黨琳燕

摘要：屬地治理是我國(guó)社會(huì)組織監(jiān)管的典型特征之一。在我國(guó)體育社會(huì)組織屬地治理的格局下，形成了顯性與隱性結(jié)合的雙重排斥現(xiàn)象。作為一種管理制度，體育社會(huì)組織雙重排斥體現(xiàn)優(yōu)劣并存，其中優(yōu)勢(shì)包含：體育社會(huì)組織提供的服務(wù)特殊性;培育屬地體育社會(huì)組織的責(zé)任要求;保持有效監(jiān)管和評(píng)比工作的需要。劣勢(shì)包含：與草根體育組織蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)背離，影響了社會(huì)力量的積極性;與直接登記注冊(cè)制度的背離，影響了體育社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng);與政府購(gòu)買要求公平的營(yíng)商環(huán)境背離，導(dǎo)致政府購(gòu)買競(jìng)爭(zhēng)不足。改進(jìn)體育社會(huì)組織雙重排斥的路徑包含：破解顯性排斥，優(yōu)化體育社會(huì)組織成長(zhǎng)環(huán)境;針對(duì)隱性排斥，確立體育社會(huì)組織專業(yè)導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：屬地治理;體育社會(huì)組織;雙重排斥

中圖分類號(hào)：G80-051文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-2076（2021）03-0105-06

"Dual exclusion" of sports social organizations of territorial governance

DANG Linyan

School of P.E.， Henan Finance University， Zhengzhou 450036， Henan， China

Abstract：Territorial governance is one of the typical characteristics of social organization supervision in China. Under the pattern of territorial governance of China's sports social organizations （SSOs）， the dual exclusion phenomenon of dominant and recessive combination has formed. As a kind of management system， SSOs have dual exclusion， which reflects the coexistence of advantages and disadvantages. The advantages include the particularity of the service provided by SSOs; the responsibility requirements of cultivating local SSOs; the need to maintain effective supervision and evaluation. The disadvantages include departing from the vigorous development trend of grassroots sports organizations， affecting the enthusiasm of social forces; departing from the direct registration system， affecting the growth of the number of SSOs; departing from the fair business environment required by government purchase， resulting in insufficient competition in government purchase. The ways to improve the dual exclusion of SSOs include：To crack overt exclusion， we should optimize the growth environment of SSOs; in view of the recessive exclusion， we should establish the professional orientation of SSOs.

Key words：territorial governance; SSOs; dual exclusion

長(zhǎng)期以來(lái)，針對(duì)社會(huì)組織的治理，政府秉承屬地管理原則，對(duì)社會(huì)組織吸納和控制較為突出。屬地管理是利用管理制度將相關(guān)組織（主體）的行為局限在特定的行政層級(jí)和區(qū)域內(nèi)，不允許相關(guān)主體跨越行政層級(jí)和區(qū)域開展工作。屬地管理是一種典型的地方責(zé)任管理方式，將政府事務(wù)分割于不同的地方政府，由地方政府負(fù)責(zé)管理和規(guī)范發(fā)展。近年來(lái)，隨著復(fù)雜性事務(wù)治理的出現(xiàn)，屬地治理愈加明顯，治理層級(jí)下沉?？陀^而言，屬地管理對(duì)于提升管理績(jī)效、明確管理責(zé)任具有重要意義，確立了部分重大疑難問題的治理規(guī)則。

體育社會(huì)組織實(shí)施屬地管理，對(duì)規(guī)范體育社會(huì)組織發(fā)展而言具有重要意義，但在實(shí)踐中屬地管理一定程度上異化為“屬地發(fā)展”，在顯性和隱性兩個(gè)方面表現(xiàn)出限制體育社會(huì)組織發(fā)展的壁壘，制約了體育社會(huì)組織的發(fā)展和功能的發(fā)揮。為分析體育社會(huì)組織屬地治理中的雙重排斥行為，本研究主要采取個(gè)案研究和專家訪談法。個(gè)案調(diào)研主要集中在2019年和2020年上半年，相繼對(duì)廣東省和湖北省體育社會(huì)組織發(fā)展與改革的狀況進(jìn)行了系列調(diào)研，同時(shí)重點(diǎn)調(diào)研江蘇蘇州、南京、常州、徐州等地體育社會(huì)組織的屬地改革措施，對(duì)相關(guān)體育社會(huì)組織責(zé)任人進(jìn)行深度訪談。

1屬地治理中體育社會(huì)組織“雙重排斥”解析

我國(guó)社會(huì)組織雙重管理體制強(qiáng)化了社會(huì)組織依托注冊(cè)地實(shí)施屬地管理的實(shí)踐。1998年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社會(huì)團(tuán)體的管理與以前的制度相比更為細(xì)致和精準(zhǔn)，突出了歸口登記（民政部門）和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的單位資格及其職能范圍，從而確立了我國(guó)社會(huì)組織的雙重管理體制。其中，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第七條明確規(guī)定以“登記機(jī)關(guān)的級(jí)別”確定社團(tuán)等級(jí)，且對(duì)跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，要由跨區(qū)域上一級(jí)政府民政部門批準(zhǔn)，由此形成了與行政機(jī)關(guān)類似的“全國(guó)—省—市—縣（區(qū)）”相對(duì)應(yīng)的社會(huì)組織等級(jí)格局。同時(shí)，各級(jí)社會(huì)組織的命名規(guī)則，均要求社會(huì)組織的名稱要體現(xiàn)出業(yè)務(wù)范圍、成員分布和活動(dòng)地區(qū)相符合的特征。通過屬地注冊(cè)和區(qū)域內(nèi)行動(dòng)的管控，我國(guó)社會(huì)組織被框定在特定的區(qū)域內(nèi)生存與發(fā)展，屬地管理的模式得以確立。

