馬燦坤 洪正 韓雨萌

摘?要：中央政府向地方政府進行金融分權時，給予了地方政府金融發(fā)展權，使得地方金融快速發(fā)展，但未給予其金融監(jiān)管分權。地方金融發(fā)展權與金融監(jiān)管權的錯位使得地方金融發(fā)展亂象叢生，風險聚集。通過整理2008年以來各地方發(fā)布的關于地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風險處置的政策文件，發(fā)現(xiàn)東、中、西部地區(qū)省級政府地方金融發(fā)展和監(jiān)管目標具有一致性，發(fā)布的文件類別主要為普惠金融、融資租賃和擔保公司方面的;而市級政府金融發(fā)展和監(jiān)管目標則圍繞建設區(qū)域性金融中心為核心兼具一定的差異性。地方金融發(fā)展與地方金融監(jiān)管具有連續(xù)性，政策發(fā)布高峰期集中于2015-2017年，地方金融風險整治重點從2011年的地方性交易所轉向2016年的互聯(lián)網金融領域。

關鍵詞： 金融分權; 地方金融發(fā)展; 地方金融監(jiān)管; 地方金融風險; 地方性政策文件

中圖分類號：F832.7?文獻標識碼：?A?文章編號：1003-7217（2021）01-0010-08

一、引?言

近年來，地方金融發(fā)展迅速，為地方經濟發(fā)展做出了積極貢獻。地方金融的發(fā)展源自于“官場”競爭和“市場”競爭中良好秩序和有效規(guī)則的混合激勵制度[1]：“官場”競爭中政治集權確保了自上而下晉升激勵制度的有效性，“市場”競爭中經濟分權使地方政府有相對自主的經濟發(fā)展決策權[2]。一方面，基于此模式，官員的晉升主要根據(jù)經濟增長考核[3]，而地方政府融資渠道狹窄[4]，地方政府競爭最終體現(xiàn)為對投資的競爭和對金融資源的競爭，地方政府展現(xiàn)出強烈的發(fā)展地方金融的動機[5]。另一方面，分稅制改革后，地方政府事權與財權的不對等、地方財政收入不足使得地方政府金融控制成為緩解財政收支矛盾的一種次優(yōu)選擇[6]。因此，各地政府積極干預轄區(qū)金融機構或建立地方金融機構[7，8]。各地的外生性因素如法律環(huán)境[9]、區(qū)域金融貨幣政策[10]和經濟地理條件[11]以及內生性稟賦如地方官員特征[12]、地方人力資本特征[13，14]也同樣影響地方金融發(fā)展。

“晉升錦標賽”和財政分權使得地方政府間圍繞發(fā)展和壯大金融機構展開激烈競爭，相鄰地區(qū)在地方金融機構設立上進行攀比[15]，而中央政府的隱形擔保降低了地方政府為爭奪金融資源所應承擔的風險[16]。因此，地方政府間過度金融競爭致使地方金融風險快速聚集，甚至部分地方金融風險爆發(fā)給金融機構和投資者造成了極大的損失。地方金融風險的累積與爆發(fā)也與地方金融監(jiān)管體制有關。原有金融監(jiān)管體制下，存在中央和地方監(jiān)管主體權責不明晰、央地監(jiān)管部門互相推諉監(jiān)管責任、地方在管理金融事務的權力和責任不匹配等問題，導致地方金融監(jiān)管不足。地方金融監(jiān)管組織管理機制不順，監(jiān)管技術手段落后、人才短缺，監(jiān)管職能分散形成空白漏洞[17]。除此之外，互聯(lián)網金融技術的快速發(fā)展，突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式，加大了地方金融監(jiān)管難度，帶來新的監(jiān)管挑戰(zhàn)[18，19]。

在此背景下，2017年第五次全國金融工作會議提出“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學防范，早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制?！雹傩碌谋O(jiān)管體制下，各地方政府正式掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，地方政府處理地方金融事務被賦予更高的權限。可見，在防范化解區(qū)域性金融風險的背景下，探究地方金融發(fā)展的政策路徑，梳理地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀，總結地方政府防范、化解和處置地方金融風險的經驗教訓顯得尤為重要。

