論社會(huì)福利制度中政府的責(zé)任定位

蔣子樂

社會(huì)福利我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它能夠起到滿足全體社會(huì)成員的基本福利需求和不斷改善國民生活質(zhì)量的作用，從而維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。政府在社會(huì)福利中具有責(zé)無旁貸的責(zé)任，如何厘清并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利體系健康良性發(fā)展的關(guān)鍵。本文以我國養(yǎng)老服務(wù)為例，闡述目前政府責(zé)任承擔(dān)的不合理之處，并探討如何優(yōu)化政府在社會(huì)福利制度中的職責(zé)。

一、研究背景

社會(huì)福利作為與社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)并列的我國社會(huì)保障體系中的三大子系統(tǒng)之一，是由政府主導(dǎo)，目的是通過社會(huì)化機(jī)制提供的相應(yīng)社會(huì)服務(wù)與津貼，以滿足社會(huì)全體成員的福利需求和不斷改善國民生活的生活質(zhì)量。但目前我國的社會(huì)福利制度保障水平仍然滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，無法充分滿足人民日益提高的對(duì)美好生活的需求，其中政府在社會(huì)福利體系中所承擔(dān)的責(zé)任不合理是造成社會(huì)福利發(fā)展阻滯的一項(xiàng)重要原因。因此，本文以我國養(yǎng)老服務(wù)為例，探討政府的角色定位以及完善政府職能的方式，為現(xiàn)實(shí)實(shí)踐提供有益借鑒。

二、從養(yǎng)老服務(wù)看社會(huì)福利制度中政府責(zé)任不合理之處

（一）法律制度不健全，覆蓋面窄

我國政府出臺(tái)的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)數(shù)量較少，且多以“意見”、“辦法”、“通知”等文件形式出現(xiàn)，有調(diào)查顯示，《老年人權(quán)益保障法》是自2000年以來由中央層面出臺(tái)的唯一一部關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的正式法律。世界各國的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)都遵循立法先行的原則，在制定出臺(tái)完善的社會(huì)養(yǎng)老法律體系的基礎(chǔ)之上發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)。而我國僅有一部正式的法律作為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)，其他的政策規(guī)章都尚未上升到法律和法規(guī)的層次，這使得養(yǎng)老政策的權(quán)威性、強(qiáng)制性不足，往往無法貫徹落實(shí)到地方民眾。供給型政策結(jié)構(gòu)失衡和需求型政策數(shù)量匱乏兩方面的問題，導(dǎo)致了我國養(yǎng)老服務(wù)的資源供給不足，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展拉動(dòng)力不足，難以驅(qū)動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體升級(jí)，使養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展道路變得困難重重。

（二）監(jiān)管體制分散，多頭管理

養(yǎng)老服務(wù)的受眾是全體社會(huì)公民，因此對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行宏觀層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)一性、普惠性、協(xié)同性的必要條件。然而，我國養(yǎng)老服務(wù)體系的管理陷入了多頭管理，權(quán)責(zé)不明晰，缺乏協(xié)同治理機(jī)制的困勁之中。養(yǎng)老服務(wù)涉及多個(gè)職能部門，如民政部門主管養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)發(fā)展規(guī)劃和國家財(cái)政安排，衛(wèi)生部門則主要管理老年人健康醫(yī)療服務(wù)。因?yàn)槿狈y(tǒng)一監(jiān)管，直接導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)政策與資源不相匹配，各個(gè)養(yǎng)老服務(wù)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí)淡薄，監(jiān)督管理能力被大幅削弱，當(dāng)涉及到大量的跨部門合作問題時(shí)很容易產(chǎn)生部門之間相互推諉的行為，阻礙了我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（三）權(quán)責(zé)定位混淆，邊界模糊

政府把控好“放管服”的力度是界定權(quán)責(zé)范圍的關(guān)鍵所在，在我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中政府要明確權(quán)責(zé)邊界，處理好政府與市場的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中不能沒有政府只有市場，也不能只依靠政府包辦，而應(yīng)該是政府和市場各自明確權(quán)責(zé)定位，分工明確，做到“該放的全部放開，該管的切實(shí)管好”。但也因?yàn)檎陴B(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中不僅需要主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，還要引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，使得政府容易混淆事業(yè)和產(chǎn)業(yè)中的權(quán)責(zé)范圍。由于政府的定位模糊，導(dǎo)致政府過度干預(yù)了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行，還使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，同時(shí)還對(duì)市場、社會(huì)參與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)存在著擠出效應(yīng)，限制了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。

（四）財(cái)政投入不足，供給失衡

政府財(cái)政的投入不足一直是制約我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的主要原因之一，養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出主要?jiǎng)潥w為民政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，并未列入固定的財(cái)政預(yù)算中，因此福利支出水平仍處于較低水平。一方面是社會(huì)福利總投入較少。投入不足使得政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域無法充分發(fā)揮調(diào)控作用，進(jìn)而導(dǎo)致市場養(yǎng)老服務(wù)的供給不足，難以對(duì)社會(huì)老年群體日益多樣化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求做出積極回應(yīng)。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域投資結(jié)構(gòu)畸形也導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)的供給失衡。一般情況下公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較容易能夠獲得政府劃撥的養(yǎng)老財(cái)政資金，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能得到少部分資金甚至是無法獲得資助。不平等的財(cái)政投入導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市場競爭中容易被淘汰，挫傷了社會(huì)力量對(duì)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行私人投資的積極性。