總體上看，我國(guó)體育社會(huì)組織數(shù)量較多，發(fā)展成效喜人。但部分調(diào)研區(qū)域的體育社會(huì)組織，既表現(xiàn)出數(shù)量方面的繁榮，也展示了數(shù)量和質(zhì)量之間的內(nèi)在緊張狀況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，針對(duì)體育社會(huì)組織的屬地管理行為，在優(yōu)化管理職能的同時(shí)，一定程度上形成了顯性和隱性相結(jié)合的排斥行為，影響了體育社會(huì)組織的發(fā)展及功能的發(fā)揮。綜合來(lái)看，盡管體育社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境取得了較大改善，但屬地治理模式衍生出數(shù)量不足、服務(wù)能力不高等問題。

1.1體育社會(huì)組織的顯性排斥：限制組織成立

顯性排斥指社會(huì)組織的發(fā)展因相關(guān)制度、資源約束而形成的明顯消極狀態(tài)，導(dǎo)致相關(guān)社會(huì)組織難以成立，其中以“一地一業(yè)一會(huì)”和“僵尸型組織清理”等較為典型。

1.1.1“一地一業(yè)一會(huì)”形成的組織成立排斥

“一地一業(yè)一會(huì)”是指社會(huì)組織管理中，堅(jiān)持同一行政區(qū)域內(nèi)只能存在一個(gè)業(yè)務(wù)范圍相同或相近的組織。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理堅(jiān)持非競(jìng)爭(zhēng)性原則，踐行“一地一業(yè)一會(huì)”的要求。1998年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，不予通過審批新的成立申請(qǐng)，由此造成了社會(huì)組織發(fā)展中的組織排斥現(xiàn)象。依托屬地管理形成“一地一業(yè)一會(huì)”的現(xiàn)象，直接形成了組織發(fā)展中的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)排斥，導(dǎo)致某些體育社會(huì)組織以資質(zhì)壟斷等形式存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，依托體育行政部門建立的足球協(xié)會(huì)，直接排除了其他組織和個(gè)人建立足球協(xié)會(huì)的可能，由此導(dǎo)致大量草根性足球協(xié)會(huì)與足球協(xié)會(huì)之間形成復(fù)雜的合作關(guān)系。HB草根足球聯(lián)盟一直謀求在市足協(xié)之外成立的足球類社會(huì)組織，盡管多年來(lái)發(fā)展較好，但始終無(wú)法獲得獨(dú)立的法人身份，導(dǎo)致其組織的足球聯(lián)賽，在贊助、招商等諸多環(huán)節(jié)受到限制。2017年民政部出臺(tái)政策要求開展四類組織直接登記，但依舊難以扭轉(zhuǎn)很多地方“一地一業(yè)一會(huì)”的制度運(yùn)行慣性和路徑依賴，制約了體育社會(huì)組織的發(fā)展。

“一地一業(yè)一會(huì)”的組織成立排斥直接降低了相關(guān)體育社會(huì)組織成立的可能性，導(dǎo)致體育社會(huì)組織數(shù)量嚴(yán)重不足，競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)量有限。廈門草根足球發(fā)展較為迅速，從2014年起已經(jīng)開展了多年業(yè)余足球聯(lián)賽，影響較大，在當(dāng)?shù)匦纬闪恕靶∈澜绫钡姆諊?，但因?yàn)闊o(wú)法成立足球協(xié)會(huì)而依舊處于“組織隱匿”狀態(tài)。我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展過程中，強(qiáng)化“一地一業(yè)一會(huì)”限制了體育社會(huì)組織在數(shù)量方面的提升，很大程度上削弱了相關(guān)草根類體育組織的活力和效率。在“一地一業(yè)一會(huì)”的限制下，相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)、依托草根成長(zhǎng)的體育社會(huì)組織難以獲得合法性身份，陷入邊緣化生存的狀態(tài)。

1.1.2清理制度執(zhí)行不徹底形成的組織成立排斥

定期清理制度對(duì)一些長(zhǎng)期不開展活動(dòng)、組織活力不足的組織進(jìn)行清理，但實(shí)施明顯不徹底，大量僵尸型社會(huì)組織的存在攫取了其他組織成立的機(jī)會(huì)?，F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)椤耙坏匾粯I(yè)一會(huì)”原則，很多體育社會(huì)組織即使缺乏競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力、持續(xù)發(fā)展乏力、活動(dòng)開展不力等問題而成為“僵尸型社會(huì)組織”“沉睡型社會(huì)組織”，但不會(huì)被及時(shí)清理。針對(duì)僵尸型社會(huì)組織，盡管民政部門出臺(tái)了清理意見，但需要業(yè)務(wù)主管部門予以配合。政府相關(guān)部門開展的清理工作相對(duì)滯后、不及時(shí)，導(dǎo)致僵尸組織直接擠占了同類體育社會(huì)組織成立的可能。