地方政府在地方金融中居于核心地位，通過整理2008年以來地方政府在地方金融發(fā)展、監(jiān)管以及風險整治方面的文件，從橫向（東、中、西部地區(qū)）和縱向（不同年份）在省級政府和省會（計劃單列市）政府兩個層級探究地方金融發(fā)展、監(jiān)管的特征事實、地區(qū)差異以及動態(tài)演變，發(fā)現(xiàn)目前地方金融發(fā)展、監(jiān)管和風險處置中存在的問題，可彌補學術界關于地方金融的研究主要集中于地方金融發(fā)展的成因、地區(qū)間金融發(fā)展差異的因素、地方金融監(jiān)管存在的問題而忽略對地方政府金融政策路徑動態(tài)選擇過程研究的不足。同時，從地方政府金融政策選擇的角度進一步擴展地方政府金融分權理論的應用范圍，具有一定的理論價值。并在防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險的背景下，為中央政府風險管理框架頂層設計提供現(xiàn)實依據(jù)，為地方政府更加合理地配置地方金融資源、完善地方政府金融風險監(jiān)管機制提供經驗指導，具有一定實踐價值。

二、理論分析與研究方法

一般認為，地方金融是指在一定行政區(qū)域內設立，由地方人民政府管理或審批、并承擔風險處置責任，主要為當?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供金融服務的金融機構和金融市場[20]。地方金融機構和地方金融市場的快速發(fā)展意味著我國金融發(fā)展已出現(xiàn)由中央集權逐步向地方分權的趨勢，即金融分權。有學者認為，金融分權是中央政府為推動國家經濟長期增長、激勵地方發(fā)展經濟在不同層級政府之間以及政府與市場之間就金融資源配置權和控制權進行劃定與分配的一系列顯性和隱性的制度安排，具體可分為兩個層次：中央政府向地方政府的分權（金融分權Ⅰ）、地方政府向民間的分權（金融分權Ⅱ）即金融民營化或市場化[20]。金融分權包括金融所有權、監(jiān)管權、人事任命權等能夠支配或引導金融資源流向的相關權力，可以分為三個階段：第一階段，主要體現(xiàn)為國有銀行人事任命權[21]，指商業(yè)銀行從中央銀行剝離并實行“條塊管理”，使得地方政府擁有國有銀行在省分支行的人事任命權，可以直接通過行政手段“掏空”國有銀行金融資源。國有銀行垂直化改革弱化了地方政府對國有金融資源的控制力，地方政府開始嘗試通過直接控制城市商業(yè)銀行（簡稱“城商行”）、農村商業(yè)銀行（簡稱“農商行”）等眾多地方金融機構獲取金融資源[22]。第二階段體現(xiàn)為地方政府的金融控制權。隨后，有的學者在金融資源控制權的基礎上又強調了金融監(jiān)管權上的劃分，認為地方政府不僅可以直接控制金融資源調配，還可以通過監(jiān)管制約來引導金融資源流向。金融分權第三階段包括了金融監(jiān)管權[23]。

金融分權內涵擴展過程即地方金融發(fā)展歷程。地方金融發(fā)展興起于金融分權的第二階段，即地方政府失去國有銀行分支行人事任命權之后，開始直接控制以城商行、農商行為代表的地方金融機構直接獲取金融資源。但隨著中小微企業(yè)、個體工商戶企業(yè)的發(fā)展日益壯大，有限的銀行類地方金融機構不能夠滿足這些企業(yè)的融資需求，而小額貸款公司、融資租賃公司、擔保典當公司等類銀行金融機構成為了地方政府彌補融資缺口的渠道。隨著地方政府間競爭加劇，地方金融機構發(fā)展和金融市場建設成為地方招商引資的重要因素。在放松了地方金融機構準入門檻后，同質化的地方金融機構快速發(fā)展，過度競爭導致地方金融風險聚集。在金融分權的第二階段，中央政府向地方政府進行金融分權時給予了金融發(fā)展權，但未給予金融監(jiān)管分權，地方金融發(fā)展權與金融監(jiān)管權的錯位使得地方金融發(fā)展亂象叢生，風險聚集。一方面，地方政府在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”的思路下，主觀上放松了對地方金融的監(jiān)管約束;另一方面，地方監(jiān)管機構監(jiān)管權限較小，存在監(jiān)管漏洞，客觀上加劇了地方金融發(fā)展過快致使風險聚集，甚至爆發(fā)局部金融風險事件。金融分權的第三階段，即中央政府向地方政府進行金融監(jiān)管分權，做實地方政府金融監(jiān)管權力，明確監(jiān)管權限;破除中央政府對地方政府的隱形擔保，硬化地方政府軟約束，使得地方政府能夠在風險防范的約束下發(fā)展地方金融。

