韌性城市

周霞 石宇 王楠

韌性城市是指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調(diào)配資源以從災害中快速恢復過來。長遠地來講，城市能夠從過往的災害事故中學習，提升對災害的適應能力。面對新冠疫情這場百年不遇的危機與考驗，2020年4月習近平總書記就我國中長期發(fā)展戰(zhàn)略問題發(fā)表講話，強調(diào)要在生態(tài)文明思想和總體國家安全觀指導下制訂城市發(fā)展規(guī)劃，打造韌性城市。2020年10月，黨的十九屆五中全會指出，要增強機遇意識和風險意識，建設韌性城市。2021年3月，我國“十四五”規(guī)劃同樣提出，建設韌性城市，優(yōu)化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。此后，北京、上海等超大城市“十四五”規(guī)劃也對提高城市治理現(xiàn)代化水平，共建安全韌性城市作出了重要部署。

一、韌性城市建設的必要性

（一）韌性城市建設是保障城市安全穩(wěn)定的必然選擇

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界上最大規(guī)模、最快速度的城市化進程。據(jù)第七次人口普查結(jié)果顯示，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的17.92%上升到2020年的63.89%，城鎮(zhèn)人口從1.7億人增加到9.02億人，并且仍將保持快速增長的趨勢。城市人口持續(xù)集聚與工業(yè)化邁入后期一方面加劇了城市國土空間、基礎設施、公共服務的短缺，另一方面也使得城市各種結(jié)構(gòu)性衰退與功能性衰退問題更加緊迫。加之經(jīng)濟全球化、國際爭端與全球氣候變化，我國城市及其所處環(huán)境的復雜性與風險的不確定性日益加劇。

當前，我國城市公共安全正面臨嚴峻挑戰(zhàn)：一是公共衛(wèi)生事件廣泛性和危害性增強。如2019年12月，新冠疫情暴發(fā)并迅速席卷全球，截至目前已蔓延至全球200多個國家和地區(qū)，累計確診病例超2億人。我國武漢等多個城市也曾因此面臨“封城”，城市主要功能基本喪失，全國其余城市也受到不同程度影響。二是自然災害頻繁性和關聯(lián)性增強。2021年7月河南遭受極端強降雨，暴雨引發(fā)城市生命線系統(tǒng)崩潰、城市內(nèi)澇，城市運行嚴重受損，對周邊城市，甚至全國也產(chǎn)生了影響。三是社會安全事件嚴重性和突發(fā)性增強。如2019年6月，香港反對派和激進勢力借由反對特區(qū)政府修訂《逃犯條例》，舉行大規(guī)模非法集會并對警察總部、立法會發(fā)起暴力沖擊。此后，暴力行為不斷升級，惡性傷人事件頻發(fā)，造成香港社會動蕩不安，城市運行一度面臨停滯。面對日益復雜的城市公共安全問題，韌性城市成為保障城市安全穩(wěn)定的必然選擇。

（二）韌性城市建設是創(chuàng)新城市治理方式的必由之路

快速城市化打破了我國城市原有的生產(chǎn)關系，城市內(nèi)部長期存在的結(jié)構(gòu)性風險與日趨頻發(fā)的突發(fā)性風險相互交織，成為現(xiàn)代城市治理面臨的巨大挑戰(zhàn)。而在傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型過程中，城市內(nèi)部功能更新和外延空間擴張的雙重推力，也使得現(xiàn)代城市巨系統(tǒng)中的風險呈現(xiàn)出復合性、聯(lián)動性、疊加性、擴散性、隱蔽性等特征。伴隨著這一變遷，單一線性思維和靜態(tài)管理框架已無法處理城市的內(nèi)源性和偶發(fā)性安全問題，傳統(tǒng)防災減災方法在應對各類“黑天鵝”或“灰犀?！笔录r的局限性更加凸顯，亟須通過韌性城市建設引領區(qū)域安全穩(wěn)定發(fā)展。