現(xiàn)實(shí)中，相關(guān)體育社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)身份或某項(xiàng)體育業(yè)務(wù)的重要性，導(dǎo)致清理難度相對(duì)較大。大量“僵尸社團(tuán)”“沉睡社團(tuán)”沒有及時(shí)清理，影響了后續(xù)同類組織的建設(shè)。HB業(yè)余足球聯(lián)盟所對(duì)應(yīng)的地方足球協(xié)會(huì)活動(dòng)開展明顯不足、內(nèi)部治理環(huán)境極不完善，尤其是秘書長(zhǎng)的業(yè)務(wù)能力不足，導(dǎo)致相關(guān)體育活動(dòng)開展不力。與足球協(xié)會(huì)相對(duì)應(yīng)的是草根性質(zhì)的業(yè)余足球聯(lián)盟，已經(jīng)舉辦了多屆業(yè)余足球聯(lián)賽和周邊城市邀請(qǐng)賽，社會(huì)反響較好，受到各界的廣泛贊譽(yù)。地方足協(xié)面對(duì)不斷發(fā)展壯大的業(yè)余足球聯(lián)盟，因競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的存在，不僅未給予其相關(guān)扶持，而且在實(shí)施層面妨礙其發(fā)展壯大。業(yè)余足球聯(lián)盟盡管得到市體育總會(huì)的“認(rèn)可”，但難以通過市體育局和民政局的程序和資格審查，無(wú)法注冊(cè)為正式的足球社團(tuán)，因?yàn)榻M織身份的模糊，其活動(dòng)開展、招商推廣等受到一定程度的影響。

1.2屬地治理中體育社會(huì)組織的隱性排斥：妨礙功能發(fā)揮

與同類體育社會(huì)組織成立的顯性排斥相比，隱性排斥所造成的影響更大，更為深遠(yuǎn)，且更不容易被關(guān)注。我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展中隱性排斥直接影響了地方體育服務(wù)發(fā)展的水平和質(zhì)量。

1.2.1異地協(xié)會(huì)難進(jìn)入屬地形成的主體排斥

我國(guó)社會(huì)組織的屬地管理規(guī)定，明確了社會(huì)組織不能跨行政層級(jí)與區(qū)域開展活動(dòng)，呈現(xiàn)明顯的對(duì)象鎖定狀態(tài)。由于“一地一業(yè)一會(huì)”導(dǎo)致相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)體育社會(huì)組織的數(shù)量相對(duì)不足，部分體育業(yè)務(wù)開展受到明顯限制，從而形成了體育服務(wù)供給中的有效主體不足的局面。社會(huì)組織的屬地管理原則要求體育社會(huì)組織只能在屬地內(nèi)開展活動(dòng)，尤其是政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的推進(jìn)導(dǎo)致服務(wù)遴選排斥更明顯地體現(xiàn)出來(lái)。體育社會(huì)組織服務(wù)供給過程中只能在行政區(qū)域內(nèi)遴選供給者的“對(duì)象鎖定”呈現(xiàn)了屬地管理的隱性排斥特征。我國(guó)在實(shí)施政府購(gòu)買公共體育服務(wù)過程中，對(duì)相關(guān)承接主體的資格設(shè)置了很多前置性要求，如個(gè)別地方要求體育社會(huì)組織必須成立三年以上且在屬地民政部門注冊(cè)。因此，地方政府對(duì)購(gòu)買公共體育服務(wù)承接服務(wù)主體的選擇，基本上在屬地領(lǐng)域的有限范圍內(nèi)進(jìn)行，且需要遵循嚴(yán)格的行政層級(jí)限制原則。因此，看似需要通過競(jìng)爭(zhēng)遴選的公共體育服務(wù)購(gòu)買，基本上由屬地注冊(cè)的少量或單一的體育社會(huì)組織承擔(dān)，外地注冊(cè)的體育社會(huì)組織不可能承擔(dān)其他屬地的公共服務(wù)購(gòu)買任務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分體育行政部門公布政府購(gòu)買任務(wù)后，出現(xiàn)了有資質(zhì)承接主體數(shù)量嚴(yán)重不足的狀況，導(dǎo)致相關(guān)競(jìng)標(biāo)過程中難以形成有效競(jìng)爭(zhēng)，公共體育服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的現(xiàn)象突出。體育社會(huì)組織屬地管理模式導(dǎo)致公共服務(wù)購(gòu)買不能超越行政邊界，大量能夠提供優(yōu)質(zhì)體育服務(wù)、擁有技術(shù)和人力資源優(yōu)勢(shì)的主體只能困于特定區(qū)域，對(duì)內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，對(duì)外無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利。