政策文件是地方政府行為的表現(xiàn)方式之一。地方金融政策是地方政府關于本地金融事務管理的體現(xiàn)，也是金融分權的另一種表現(xiàn)形式。通過手工搜集各地方政府官網政務公開欄中已發(fā)布的公開信息，獲得包括省級政府（各省、自治區(qū)、直轄市）和市級政府（各省會城市、計劃單列市以及溫州和蘇州②）兩個層級的政策文件，將其分為地方金融發(fā)展（包括地方金融服務發(fā)展和地方金融機構發(fā)展兩小類）、地方金融機構監(jiān)管和地方金融風險整治三大類。橫向比較方面，按東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)進行劃分，考察兩個層級地方政府在不同地區(qū)金融政策的整體性、差異性以及協(xié)調性;縱向比較方面，探究三個地區(qū)、兩個層級地方政府2008-2018年金融政策動態(tài)選擇性。

三、地方金融發(fā)展事實

近年來，地方金融有了長足發(fā)展，以城商行、農商行為代表的地方銀行解決了部分中小企業(yè)、涉農企業(yè)融資難、融資貴的問題;以小額貸款公司、融資租賃公司、擔保公司、典當公司為代表的類銀行金融機構緩解了部分小微企業(yè)、民營企業(yè)、個體工商戶融資渠道有限、融資額較低的問題;以區(qū)域性股權交易所、貴金屬交易所、碳交易所為代表的地方產權交易所擴大了各經營主體產權流通范圍、提高了企業(yè)生產經營效率;以P2P、眾籌、第三方支付為代表的互聯(lián)網金融既滿足了小微企業(yè)的部分融資需求，又豐富了普通民眾的投資渠道，為日常生活提供了便利。

（一）地方金融發(fā)展政策統(tǒng)計與分析

1. 地方金融服務發(fā)展政策。將地方金融服務發(fā)展政策分為普惠金融、金融中心建設、農村金融、資本市場發(fā)展、綠色金融、金融服務與發(fā)展六個類別③，統(tǒng)計出地方政府在2008年1月到2019年7月15日發(fā)布的地方金融服務發(fā)展政策，統(tǒng)計規(guī)則是發(fā)布過某類地方金融政策文件的省級、市級個數(shù)，見表1。

表1顯示，發(fā)布關于普惠金融類別政策文件的地方政府個數(shù)最多（26個），發(fā)布金融中心建設類的次之（19個）④。不同層級地方政府發(fā)布地方金融服務政策具有層級整體一致性：省級政府發(fā)布普惠金融政策類別最多，其中，東部地區(qū)10個，占76.92%⑤;中部地區(qū)2個，占33.33%;西部地區(qū)6個，占50%。市級政府發(fā)布金融中心建設政策類別最多，其中，東部地區(qū)9個，占52.94%;中部地區(qū)3個，占50%;西部地區(qū)2個，占18.18%。

不管是省級還是市級地方政府都重視普惠金融的發(fā)展⑥，意在提高金融深化廣度和深度;同時，這也與著力解決三大攻堅戰(zhàn)之一的脫貧攻堅有關⑦。近幾年來，各地通過普惠金融進行金融扶貧、脫貧的實踐也取得了較好的效果⑧[24，25]。從省級政府角度來看，發(fā)展普惠金融和資本市場是金融供給側結構性改革的舉措之一，著力為解決小微企業(yè)、涉農企業(yè)融資難、融資貴的問題，具有全局性意義，東、中、西部地區(qū)具有高度的一致性。從市級政府角度來說，保持本地區(qū)金融競爭力，吸引和建設更多金融機構形成金融聚集效應，從而帶動整個地方經濟發(fā)展成為首要目標，建設區(qū)域性金融中心是東部和中部市級地方政府的首要選擇。