未來城市高質(zhì)量發(fā)展要求城市治理體系必須實現(xiàn)由政府主導、被動參與、固化抵御、專注自身的工程思維向多方協(xié)同、主動作為、靈活適應、縱橫聯(lián)動的綜合治理模式轉(zhuǎn)變。在韌性思維下，城市可視為一個復雜的、動態(tài)的適應系統(tǒng)，通過增強城市系統(tǒng)的承載能力、恢復能力和適應能力來實現(xiàn)城市安全風險的韌性應對。此外，韌性思維還提倡通過在災難性事件中學習，改善城市現(xiàn)有條件，增強城市發(fā)展的可持續(xù)性。因此，相比于傳統(tǒng)的城市治理理念，韌性城市不僅擁有更強的防災減災能力和完備的應急管理體系，還具備更加有效的耐災適災和發(fā)展能力，是城市公共治理內(nèi)涵和外延的現(xiàn)代化擴展。面對現(xiàn)代城市治理要求的轉(zhuǎn)變，韌性城市成為創(chuàng)新現(xiàn)代城市治理方式的必由之路。

二、國內(nèi)外韌性城市建設的經(jīng)驗總結(jié)

綜觀國內(nèi)外研究與實踐的相關經(jīng)驗，韌性城市建設大致可總結(jié)為技術實施、政策方案、基礎設施和公眾參與四大方面：

（一）技術實施

利用智慧化、信息化的風險評估與預測、應急管理、救助手段提升風險應對能力及水平。如美國紐約市政府開發(fā)洪水地圖系統(tǒng)，幫助居民精準獲得房屋投保建議與房屋修繕服務;厄瓜多爾首都基多建立風險指數(shù)信息系統(tǒng)，為城市每一座建筑提供詳細的風險信息;美國亞特蘭大開發(fā)“智慧水務”平臺，在災害發(fā)生時迅速形成應急管理方案并向社會各界發(fā)送;美國“舊金山72小時”不僅提供風險預警，還能在災害發(fā)生時幫助城市居民進行自救。

（二）政策方案

相關的政策、規(guī)劃方案是城市應對突發(fā)事件迅速反應的依據(jù)。韌性城市規(guī)劃的制訂不僅包括針對某一具體突發(fā)事件的規(guī)劃，也包括長遠的綜合規(guī)劃。英國倫敦、美國紐約、荷蘭鹿特丹等城市，均針對其城市安全運行的關鍵風險制訂了全面、詳盡的規(guī)劃，如倫敦在《英國氣候影響計劃》、“管理風險和增強韌性”計劃、《倫敦韌性合作策略》《倫敦韌性戰(zhàn)略》中制定了應對高溫熱浪、干旱的措施;紐約在經(jīng)歷桑迪颶風后將適應氣候變化作為城市發(fā)展戰(zhàn)略的主要內(nèi)容;鹿特丹作為三角洲城市，圍繞水問題與氣候變化制訂了《鹿特丹氣候保護（RCP）計劃》等一系列規(guī)劃;北京開展了地震安全韌性建設。各國還通過檢驗與評估規(guī)劃方案的實施效果對其進行積極調(diào)整，以實現(xiàn)城市韌性的動態(tài)提升。紐約相繼制訂了《韌性城市建設規(guī)劃》《更蔥綠，更美好的紐約》《更加強壯、更富韌性的紐約》《一座城市，一起重建》、“一個紐約”等計劃，并對每項計劃的行動進展情況進行更新與評價。

（三）基礎設施

城市基礎設施韌性建設過程中，要在保證基礎設施功能多樣、安全可靠的基礎上，注重生態(tài)作用的發(fā)揮、減少能源消耗和污染。如雅典在城市閑置空間建設口袋公園、在屋頂花園等地方發(fā)展城市農(nóng)業(yè)和綠地;北京在《首都功能核心區(qū)控制性詳細規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》中提出要注重留白增綠，加強城市通風廊道建設;墨西哥基于基礎設施脆弱性評估與人口分布特征，識別出基礎設施不足的區(qū)域，增建備用設施，以保證數(shù)量充足與性能穩(wěn)定;荷蘭鹿特丹利用地下空間，增加地下管廊的建設，增強基礎設施保障力。