1.2.2異地監(jiān)管難題形成的監(jiān)管排斥

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織的組織年檢、規(guī)范化評(píng)估、信息披露等，均在屬地登記和管理的方式下開展。與市場(chǎng)主體以經(jīng)濟(jì)效益收益為主的評(píng)價(jià)方式不同，體育社會(huì)組織的評(píng)價(jià)依托民政部門的等級(jí)評(píng)價(jià)。地方民政部門從規(guī)范管理的角度，擁有對(duì)屬地社會(huì)組織進(jìn)行精準(zhǔn)管理的信息優(yōu)勢(shì)，但對(duì)其他地區(qū)成立的相關(guān)社團(tuán)無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)管。盡管國(guó)家社團(tuán)管理的制度明確了“登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位與其管轄的社會(huì)團(tuán)體的住所不在一地的，可以委托社會(huì)團(tuán)體住所地的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)委托范圍內(nèi)的監(jiān)督管理工作”，但在現(xiàn)實(shí)工作中，該項(xiàng)工作的開展較為緩慢，社會(huì)組織異地、跨區(qū)域年檢和監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。民政部2010年通過的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》中規(guī)定“各級(jí)人民政府民政部門按照登記管理權(quán)限，負(fù)責(zé)本級(jí)社會(huì)組織評(píng)估的領(lǐng)導(dǎo)”，由此可見，社會(huì)組織評(píng)估在具體操作層面依然遵照屬地管理的權(quán)限進(jìn)行。訪談中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織屬地管理形成的信息閉塞等問題，導(dǎo)致跨區(qū)域體育社會(huì)組織難以共享基礎(chǔ)信息，部分監(jiān)管部門的信息難以共享，且體育社會(huì)組織提供的在其他地區(qū)開展活動(dòng)的信息難以辨別，導(dǎo)致監(jiān)管失效的局面出現(xiàn)。因此，為了強(qiáng)化監(jiān)管的有效性，很多地方傾向于遵照屬地原則對(duì)體育社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估監(jiān)管。

屬地治理下的體育社會(huì)組織，很大程度上形成了依附屬地發(fā)展的狀況，導(dǎo)致大量的體育社會(huì)組織與屬地之間形成了一種對(duì)應(yīng)的利益之網(wǎng)。顯性排斥存在，導(dǎo)致新的體育社會(huì)組織難以成立;隱性排斥之下，體育社會(huì)組織無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的共享和共治，影響了功能的發(fā)揮。

2體育社會(huì)組織屬地治理的合理性分析

從體育社會(huì)組織的管理績(jī)效來(lái)看，將體育社會(huì)組織等級(jí)與行政區(qū)劃相匹配，堅(jiān)持屬地管理原則，能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)治理的規(guī)范化、精準(zhǔn)化，且減輕了政府相關(guān)部門的監(jiān)管壓力。

2.1針對(duì)屬地需求提供專業(yè)性服務(wù)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)體育社會(huì)組織主要提供專業(yè)性較強(qiáng)且面對(duì)特定群體的公共體育服務(wù)。體育社會(huì)組織發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，能夠協(xié)助地方政府承辦相關(guān)體育賽事、開展技能培訓(xùn)、營(yíng)造體育氛圍等。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府購(gòu)買公共服務(wù)基本上以體育指導(dǎo)類和活動(dòng)類服務(wù)為主，此類服務(wù)的有效供給亟待依托熟悉社情民意的屬地體育社會(huì)組織。同時(shí)，依托屬地注冊(cè)登記的相關(guān)體育社會(huì)組織，能夠提供充足的人力資源和其他支持性條件去履行政府購(gòu)買服務(wù)任務(wù)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公共體育服務(wù)的本地化供給確保了專業(yè)團(tuán)隊(duì)和技術(shù)服務(wù)的專業(yè)性和及時(shí)性。無(wú)錫市鑒于廣場(chǎng)舞存在散亂問題，在整合推動(dòng)廣場(chǎng)舞規(guī)范化管理過程中，體育行政部門主要依托當(dāng)?shù)爻砷L(zhǎng)的“廣場(chǎng)健身舞協(xié)會(huì)”。該協(xié)會(huì)的成立囊括了該地社會(huì)精英和專業(yè)人士，具有廣泛的號(hào)召力和影響力。為引導(dǎo)廣場(chǎng)舞健康發(fā)展，體育行政部門將廣場(chǎng)健身舞的引導(dǎo)、治理和評(píng)獎(jiǎng)等工作移交給該協(xié)會(huì)，取得了良好社會(huì)效益。經(jīng)過三年多的實(shí)踐，通過協(xié)會(huì)自律公約有效降低了廣場(chǎng)舞噪音污染，而且評(píng)比遴選了廣場(chǎng)舞先進(jìn)社區(qū)、先進(jìn)隊(duì)伍和優(yōu)秀個(gè)人，有力地推進(jìn)廣場(chǎng)舞活動(dòng)的規(guī)范化發(fā)展。無(wú)錫市廣場(chǎng)健身舞協(xié)會(huì)成立后，承擔(dān)了市體育局的政府購(gòu)買任務(wù)，有效承擔(dān)了市體育局轉(zhuǎn)移的部分政府職能，為無(wú)錫市老年健身活動(dòng)提供了良好的組織保障。屬地體育社會(huì)組織的成熟，一定程度上能夠扮演政府部門的助手，協(xié)助體育行政部門實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移目標(biāo)。