2. 地方金融機構發(fā)展政策。將地方金融機構發(fā)展政策分為七個類別（見表2）。由表2可知，從總體上看，地方政府發(fā)布地方金融機構政策最多的類別是融資租賃/擔保公司（37個）。從省級政府來看，不同地區(qū)具有整體一致性，都是發(fā)布融資租賃/擔保公司政策最多（東部11個，占東部13個省級政府的84.62%;中部5個，占83.33%;西部9個，占75%）。從市級政府來看，不同地區(qū)具有很大差異性：東部地區(qū)發(fā)布產業(yè)投資引導基金政策最多（9個，占52.94%）;中部地區(qū)發(fā)布融資租賃/擔保公司政策最多（3個，占50%）;西部地區(qū)發(fā)布地方各類交易場所和互聯(lián)網金融企業(yè)政策最多（3個，占27.28%）。

各地區(qū)省級地方政府發(fā)展目標具有整體一致性，大力發(fā)展融資租賃/擔保公司、小額貸款公司等類銀行金融機構意在解決中小微企業(yè)的融資問題。但各地區(qū)市級政府發(fā)展目標則具有差異性。東部市級政府發(fā)展產業(yè)投資引導基金一方面可以為初創(chuàng)企業(yè)提供融資安排;另一方面，可以為發(fā)展地方特色產業(yè)、高新產業(yè)提供引導和支持。西部市級政府發(fā)展各類產權交易所和互聯(lián)網金融企業(yè)的原因，一方面，是西部地區(qū)正規(guī)金融基礎條件落后，要快速發(fā)展金融業(yè)則只能依靠如產權交易所、互聯(lián)網金融等直接融資機構;另一方面，是西部地區(qū)自然資源豐富多樣，自然資源的交易需要有平臺支持，有發(fā)展各類資源、產權交易所的需求。

（二）地方金融發(fā)展政策動態(tài)性特征

表3展示了各地區(qū)2008-2018年各年發(fā)布的地方金融服務政策文件數(shù)量情況。統(tǒng)計規(guī)則是若某地方政府在某年發(fā)布了某一類別的政策文件，則文件計數(shù)在原有基礎上加1。

由表3可以看到，2008年以來，地方政府發(fā)布地方金融服務發(fā)展政策的數(shù)量呈現(xiàn)出逐漸增加的趨勢，于2016年達到峰值37個政策文件，隨后開始減少。發(fā)布地方金融服務政策文件高峰期處于2015-2017年之間，各地區(qū)也于2015年前后達到峰值。不管從文件總數(shù)，還是文件平均數(shù)⑨，東部地區(qū)省級（53個，4.07個）和市級政府（58個，3.41個）發(fā)布的地方金融服務發(fā)展政策文件是最多的。

表4列示了地方金融機構政策發(fā)布數(shù)量情況，從中可以看到，2008年以來各地區(qū)地方政府發(fā)布促進地方金融機構發(fā)展政策的數(shù)量極不均衡，2015-2017年為發(fā)文件最高峰，分別有37個、36個和16個，其余年份發(fā)布文件數(shù)量在11個以下，2018年大幅下降至8個。各地區(qū)省級和市級政府也于2015年和2016年達到發(fā)布文件最高峰。從總量和平均數(shù)來看，東部地區(qū)仍是最高的（省級48個，3.69個;市級36個，2.11個）。

結合地方金融服務發(fā)展和地方金融機構發(fā)展兩類政策來看，省級政府層面兩類政策文件數(shù)量大體相當，表明省級政府對地方金融服務發(fā)展和地方金融機構發(fā)展同等重視，保持一致發(fā)展;但市級地方政府地方金融服務發(fā)展文件明顯多于金融機構發(fā)展文件，表明市級政府層面更側重整體金融服務的發(fā)展。中央政府向地方政府進行金融分權后，各地區(qū)省級政府在中央政府制定的政策框架下發(fā)展地方金融，發(fā)展目標基本保持一致;但市級政府金融發(fā)展目標各異，監(jiān)管權力大小各異，會根據(jù)本地的比較優(yōu)勢，發(fā)展符合自身產業(yè)比較優(yōu)勢的地方金融，因此，具有差異性。