三、社會(huì)福利保障中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善法律體系，提供制度保障

健全的社會(huì)福利法律制度是社會(huì)福利體系能夠健康發(fā)展的政治基礎(chǔ)，政府需要從戰(zhàn)略高度對(duì)社會(huì)福利制度進(jìn)行整體規(guī)劃，將社會(huì)福利制度納入法律體系建設(shè)之中。其一，要根據(jù)社會(huì)福利的特性，實(shí)施出臺(tái)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，規(guī)范社會(huì)福利發(fā)展的基本目標(biāo)、基金籌集與管理、待遇標(biāo)準(zhǔn)以及政府、企事業(yè)單位和個(gè)人責(zé)任承擔(dān)。只有讓社會(huì)資本看到明確的投資前景和法律保障，才能夠進(jìn)一步激發(fā)其投資熱情和積極性，吸引更為廣泛的投資主體參與到社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展中來。其二，政府要重視社會(huì)福利制度的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)社會(huì)福利事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，及時(shí)糾正不合時(shí)宜的相關(guān)規(guī)定。通過創(chuàng)造適宜且公平的社會(huì)政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利各個(gè)子系統(tǒng)法律法規(guī)的相互連貫、協(xié)調(diào)一致，確保建成法制化的社會(huì)福利治理體系。有了法律作為約束，可以防范可能的政策風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)，加大社會(huì)資金的投入與基金管理力度，更加切實(shí)地保障公民享受社會(huì)福利的合法權(quán)利。

（二）明確監(jiān)督管理職責(zé)，建立協(xié)同機(jī)制

社會(huì)福利的管理涉及多個(gè)部門，只有建立跨部門協(xié)同機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)同效應(yīng)，保障國家社會(huì)福利政策的貫徹落實(shí)。注重制度設(shè)計(jì)的可操作性以及細(xì)節(jié)規(guī)范，當(dāng)出現(xiàn)交叉職責(zé)不好理清各自范圍，需要多部門共同參與監(jiān)管的情況時(shí)，必須明確各部門之間的主管和協(xié)辦關(guān)系，確保分工協(xié)作、各司其職，避免出現(xiàn)由于職責(zé)不清造成的相互推卸責(zé)任現(xiàn)象。通過各部門之間的協(xié)同合作，進(jìn)一步完善社會(huì)福利體系的監(jiān)督管理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)福利服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展，定期檢查各類社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的管理情況，組織有關(guān)專家或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)福利組織進(jìn)行設(shè)施建設(shè)、人員管理、服務(wù)質(zhì)量等方面的綜合評(píng)估。調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與的積極性，建立由政府、行政部門、社會(huì)群體共同參于的“多中心治理”監(jiān)督管理體系，對(duì)社會(huì)福利體系的運(yùn)行進(jìn)行全方位的監(jiān)督，提升社會(huì)福利服務(wù)的整體質(zhì)量和數(shù)量。

（三）劃清政府市場界限，事業(yè)產(chǎn)業(yè)共發(fā)展

根據(jù)社會(huì)福利服務(wù)的供給主體劃分，政府主要提供公益性的基本福利服務(wù)，市場和社會(huì)則提供多元化、多層次的盈利性和非盈利性社會(huì)福利服務(wù)。因此可以將社會(huì)福利服務(wù)體系分為社會(huì)化、非營利性服務(wù)為主的社會(huì)福利服務(wù)事業(yè)以及市場化、營利性服務(wù)為主的社會(huì)福利服務(wù)產(chǎn)業(yè)。讓社會(huì)福利事業(yè)主要起到滿足基本福利服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)兜底作用，而社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)則更關(guān)注如何滿足高層次的社會(huì)福利服務(wù)需求。政府在發(fā)展社會(huì)福利體系的過程中首先要厘清責(zé)任邊界，明確其在社會(huì)福利服務(wù)事業(yè)和社會(huì)福利服務(wù)產(chǎn)業(yè)中的職責(zé)定位。政府既要起到兜底救濟(jì)的功能，彌補(bǔ)社會(huì)福利服務(wù)中市場失靈的領(lǐng)域，為社會(huì)困難群體提供特殊福利保障，滿足全體社會(huì)成員基本福利服務(wù)需求。同時(shí)，政府還需要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，加大對(duì)社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)的扶持力度，創(chuàng)造和維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)福利服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府需要探索社會(huì)福利事業(yè)和產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的多元化道路，以社會(huì)福利服務(wù)事業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)，社會(huì)福利服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)事業(yè)。

（四）加大財(cái)政投入力度，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)

使用經(jīng)濟(jì)手段是社會(huì)福利供給的主要方式。經(jīng)濟(jì)手段能夠?yàn)榻鉀Q社會(huì)問題、提升公民生活質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。而經(jīng)濟(jì)收不必須要依靠雄厚的財(cái)力支持，只有政府有能力成為最大的財(cái)政供給者和保證者。一方面，政府要建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長的財(cái)政投入機(jī)制，逐步提高社會(huì)福利轉(zhuǎn)移支付在GDP中的占比，擴(kuò)大社會(huì)福利的覆蓋范圍，將社會(huì)福利資金納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)資金使用情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，保證轉(zhuǎn)款專用、規(guī)范使用，防止出現(xiàn)侵占、套取、挪用社會(huì)福利資金等違法違規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)。另一方面，政府可以擴(kuò)寬社會(huì)福利資金的融資渠道，充實(shí)社會(huì)福利基金，增加社會(huì)福利稅種以及社會(huì)福利彩票發(fā)行的種類，并將社會(huì)福利基金交由專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利基金的市場化運(yùn)作，政府還應(yīng)該在政策上予以支持和監(jiān)管，提高社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)福利基金的管理水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利基金的保值和增值。

（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）