2.2培育屬地體育社會(huì)組織成長(zhǎng)

當(dāng)前，培育體育社會(huì)組織發(fā)展是地方體育行政部門的重要責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，相關(guān)體育社會(huì)組織的體制內(nèi)依賴格局，導(dǎo)致體育社會(huì)組織活力不足，服務(wù)能力有限。因此，為填補(bǔ)地方體育行政部門撤并后遺留的組織空白等問題，各地均創(chuàng)新培育措施支持樞紐型社會(huì)組織和地方體育社會(huì)組織的成長(zhǎng)。

鑒于此，地方體育行政部門在對(duì)公共體育服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行發(fā)包時(shí)，要求承接對(duì)象是在本地注冊(cè)的體育社會(huì)組織。屬地注冊(cè)、專業(yè)能力成為地方體育行政部門在確定政府購(gòu)買服務(wù)承接方的秉承原則。常州市在推進(jìn)公共體育服務(wù)示范區(qū)建設(shè)過程中，已經(jīng)確立了由體育社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)制度設(shè)計(jì)的主力。在尚未開展政府購(gòu)買之前，體育行政部門直接授權(quán)相關(guān)體育社會(huì)組織承辦活動(dòng)。2011年的首屆全民健身運(yùn)動(dòng)會(huì)社會(huì)部11個(gè)項(xiàng)目的比賽全部直接交由體育協(xié)會(huì)承辦。2012年全市全民健身活動(dòng)95以上由協(xié)會(huì)或俱樂部主辦或承辦。2018年常州市公開競(jìng)標(biāo)的15項(xiàng)體育服務(wù)項(xiàng)目中，由屬地體育社會(huì)組織承擔(dān)了14項(xiàng)，僅有1項(xiàng)的績(jī)效評(píng)估服務(wù)因涉及體育社會(huì)組織利益而由屬地商業(yè)公司承擔(dān)。經(jīng)過探索，屬地體育社會(huì)組織具備承擔(dān)體育行政部門轉(zhuǎn)移任務(wù)的能力，在承擔(dān)任務(wù)過程中進(jìn)一步充實(shí)了自身的專業(yè)能力，對(duì)其后續(xù)自我造血能力的培養(yǎng)至關(guān)重要。

2.3屬地治理更利于社會(huì)組織監(jiān)管

屬地治理是社會(huì)組織管理制度的直接體現(xiàn)，將社會(huì)組織與登記所在地直接捆綁。類似的管理制度能夠一定程度上規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展，強(qiáng)化社會(huì)組織監(jiān)管水平，且能夠按照“誰(shuí)登記、誰(shuí)監(jiān)管”的原則有效追究相關(guān)管理主體責(zé)任。同時(shí)，雙重排斥機(jī)制的存在，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)體育社會(huì)組織數(shù)量控制在一定區(qū)間內(nèi)，能夠有效降低政府相關(guān)部門的工作壓力。鑒于此，現(xiàn)在推行體育社會(huì)組織屬地治理能夠更便利地對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。

3體育社會(huì)組織屬地治理的缺陷

3.1與草根體育組織蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)背離，影響了社會(huì)力量的積極性

群眾性體育事業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了群眾結(jié)社運(yùn)動(dòng)的熱潮。隨著人們物質(zhì)生活的豐富，在體育參與方面，形成了強(qiáng)烈的體育結(jié)社運(yùn)動(dòng)，以有形的體育協(xié)會(huì)或無(wú)形的互聯(lián)網(wǎng)社團(tuán)等形式，彰顯了我國(guó)草根體育組織蓬勃發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。研究顯示，與正式注冊(cè)的體育社會(huì)組織相比，我國(guó)民間存在大量的尚未注冊(cè)但廣泛開展體育活動(dòng)的組織類型，此類組織為豐富人們的精神生活，推動(dòng)體育健身氛圍建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

受限于“一地一業(yè)一會(huì)”的制度限制，同類及相關(guān)類型的社團(tuán)難以成立。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地方對(duì)草根體育組織秉承“可俱（公司）不可協(xié)”的原則：為了發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，草根體育組織可以成立運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目俱樂部和公司，但不能成立協(xié)會(huì)和聯(lián)合會(huì)等組織。從屬性來(lái)看，俱樂部屬于民辦非企業(yè)，而協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，除了在成立條件方面兩者存在嚴(yán)格的區(qū)別外，對(duì)會(huì)員的數(shù)量要求不同，其中協(xié)會(huì)成立至少50個(gè)以上個(gè)體會(huì)員或集體會(huì)員。湖北某地五人制足球開展相對(duì)較好，不同類型的俱樂部也較多，為了更好地推廣五人制足球，借鑒廣東省五人制足球協(xié)會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，向地方民政局申請(qǐng)成立五人制足球協(xié)會(huì)，民政部門以已有足球協(xié)會(huì)名義不予通過。民政局表示，盡管沒有五人制足球協(xié)會(huì)，但現(xiàn)有足球協(xié)會(huì)存在，按照政策規(guī)定不予通過。建議去申請(qǐng)相應(yīng)的公司，而公司無(wú)法享受社會(huì)組織的相關(guān)優(yōu)惠條件。