四、地方金融監(jiān)管政策實踐

2017年第五次全國金融工作會議后，地方金融監(jiān)管實踐主要從掛牌金融監(jiān)督管理局和采用大數(shù)據(jù)、云計算等新技術進行日常監(jiān)管兩方面進行。截至2019年10月31日，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）已經設立或者掛牌地方金融監(jiān)督管理局，但明確發(fā)布了地方金融監(jiān)督管理條例的僅有山東、天津、四川三個省份?；ヂ?lián)網科技在金融監(jiān)管上的應用，為地方金融監(jiān)管的困局帶來了新的解決之道。金融科技監(jiān)管能夠彌補地方金融監(jiān)管能力不足，對風險進行實時監(jiān)控和防范。目前，金融科技監(jiān)管已在各地開展，例如上海市新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)測分析平臺（2016）、貴州省“金融云”（2017）、成都市“蓉金衛(wèi)士”（2017）、深圳市靈鯤金融安全大數(shù)據(jù)平臺（2018）、溫州市“金融大腦”（2019）等。

1. 地方金融機構監(jiān)管政策統(tǒng)計與分析。按照機構類別分為小額貸款公司、產業(yè)投資引導基金、地方各類交易場所、融資租賃/擔保公司四個類別，而金融業(yè)包括了嚴格不屬于以上四類的其他類別監(jiān)管政策，分開列示（見表5）。

由表5可看出，總體上地方政府發(fā)布監(jiān)管政策最多的類別是小額貸款公司（29個），產業(yè)投資引導基金次之（26個）。同地方金融服務發(fā)展政策情況一樣，不同層級地方政府發(fā)布地方金融機構監(jiān)管政策具有層級整體一致性：省級政府層面監(jiān)管文件主要為小額貸款公司，其中，東部地區(qū)10個，占13個省級政府的76.92%;中部地區(qū)4個，占6個省級政府的66.67%;西部地區(qū)7個，占12個省級政府的58.33%。市級政府層面，監(jiān)管文件集中于產業(yè)投資引導基金，其中，東部地區(qū)10個，占58.82%;中部地區(qū)1個，占16.67%;西部地區(qū)7個，占63.63%。

在監(jiān)管政策方面，東、中、西部地區(qū)省級政府的監(jiān)管重點具有一致性，主要針對小額貸款公司、各類交易所、融資租賃/擔保公司;市級政府則在產業(yè)引導投資基金的監(jiān)管上具有一致性。與地方金融機構發(fā)展政策聯(lián)系起來看，省級地方政府更加重視小額貸款公司的發(fā)展與監(jiān)管，這與小額貸公司發(fā)展時間較其他機構更長、對于小微民營企業(yè)融資更為重要有關;而市級政府更為注重產業(yè)引導投資基金的發(fā)展和監(jiān)管，市級政府發(fā)展金融的首要目的還是扶持和帶動其他實體產業(yè)和實體經濟的發(fā)展。

2.地方金融機構監(jiān)管政策動態(tài)性特征。由表6可知，總體上2008年以來各地區(qū)地方政府發(fā)布地方金融機構監(jiān)管政策出現(xiàn)兩次高峰時期：第一次為2010年（14個），第二次為2016年（28個）和2017年（21個）。第一次高峰期出現(xiàn)主要由于東部地區(qū)發(fā)布了10個關于地方性產權交易所的文件;第二個高峰時期則同時是各地區(qū)發(fā)布監(jiān)管文件最多的時段。分地區(qū)看，東部地區(qū)文件總量和平均數(shù)（省級48個，3.69個;市級32個，1.88個）高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。省級政府發(fā)布的監(jiān)管文件多于市級政府發(fā)布的監(jiān)管文件，表明省級政府更注重地方金融監(jiān)管。地方監(jiān)管政策出現(xiàn)的高峰期與地方金融發(fā)展高峰期一致，集中于2015-2017年。地方金融機構發(fā)展政策與地方金融機構監(jiān)管政策之間具有協(xié)調性，地方政府主導發(fā)展的金融機構，有與之相關的監(jiān)管政策出臺，省級政府和市級政府金融發(fā)展與金融監(jiān)管政策出臺時間間隔較短，監(jiān)管政策的出臺具有及時性。