（四）公眾參與

新冠肺炎疫情的應對經(jīng)驗表明公眾參與突發(fā)事件時的重要作用，國際城市在公眾溝通、意見收集、共同建設等方面做了大量工作。如紐約市開發(fā)了社區(qū)空氣質(zhì)量智能調(diào)查軟件;新西蘭基督城通過智能手機App，“東區(qū)愿景規(guī)劃”網(wǎng)站收集民眾意見，對規(guī)劃方案進行展示和模擬，調(diào)動社團、志愿者組織提供培訓，增強公眾參與的專業(yè)性。除此之外，將公眾參與的能力培育作為常態(tài)化工作，如美國洛杉磯政府提供居民應急響應培訓，制定針對青少年的培訓課程、延伸培訓模式。

三、韌性城市建設面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）韌性城市建設規(guī)劃有待深化

一方面，韌性城市建設涵蓋城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎設施、空間布局等不同領域，涉及內(nèi)容之豐富、主體之多樣、權(quán)力之重疊、專業(yè)之復雜，決定了韌性城市建設規(guī)劃既要做好上層統(tǒng)籌，又要能夠便于下層實施。另一方面，城市規(guī)模、結(jié)構(gòu)、地理特征千差萬別，標準化的思路與統(tǒng)一化的方案難以適應不同城市發(fā)展需求，必須根據(jù)城市實際情況制定差異化的韌性城市建設規(guī)劃體系。目前，我國“十四五”規(guī)劃明確提出建設韌性城市，北京等國家中心城市也將韌性城市作為指導未來城市發(fā)展的重要理念，并相繼出臺了一系列相關政策與建議。但總體而言，我國韌性城市建設尚未形成具有可操作性的規(guī)劃舉措，韌性城市建設規(guī)劃有待進一步深化。

（二）城市應急管理體系有待完善

城市應急管理不僅是現(xiàn)代城市治理的重要組成內(nèi)容，更是城市應對有效災害沖擊的重要手段。新冠疫情暴露出我國城市應急管理體系仍然存在一定程度的缺陷：城市突發(fā)式應急管理較混亂、常態(tài)化應急管理不靈活，二者結(jié)合的重視程度不夠;城市應急管理法制體系不健全，應急管理工作不規(guī)范、執(zhí)行方案缺失;應急管理權(quán)責不明確，領導組織需要加強，信息處理整合機制較差;應急管理物資調(diào)配與應急管理隊伍建設亟待提升。因此，在韌性城市建設中，應當著重完善城市應急管理體系。

（三）城市空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

城市人口、建筑物、財富和生產(chǎn)要素高度集中在大城市和城市中心，是導致城市脆弱性的主要根源。多中心的空間結(jié)構(gòu)能夠在不喪失聚集效應的同時有效降低城市密度，成為解決大城市病的共識。但就目前來看，我國的大城市，特別是國家中心城市尚未形成多中心的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)。以北京為例，2019年約有70%的就業(yè)人口聚集在城六區(qū)，各區(qū)常住人口密度比值最大可達到100倍，城市發(fā)展仍是以城六區(qū)為中心的大組團模式為主導。此外，城市群的發(fā)展使得城市功能不再僅僅依賴于自身，以等級體系進行空間組織的發(fā)展模式難以滿足危機時期區(qū)域城市間的協(xié)同應對。因此，無論是區(qū)域城市還是城市內(nèi)部，都亟須對網(wǎng)絡化的空間結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。

（四）城市承載能力有待提升

我國城市人口基數(shù)巨大，且大多分布在中、東部經(jīng)濟發(fā)達的城市區(qū)域，城市承載力難以滿足人民美好生活的需要一直是我國城市發(fā)展的桎梏。城市承載力不足主要表現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)承載力和基礎設施承載力兩個方面。一方面，人口向城市地區(qū)過度集聚，導致如土地資源、水資源等有限的自然資源越發(fā)短缺。而生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的各種污水、廢氣等超出城市生態(tài)承載極限，城市環(huán)境也進一步惡化。另一方面，我國城市規(guī)劃相對于人口增長的滯后，導致城市基礎設施與公共服務承載力嚴重不足，如住房緊缺、交通擁堵等。過去的發(fā)展模式主要采取限制城市人口規(guī)模，特別是特大城市人口，由此也造成了嚴重的城鄉(xiāng)二元分割。隨著戶籍制度改革的繼續(xù)推進，未來應當以努力提升城市承載力開展韌性城市建設。