3.2與直接登記注冊(cè)制度的要求背離，限制了體育社會(huì)組織數(shù)量的增長(zhǎng)

2011年北京市試點(diǎn)部分社會(huì)組織直接登記。2013年國(guó)家民政部明確了四類社會(huì)組織直接登記。體育社會(huì)組織屬于四類社團(tuán)之一，應(yīng)該屬于直接登記范疇，但在很多地方運(yùn)行中民政部門依舊要求業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行前置性審查。體育社會(huì)組織具有較強(qiáng)的公益性、行業(yè)性和服務(wù)性。體育社會(huì)組織成立后，能夠發(fā)揮結(jié)社運(yùn)動(dòng)的號(hào)召作用，鼓勵(lì)更多的群體參與到全民健身活動(dòng)中，同時(shí)能夠發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)的管理功能。諸如當(dāng)前多地出現(xiàn)的萬(wàn)人健步走、廣場(chǎng)舞等大型群體性活動(dòng)，其龐大的健身人群對(duì)推動(dòng)“全民健身”“健康中國(guó)”建設(shè)具有重要意義，但一定程度上也影響了社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但相關(guān)地區(qū)在申請(qǐng)成立健步走協(xié)會(huì)或者路跑協(xié)會(huì)時(shí)，除遭遇“田徑協(xié)會(huì)”已經(jīng)存在的境地外，個(gè)別地區(qū)以健步走參與人群眾多、對(duì)社會(huì)秩序影響較大而拒絕其申請(qǐng)。

實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)組織直接登記正趨于嚴(yán)格。2018年10月16日，《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理工作的實(shí)施意見》要求，“穩(wěn)妥探索社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記改革”，同時(shí)“在《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例》出臺(tái)以及民政部關(guān)于直接登記社會(huì)組織分類標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法下發(fā)之前，各地要從嚴(yán)從緊把握社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接登記申請(qǐng)，穩(wěn)妥審慎探索”。由此可見，我國(guó)體育社會(huì)組織直接登記制度有賴于國(guó)家政策的進(jìn)一步優(yōu)化。

3.3與政府購(gòu)買公平的營(yíng)商環(huán)境需求背離，導(dǎo)致政府購(gòu)買競(jìng)爭(zhēng)不足

當(dāng)前，在加大政府購(gòu)買力度的同時(shí)，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)也是重要內(nèi)容。2019年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門起草了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例（征求意見稿）》，對(duì)塑造公平競(jìng)爭(zhēng)的營(yíng)商環(huán)境提出指導(dǎo)意見。同年，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)）中明確了破除地方政府采購(gòu)過程中的種種不合理、不公平的做法，對(duì)改進(jìn)政府購(gòu)買的營(yíng)商環(huán)境提出了很多具體措施。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)對(duì)放松市場(chǎng)準(zhǔn)入，激發(fā)社會(huì)力量活力，優(yōu)化公共提供方式具有重要意義。

政府購(gòu)買公共體育服務(wù)同樣需要注意營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)表現(xiàn)出明顯的區(qū)域定向購(gòu)買格局，尚未形成公平競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買環(huán)境。地方政府發(fā)布公共體育服務(wù)購(gòu)買目錄后，基本由轄區(qū)內(nèi)的體育社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)，但由于地方體育社會(huì)組織數(shù)量上的局限性導(dǎo)致難以出現(xiàn)有效的競(jìng)爭(zhēng)行為。訪談中發(fā)現(xiàn)，部分地方一些體育活動(dòng)的舉辦權(quán)長(zhǎng)期被個(gè)別體育協(xié)會(huì)占據(jù)，形成了典型的穩(wěn)固的政社合作關(guān)系。但實(shí)際上卻表現(xiàn)為合格的服務(wù)提供商稀缺，導(dǎo)致無(wú)法形成充分競(jìng)爭(zhēng)。由于公共體育服務(wù)的受眾局限在特定區(qū)域內(nèi)，很多政府也傾向于本地社會(huì)組織承擔(dān)，尚未出現(xiàn)體育社會(huì)組織跨區(qū)域提供公共服務(wù)的行為。

4破解體育社會(huì)組織“雙重排斥”的現(xiàn)實(shí)路徑

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境急劇變革，政社脫鉤、政府職能轉(zhuǎn)移和培育社會(huì)組織等逐漸推進(jìn)。研究認(rèn)為，體育社會(huì)組織主要承擔(dān)專業(yè)體育服務(wù)供給，具有普遍福利價(jià)值，能夠最大化滿足人民對(duì)美好生活的需求。屬地管理盡管表現(xiàn)出管理便利，但演化為“屬地內(nèi)發(fā)展”則限制了其功能的發(fā)揮。體育社會(huì)組織的屬地管理作為一種管理體制，需要在制度支持下逐步探索改革之道。未來(lái)屬地管理的改革，應(yīng)推動(dòng)屬地管理向職責(zé)治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)屬地管理由“地域之屬”向“權(quán)責(zé)之屬”轉(zhuǎn)變。