五、地方金融風險處置

地方金融快速發(fā)展帶來許多風險，甚至部分地方金融風險爆發(fā)給金融機構和投資者造成了極大的損失。某些地方銀行被大股東掏空，資不抵債;小額貸款公司、擔保公司的“三角債”和連環(huán)擔保使部分企業(yè)杠桿率過高，出現(xiàn)資金鏈斷裂的流動性危機;地方產權交易所違規(guī)進行期貨交易，甚至形成非法集資;P2P網絡貸款平臺從信息中介轉變?yōu)橹苯訁⑴c者，存在非法融資現(xiàn)象，形成龐氏騙局，嚴重的兌付危機導致出現(xiàn)大范圍平臺破產和跑路風潮等等⑩。各地方政府也出臺了風險整治政策集中化解地方金融風險。

1.地方金融風險整治政策。按機構類型分為互聯(lián)網金融、交易場所類、融資擔保/租賃公司、小額貸款公司，同時，加入不能按照機構分類的非法集資、金融風險六個類別（見表7）。

由表7可知，互聯(lián)網金融是各地方政府發(fā)布地方金融風險整治政策最多的類別（16個），其次是融資擔保/租賃公司和交易場所類（15個）。從省級政府來看，整治重點具有一致性，為交易場所類政策：其中，東部地區(qū)4個，占30.7%;中部地區(qū)3個，占50%;西部地區(qū)3個，占25%。市級政府來看，具有一定的差異性：東部地區(qū)發(fā)布互聯(lián)網金融、融資擔保/租賃公司和非法集資政策的市級政府最多，都為4個（各占23.52%），中部地區(qū)發(fā)布非法集資政策最多（3個，占50%），西部地區(qū)發(fā)布交易場所類和融資擔保/租賃公司政策最多（3個，占27.27%）。

從整體看，省級地方政府著重化解交易場所類地方風險，這與2011年左右全國范圍內大規(guī)模規(guī)范整治地方交易場所有關B11。市級地方政府著重整治融資擔保/租賃公司和非法融資問題。市級政府層面，中部地區(qū)風險整治政策相對值（1.33倍）B12最高，反映出風險事件較多，與其金融機構監(jiān)管政策較少（4個）有直接關系。值得注意的是，互聯(lián)網金融風險的整治主要集中在東部地區(qū)，盡管東部地區(qū)地方金融發(fā)展和監(jiān)管政策文件幾乎未涉及互聯(lián)網金融，近幾年互聯(lián)網金融的自發(fā)式發(fā)展帶來了足夠的隱患，甚至引發(fā)風險，這也從側面反映出對于創(chuàng)新的金融模式、金融業(yè)務，地方金融監(jiān)管相對缺位的問題。

2. 地方金融風險整治政策動態(tài)性特征。由表8可以看到，2008年以來，各地區(qū)地方政府發(fā)布地方金融機構風險整治政策的數(shù)量呈現(xiàn)兩次先增后降的態(tài)勢，2012年達到第一次峰值（10個文件），于2016年達到最大值（26個文件）。兩個峰值的轉變反映出地方金融風險的整治重點從地方交易所轉向互聯(lián)網金融領域。從文件平均數(shù)來看，東部地區(qū)省級政府（1.76個）和中部地區(qū)市級政府（1.5個）為最高，表明中部地區(qū)市級金融風險問題更為突出，這可能與中部地區(qū)市級政府發(fā)布監(jiān)管文件較少（4個）有關系。

地方金融風險事件爆發(fā)后，不同類型的地方金融機構有不同的處置措施。風險處置實踐過程中以地方政府為主導協(xié)調地方國企、地方銀行、人民銀行、監(jiān)管機構等多個部門;風險處置后期債權人本金追索、賠償問題需要司法機關介入，因此，地方金融風險事件從爆發(fā)到處置完畢周期較長B13，隱形處置成本遠遠大于金融風險事件損失成本。地方金融風險事件處置過程繁瑣，處置周期冗長，處置成本極大，這反映出地方金融事前準入標準不統(tǒng)一，事后責任劃分不明確，但根本原因是中央向地方金融分權時，金融發(fā)展權與金融監(jiān)管權錯位，地方政府得到金融發(fā)展權而未具備相應的金融監(jiān)管權。地方政府在中央政府的隱形擔保下，風險防范意識薄弱，盡管從上述發(fā)展和監(jiān)管文件來看，地方金融發(fā)展和地方金融監(jiān)管文件基本同一時期發(fā)布，但實際金融監(jiān)管權缺位或流于形式，使得地方金融風險聚集，一系列金融風險事件頻發(fā)。