四、推動韌性城市建設的建議

（一）以生態(tài)韌性夯基礎

生態(tài)系統(tǒng)通常對城市發(fā)展起著托底作用，但同時也是城市安全矛盾最為突出的領域。韌性城市建設必須夯實城市生態(tài)系統(tǒng)這一發(fā)展基礎。一是加強城市綠色基礎設施建設，強化生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保障。制定城市綠色基礎設施建設與保護規(guī)范，積極開發(fā)城市綠色空間，推廣綠色交通、綠色建筑等實踐;二是加強城市生態(tài)環(huán)境治理，提升自然災害防治能力。強化城市災害監(jiān)測預警能力，定期開展氣象災害、地面沉降、森林火災和有害生物等自然災害分類型、分區(qū)域風險普查。針對城市區(qū)域的污染問題，建立固廢危廢污染聯(lián)防聯(lián)治機制，探索建立跨區(qū)域環(huán)境基礎設施共建共享機制，加強生態(tài)環(huán)境的協(xié)同共治，打贏大氣污染、水污染、荒漠化等生態(tài)防控攻堅戰(zhàn);三是限制城市無度擴張，嚴守生態(tài)保護紅線。結(jié)合城市地理條件，精確劃定城市生態(tài)保護紅線，堅持城市發(fā)展生態(tài)優(yōu)先理念，加強生態(tài)環(huán)境重點領域的綜合執(zhí)法力度，防止任何形式的生態(tài)環(huán)境破壞;四是倡導生態(tài)設計和綠色消費理念，培育城市綠色生活方式。加快城市生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與重點領域的綠色改造，推廣節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品。鼓勵市民綠色消費、低碳出行，減少一次性用品使用，擴大可循環(huán)、可再生產(chǎn)品的消費占比，深入推動生活垃圾分類常態(tài)化。

（二）以設施韌性強筋骨

基礎設施韌性強調(diào)災害發(fā)生時能夠抵御、吸收沖擊，并且迅速恢復以保障城市功能的正常運行。韌性城市建設必須強化基礎設施這一城市骨骼。一是超前規(guī)劃城市基礎設施供給，推動基礎設施服務科學布局。加快城市基礎設施規(guī)劃，適度超前基礎設施服務供給，補齊城市基礎功能短板，緩解城市基礎設施服務短缺難題。加強基礎設施跨區(qū)域共建共治共享，采取分布式、并聯(lián)式建設的方式，科學布局城市交通物流、通訊保障、能源供水等各類城市生命線，保障基本功能維持和快速復原的效能;二是高標準實施基礎設施建設，推動基礎設施改造更新。建立韌性城市建設成本核算機制，根據(jù)城市風險環(huán)境、災害特征制定城市基礎設施建設標準，合理提升設施抵御、吸收沖擊的能力。加強對城市地下空間、地下管網(wǎng)、老舊建筑物及其附屬設施的全面評估、排摸、整治和改造，消除設施安全隱患;以公園、綠地、社區(qū)公共空間完善城市避難場所建設與應急設施改造;三是精細化城市基礎設施管理，強化智慧化發(fā)展新勢能。加快城市智能化設施建設，構(gòu)建神經(jīng)元感知網(wǎng)絡，實現(xiàn)城市公共交通、地下管網(wǎng)、消防設施等生命線系統(tǒng)信息全量接入，提升城市基礎設施數(shù)字化治理能力。充分利用5G、大數(shù)據(jù)技術構(gòu)建基礎設施信息共享平臺，完善基礎設施信息數(shù)據(jù)庫，分層級、分區(qū)域、分類型落實基礎設施全壽命周期維護責任，提升城市功能運行效率。