4.1破解顯性排斥，優(yōu)化體育社會(huì)組織成長(zhǎng)環(huán)境

4.1.1破除相關(guān)制度限制，提升體育社會(huì)組織活力

部分地區(qū)政府購(gòu)買要求屬地社會(huì)組織，屬于典型的地方保護(hù)主義。當(dāng)前隨著體育結(jié)社運(yùn)動(dòng)的興起，體育社會(huì)組織發(fā)展的動(dòng)機(jī)和活力普遍增強(qiáng)，現(xiàn)階段應(yīng)逐漸破除“一地一業(yè)一會(huì)”的限制，倡導(dǎo)“一地一業(yè)多會(huì)”的發(fā)展格局，增加優(yōu)質(zhì)體育社會(huì)組織數(shù)量。在直接登記實(shí)施中，嚴(yán)格落實(shí)“寬進(jìn)嚴(yán)審定期清理”制度，民政部門對(duì)體育社會(huì)組織成立持積極支持態(tài)度，委托地方體育總會(huì)執(zhí)行嚴(yán)格的年度審查要求，及時(shí)清理活動(dòng)開展少、活力不足的社團(tuán)?，F(xiàn)實(shí)中，要扭轉(zhuǎn)登記注冊(cè)單位業(yè)務(wù)推諉的消極態(tài)度，積極推動(dòng)體育社會(huì)組織同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。徐州市為建設(shè)武術(shù)名城，體育總會(huì)研討該市武術(shù)協(xié)會(huì)時(shí)，認(rèn)為盡管徐州武術(shù)協(xié)會(huì)是4A級(jí)組織，但依舊有部分領(lǐng)域難以覆蓋，對(duì)申請(qǐng)成立的專業(yè)武術(shù)協(xié)會(huì)持開放性和支持性態(tài)度。

將體育社會(huì)組織管理的權(quán)限委托給地方體育總會(huì)，依托考核評(píng)估結(jié)果確定等級(jí)，作為承接政府購(gòu)買任務(wù)的主要依據(jù)。為嚴(yán)格落實(shí)政社脫鉤的要求，蘇州市體育總會(huì)從體育局群體處剝離，承擔(dān)了地方體育社會(huì)組織監(jiān)管職責(zé)，政府將政府購(gòu)買經(jīng)費(fèi)直接撥付體育總會(huì)，一方面確立體育總會(huì)的權(quán)威，另一方面也迫使體育總會(huì)推進(jìn)制度化和專業(yè)化建設(shè)。鑒于該市原有釣魚協(xié)會(huì)活力不足，體育總會(huì)鼓勵(lì)依托企業(yè)成立專業(yè)化的釣魚協(xié)會(huì)，承擔(dān)了“華東三省一市”的民間釣魚比賽，較好地完成了任務(wù)，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。張家港足球協(xié)會(huì)不參與地方足球微觀事務(wù)，更積極支持地方足球社團(tuán)發(fā)展，促進(jìn)了地方足球運(yùn)動(dòng)的繁榮。

4.1.2倡導(dǎo)體育社會(huì)組織脫域發(fā)展，放松行政等級(jí)與屬地區(qū)域的限制

沿襲社會(huì)組織的屬地化注冊(cè)原則，明確管理主體。但明確注冊(cè)屬地不能成為體育社會(huì)組織服務(wù)領(lǐng)域的局限，而應(yīng)該與商業(yè)組織具有同樣跨域提供服務(wù)的權(quán)限。近年來(lái)，為推動(dòng)政府購(gòu)買過程中的公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家通過制度建構(gòu)推動(dòng)不同組織的跨域合作，營(yíng)造政府購(gòu)買公平營(yíng)商環(huán)境。2019年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》，對(duì)制約購(gòu)買主體的屬地控制原則予以矯正，鼓勵(lì)進(jìn)行跨區(qū)域的服務(wù)共享。盡管當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在屬地化依附的慣習(xí)，現(xiàn)階段部分地方已放松了競(jìng)爭(zhēng)主體的多重限制，即不再限制承擔(dān)政府購(gòu)買任務(wù)的主體性質(zhì)，很多社會(huì)組織從而變身為“社會(huì)企業(yè)”提供相關(guān)服務(wù)。深圳市登山協(xié)會(huì)借助“社企合一”的機(jī)制，開始協(xié)助中國(guó)登山協(xié)會(huì)在華南地區(qū)的服務(wù)供給布局，走出深圳服務(wù)周邊行政區(qū)，在很多地方培訓(xùn)登山指導(dǎo)員，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。