六、結論與政策建議

在金融分權理論框架下，中央政府向地方政府進行金融分權，給予地方金融發(fā)展權是地方金融發(fā)展的根本邏輯;但未給予地方金融監(jiān)管權，使其與金融發(fā)展權錯位是地方金融風險產生的根本原因。因此，地方金融發(fā)展、監(jiān)管與風險處置在金融分權理論框架下是一脈相承的。以上研究表明：

第一，地方金融發(fā)展政策中，東、中、西部地區(qū)省級政府發(fā)展目標一致，而市級政府發(fā)展目標兼具一致性和差異性。省級政府主要支持普惠金融、融資租賃/擔保公司發(fā)展，而市級政府主要發(fā)展目標為建設區(qū)域性金融中心。但各地區(qū)也因地制宜發(fā)展各類型金融機構：東部地區(qū)為產業(yè)引導投資基金，中部地區(qū)為融資租賃/擔保公司，西部地區(qū)為產權交易所。

第二，地方金融監(jiān)管政策中，省級政府和市級政府監(jiān)管重點具有差異性，但不同地區(qū)省級政府和市級政府監(jiān)管重點則具有各自層級一致性。省級政府的監(jiān)管重點主要針對小額貸款公司、各類交易所，融資租賃/擔保公司;市級政府監(jiān)管政策重點在產業(yè)引導投資基金。地方金融機構發(fā)展政策與地方金融監(jiān)管政策之間具有連續(xù)性，地方政府發(fā)展什么就監(jiān)管什么。從動態(tài)性上看，地方金融發(fā)展和監(jiān)管政策高峰期重疊，都是2015-2017年。

第三，各地區(qū)地方金融風險整治重點呈現(xiàn)出省級政府和市級政府地區(qū)一致性的特征。東部地區(qū)省級和市級政府集中整治互聯(lián)網金融，中部地區(qū)為非法融資，西部地區(qū)為地方性交易場所。地方政府出臺地方金融風險整治政策的高峰期在2012年和2016年，表明地方金融風險整治重點從地方性交易場所轉向互聯(lián)網金融領域。

第四，地方金融發(fā)展、監(jiān)管與地方金融風險整治之間具有協(xié)調性。從地方金融發(fā)展、監(jiān)管政策高峰期和地方金融風險整治高峰期可以看出，地方政府在發(fā)展地方金融的同時，也在規(guī)范整頓地方金融。但地方政府實際金融監(jiān)管權缺失的情況下，地方金融風險缺少事前預警，多為事后處置，導致處置過程緩慢且隱形處置成本大于真實風險事件損失。

省級政府對金融服務發(fā)展和機構發(fā)展重視程度相當，注重培育類銀行金融機構和發(fā)展普惠金融以解決民營、小微企業(yè)融資問題;而市級政府注重提升整體金融服務質量，培育良好營商環(huán)境，引導、扶持新興產業(yè)發(fā)展。但存在一些問題：第一，地方政府存在盲目發(fā)展金融熱門領域和機構的行為。在同一地區(qū)，過度的金融機構聚集容易形成交叉業(yè)務，使得行業(yè)脆弱性加劇，一旦有負面沖擊來臨，單個機構的風險通過交叉業(yè)務往來傳染給同類機構，形成系統(tǒng)性風險B14。第二，地方金融監(jiān)管條例細則和金融專業(yè)人才的缺失成為地方金融監(jiān)管漏洞之一，為地方金融野蠻發(fā)展和后續(xù)風險事件埋下伏筆。另外，地方金融存在“多頭”監(jiān)管現(xiàn)象，地方金融業(yè)務涉及跨機構交叉業(yè)務時，監(jiān)管責任劃分較為模糊。出現(xiàn)風險時導致無法及時預警、干預，風險處置時各部門互相推諉，加大風險事件處置難度。