（三）以經(jīng)濟韌性活經(jīng)絡

城市經(jīng)濟韌性是城市受到外部沖擊后能夠基本保持經(jīng)濟穩(wěn)定不衰退，并且能夠快速恢復實現(xiàn)經(jīng)濟增長的能力。韌性城市建設必須激發(fā)經(jīng)濟韌性這一深層活力。一是增強供給側(cè)結(jié)構(gòu)韌性，推動高質(zhì)量經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。實施城市產(chǎn)業(yè)延鏈、補鏈、強鏈工程，做大做強傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈核心環(huán)節(jié)，補全新興產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)，形成產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈協(xié)同發(fā)展。支持鼓勵高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升經(jīng)濟創(chuàng)新能力。營造企業(yè)健康發(fā)展環(huán)境，引導中小企業(yè)創(chuàng)新化、精細化、專業(yè)化發(fā)展，增強中小企業(yè)主體活力。二是增強需求側(cè)結(jié)構(gòu)韌性，強化經(jīng)濟增長動力。提升投資質(zhì)量與水平，加大民生建設、高新技術產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等重點領域投資力度，促使城市投資向農(nóng)村地區(qū)延伸。努力增加城鄉(xiāng)居民收入，完善鼓勵消費優(yōu)惠政策，培育消費熱點，擴大農(nóng)村消費市場，推動居民消費結(jié)構(gòu)升級。持續(xù)擴大對外開放力度，積極對接“一帶一路”建設，培育外貿(mào)進出口企業(yè)，大力支持國際市場開拓。三是增強產(chǎn)業(yè)空間韌性，引導經(jīng)濟集聚發(fā)展。加快城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商務服務區(qū)等產(chǎn)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃建設，建立功能區(qū)準入清單，扶持創(chuàng)新項目、重點項目落地，促進產(chǎn)業(yè)鏈上中下游企業(yè)集聚發(fā)展，引導城市形成多功能、網(wǎng)絡化、協(xié)同化的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。

（四）以社會韌性健體魄

社會韌性是危機時期城市能夠有效組織應對措施、減小災害影響程度、適應災害環(huán)境并恢復城市社會運行的能力。韌性城市建設必須強健社會韌性這一治理核心。一是加強社會資源儲備與供給，提升社區(qū)安全管理質(zhì)量。引導人口和產(chǎn)業(yè)在城市區(qū)域內(nèi)合理布局，以城市社區(qū)為單位實現(xiàn)人口結(jié)構(gòu)合理化、專業(yè)與知識結(jié)構(gòu)多樣化。抓好社區(qū)應急物資儲備工作，完善社區(qū)應急指示標識，鼓勵城市居民日常配備應急與生活物資。定期開展城市安全教育培訓主題活動，宣傳火災、洪澇、地震等災害安全防護知識與自救、急救技能。二是構(gòu)建社區(qū)自治共治共同體，完善社會多元參與機制。堅持黨建引領，發(fā)揮基層黨組織的主導作用，大力支持社區(qū)社會組織發(fā)展，引導社會力量參與社區(qū)治理。暢通城市居民參與公共政策制定和社會治理的渠道，完善社會治理智慧平臺建設，推動政府支持、市場投入、社區(qū)參與的協(xié)同治理體系。三是完善城市網(wǎng)格化治理格局，健全應急管理體系。擴大城市網(wǎng)格管理覆蓋面，制定完善網(wǎng)格管理工作準則，強化專業(yè)技術和人員下沉，充分釋放網(wǎng)格化管理效能。增強應急管理綜合性與系統(tǒng)性，制定城市區(qū)域風險清單，落實城市風險防控主體責任、監(jiān)管責任，構(gòu)建災前預測—預警、災中預警—應急、災后反饋—提升機制。四是提升網(wǎng)絡治理能力，強化網(wǎng)絡安全管控能力。建設城市網(wǎng)絡空間綜合治理平臺，開展互聯(lián)網(wǎng)技術應用評估，落實網(wǎng)絡屬地管理責任，健全網(wǎng)絡治理全民參與機制，全力打擊網(wǎng)絡違規(guī)犯罪。培育健康網(wǎng)絡空間與積極網(wǎng)絡文化，提升網(wǎng)絡輿情感知、監(jiān)測與管控能力，實現(xiàn)重大輿情有效引導和協(xié)同處置。

（責任編輯：榮榮）