從制度層面建議民政部門授權(quán)5A級(jí)體育社會(huì)組織可跨區(qū)域開展專業(yè)活動(dòng)。但為了規(guī)避“殼資源”的濫用，要在制度層面授權(quán)服務(wù)地民政部門和其他專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。從部分地區(qū)體育社會(huì)組織“社企合一”的變通身份來(lái)看，我國(guó)部分體育社會(huì)組織已經(jīng)具備了走向規(guī)?；?、專業(yè)化的條件，通過鼓勵(lì)不同行政區(qū)域的體育社會(huì)組織跨域發(fā)展，探索“條進(jìn)塊退”的新型發(fā)展模式，一定程度上推進(jìn)多元競(jìng)爭(zhēng)格局的形成，從而優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量和程序，提升公共體育服務(wù)的滿意度。

4.2針對(duì)隱性排斥，確立體育社會(huì)組織專業(yè)導(dǎo)向

4.2.1借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，推動(dòng)“注冊(cè)地年審+服務(wù)地項(xiàng)目審查”智能化監(jiān)管

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為改革體育社會(huì)組織傳統(tǒng)的管理模式提供了便利。相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可以便捷地洞悉體育社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容和發(fā)展問題，破除傳統(tǒng)上局限在特定行政區(qū)域內(nèi)的落后管理方式。如江蘇省蘇州市“蘇體通”APP的推行，將市、縣兩級(jí)體育社會(huì)組織納入監(jiān)管范圍，較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)體育社會(huì)組織的在線業(yè)務(wù)管理。

為實(shí)現(xiàn)“脫域不脫管”的目標(biāo)，相關(guān)體育社會(huì)組織脫域發(fā)展后，應(yīng)該按照要求將相關(guān)服務(wù)數(shù)據(jù)等及時(shí)上傳到互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，注冊(cè)地民政部門利用管理權(quán)限，對(duì)體育社會(huì)組織的年審、服務(wù)評(píng)價(jià)等進(jìn)行線上監(jiān)管和指導(dǎo);服務(wù)地民政部門主要對(duì)體育社會(huì)組織對(duì)本區(qū)域的項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，以智能化方式破解注冊(cè)地難以監(jiān)管體育社會(huì)組織跨域發(fā)展的難題，最終實(shí)現(xiàn)“注冊(cè)地年審+服務(wù)地項(xiàng)目審查”權(quán)責(zé)結(jié)合的監(jiān)管模式。

4.2.2倡導(dǎo)持續(xù)性發(fā)展邏輯，引入社會(huì)企業(yè)的運(yùn)作模式

體育社會(huì)組織秉承業(yè)余原則和慈善主義盡管能夠履行社會(huì)責(zé)任，但如擴(kuò)大服務(wù)范疇，企業(yè)化運(yùn)作不可避免。深圳市戶外運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)就是典型的例子，作為體育社會(huì)組織發(fā)展的新形態(tài)極具示范意義。該市戶外登山協(xié)會(huì)的主席是知名企業(yè)萬(wàn)科集團(tuán)總裁王石，登山協(xié)會(huì)維持活動(dòng)的公益性，承擔(dān)了深圳市戶外登山運(yùn)動(dòng)的人員培訓(xùn)、賽事運(yùn)行和技術(shù)等級(jí)考核等責(zé)任。即使具備了良好的能力基礎(chǔ)，超越深圳市其他地區(qū)的戶外活動(dòng)，深圳戶外登山協(xié)會(huì)也難以介入深圳市外其他區(qū)域的活動(dòng)。為擺脫體育社會(huì)組織屬地限制的問題，在深圳戶外登山協(xié)會(huì)的支持下，成立了相關(guān)經(jīng)營(yíng)實(shí)體，現(xiàn)有專職工作人員21人（企業(yè)聘用人員占較大比例），從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)深圳市外區(qū)域的服務(wù)參與，由此破解了“社會(huì)組織區(qū)域限制、市場(chǎng)主體隨機(jī)競(jìng)爭(zhēng)參與”的格局。

從發(fā)展趨勢(shì)看，體育社會(huì)組織通過企業(yè)化運(yùn)作，能夠盤活體育社會(huì)組織的活力，一定程度上呈現(xiàn)“社會(huì)企業(yè)”的發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)了公益性和市場(chǎng)性的多重價(jià)值訴求。我國(guó)體育社會(huì)組織的專業(yè)化發(fā)展，未來(lái)要呈現(xiàn)社會(huì)企業(yè)的發(fā)展邏輯，將商業(yè)運(yùn)行邏輯和公益價(jià)值導(dǎo)向相融合，助力體育社會(huì)組織走出自我發(fā)展乏力的困境。

5結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，社會(huì)組織脫鉤改革為體育社會(huì)組織發(fā)展提供了契機(jī)。脫鉤改革、職能轉(zhuǎn)移和培育社會(huì)組織等系統(tǒng)重塑了社會(huì)組織與行政部門之間的關(guān)系。未來(lái)，在明確政府部門自身定位的前提下，緩解屬地管理困局，推動(dòng)不同類型社會(huì)組織走向?qū)嶓w化、規(guī)范化發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展應(yīng)該與政府改革將形成良性互動(dòng)，將政府從微觀治理中剝離，從而將政府和體育社會(huì)組織明確在特定的功能區(qū)間，發(fā)揮兩者的最大效用。

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