地方經濟的發(fā)展離不開地方金融的支持，地方金融良好有序的發(fā)展需要完善的地方金融監(jiān)管體制和配套的地方金融監(jiān)管法律條例支持，而地方金融風險的防范、預警、應急與處置則需要形成相應的制度。歸根結底就是在金融分權的背景下，解決好地方金融發(fā)展權與地方金融監(jiān)管權相匹配的問題。因此，首先，要立足于本地發(fā)展金融。地方政府應根據(jù)本地產業(yè)結構和發(fā)展規(guī)劃，因地制宜發(fā)展相匹配的地方金融服務，優(yōu)化金融機構配置，回歸金融本源服務于實體經濟。地方金融產業(yè)應與地方實體經濟良性互嵌，避免金融機構過度競爭。其次，要加快兩級金融監(jiān)管體制改革。中央政府完善兩級金融監(jiān)管體制的頂層設計，地方政府落實地方金融監(jiān)管條例實施細則，地方監(jiān)管機構設置與監(jiān)管職責更加匹配;完成中央對地方金融監(jiān)管分權的配置，真正做實地方政府對地方金融的審批、監(jiān)管、處置權力;優(yōu)化地方政府中金融專業(yè)人才的配置，尤其是具有大行背景的金融人才B15。第三，要加強地方金融基礎設施建設。完善地方金融基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計工作，建立省級統(tǒng)籌各部門之間數(shù)據(jù)信息共享機制;提高群眾金融素養(yǎng)，完善針對本地金融投資者權益保護機制;通過區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算等新型互聯(lián)網技術建立地方金融運行動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，完善不同類型、不同機構地方金融風險事件危機管理、應急處置機制。

注釋：

① 《全國金融工作會議在京召開》。http：//www.gov.cn/xinwen/2017-07/15/content_5210774.htm。

② 2018年蘇州市的國內生產總值為18597.47億元，位居全國地級市第一，2012年3月28日溫州設立金融綜合改革試驗區(qū)，是全國第一個國家級金融試驗區(qū)。

③ 限于篇幅，政策文件名目未作列示，如有需求可聯(lián)系作者。

④ 由于地方金融服務與發(fā)展的政策文件包括了六個子類，因此，總和上加起來最多（見表1），但本文不對此項作分析。

⑤ 括號里百分數(shù)表示發(fā)布過該類別政策文件的?。ㄊ校?shù)占該地區(qū)?。ㄊ校┛倲?shù)的比例，下同。

⑥ 這與黨中央、國務院高度重視發(fā)展普惠金融分不開，黨的十八屆三中全會明確提出發(fā)展普惠金融，2016年國務院頒布《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》。

⑦ 2015年中共中央、國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。

⑧ 有學者研究發(fā)現(xiàn)，中國農村普惠金融發(fā)展能夠通過提高金融產品和服務的可獲得性，直接改善農村勞動年齡人口的多維貧困狀況，同時，普惠金融發(fā)展能夠縮小城鄉(xiāng)收入差距。

⑨ 文件平均數(shù)=各層級地方政府發(fā)布文件個數(shù)/各層級地方政府個數(shù)，下同。

⑩ 地方性銀行如包商銀行、錦州銀行等;擔保公司如四川匯通擔保有限公司等;地方性交易所如泛亞貴金融交易所等;P2P如e租寶、諾亞財富等。

B11 2011年國務院下發(fā)《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》，2012年下發(fā)《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》，整治清理工作導致地方各類交易所數(shù)量大幅減少。

B12 各層級發(fā)布政策文件的地方政府個數(shù)/各層級政府個數(shù)。

B13 如昆明泛亞貴金屬交易所案，從2015年4月爆發(fā)風險，2015年12月立案，到2019年7月完成二審判決，而投資者資本金賠償問題還未開始。

B14 比如，四川匯通擔保出現(xiàn)問題后，通過與其他擔保公司的業(yè)務聯(lián)系導致整個四川擔保行業(yè)受到重創(chuàng)。

B15 2018-2019年，有14個省份任職了具有金融背景的副省長。

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（責任編輯：寧曉青）