漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

宋璟

摘 要：改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就?？h城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。習近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特別是縣城建設(shè)工作。本文以縣城為重要載體，以“十三五”時期漯河市新型城鎮(zhèn)化取得重大成就、推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新形勢新挑戰(zhàn)新問題和建議為內(nèi)容，為漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)研究指明了前進方向、提供了基本遵循。

關(guān)鍵詞：漯河市;縣城;城鎮(zhèn)化

改革開放以來，我國經(jīng)歷了人類歷史上最為宏大的城鎮(zhèn)化歷程，城鎮(zhèn)化改變了延續(xù)幾千年以農(nóng)業(yè)為主的生活方式，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到8.4億，城鄉(xiāng)居民收入增長近百倍，取得了舉世矚目的成就?？h城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。習近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特別是縣城建設(shè)工作。2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）明確提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。2020年10月河南省發(fā)展和改革委員會也印發(fā)了《關(guān)于推進縣城城鎮(zhèn)化公共服務(wù)補短板強弱項項目建設(shè)工作的通知》（以下簡稱《通知》），并且今年漯河市第八次黨代會報告也談到要加快縣城建設(shè)提質(zhì)，這都為“十四五”及未來一段時期漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作指明了前進方向、提供了基本遵循。

一、“十三五”時期漯河市新型城鎮(zhèn)化取得的重大成就

“十三五”時期，漯河市常住人口城鎮(zhèn)化率達到55%。以全國文明城市創(chuàng)建和中原生態(tài)水城建設(shè)為引領(lǐng)，全面實施百城建設(shè)提質(zhì)和城市雙修”工程。新建改造城市道路149條、203.6公里，打通斷頭路45條、435公里路網(wǎng)體系不斷完善。中山路上跨立交橋、龍江路上跨立交橋、牡丹江路沙河橋、太白山路沙河橋和澧河橋等一批重點橋梁工程建成通車。西城區(qū)高鐵以東環(huán)城水系建成通水;幸福渠（城區(qū)段）生態(tài)水系工程交通路以西段建成完工;沙澧河大二期沙河上游高鐵以東核心段和下游示范區(qū)段建成開園，沙澧連通工程基本完工，中原生態(tài)水城建設(shè)成效明顯。改造背街小巷1700余條、老舊小區(qū)812個;治理空中管線375公里，實施城市亮化、美化工程，實現(xiàn)舊貌換新顏。實施鐵東、雙龍、沙北等區(qū)域和一批城市道路雨污分流工程，汛期內(nèi)澇問題得到有效緩解。集中供熱實現(xiàn)突破，新建供熱管網(wǎng)130公里、新增供熱面積562.8萬平方米。新開通城市公交線路16條，配置新型節(jié)能環(huán)保車輛820臺，居民行更加便捷，被評為河南省公交優(yōu)先范城市。成功創(chuàng)建全國文明城市、國家衛(wèi)生城市和國家節(jié)水型城市，城市功能不斷完善，城市管理水平顯著提升。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。改造國省干線公路118.6公里，改造農(nóng)村公路1157公里，創(chuàng)建“四好農(nóng)村公路”示范縣3個。漯河港建成通航，許信高速公路開工建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有力實施，通村入組道路、廁所、供電、住房、飲水等設(shè)施建設(shè)全面提速，文明村鎮(zhèn)占比達50%，農(nóng)村環(huán)境治理與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著。

二、漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨新形勢新挑戰(zhàn)新問題

漯河市現(xiàn)轄臨潁、舞陽兩縣，郾城、源匯、召陵三區(qū)，三個功能區(qū)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、西城區(qū)，總面積269242.74公頃，總?cè)丝?36.75萬人。舞陽縣轄10鎮(zhèn)4鄉(xiāng)面積77398.34公頃，人口44.71萬人。臨潁縣轄10鎮(zhèn)4鄉(xiāng)面積80267.47公頃，人口59.37萬人。

（一）漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新形勢

1、我國的城鎮(zhèn)化增速逐漸放緩，但是農(nóng)村人口進城仍是大趨勢

習近平總書記指出，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。我國農(nóng)村勞動力數(shù)量眾多，大量的農(nóng)村勞動力逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中轉(zhuǎn)移出來，并在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)。改革開放以來，我國農(nóng)民工規(guī)模持續(xù)增長，由1982年的0.06億人增加至2019年的2.91億人，年均增加770萬人。同時，我國進城務(wù)工農(nóng)民工數(shù)量也大幅增長，截至2019年末達到1.35億人。當前和今后一段時期，我國的人口流動和遷移仍將處于活躍期，農(nóng)村人口進城仍是大趨勢?！笆濉睍r期，漯河市新增城鎮(zhèn)就業(yè)23萬人、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)16.6萬人。

2、人口流向趨于多元，河南人口流出放緩

當前，受新冠肺炎疫情和區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，我國人口流向呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢。通過對2007、2012、2017年各省份人口流動變化情況的分析，我國人口流動具有如下特征：（1）是人口凈流入省份出現(xiàn)分化。在人口凈流入省份中，上海、北京、浙江、天津、新疆等人口凈流入量持續(xù)增加，而廣東福建、云南、青海等人口凈流入量有所減少，與此同時，山東由人口凈流入大省轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝趦袅鞒鍪?。?）是人口凈流出省份總體呈現(xiàn)回流態(tài)勢。在人口凈流出省份中，陜西、湖北、重慶、湖南、安徽、四川等省份近5年凈流出人口數(shù)量顯著減少，而甘肅、河北、江西、廣西、貴州、河南等省份人口凈流出態(tài)勢有所放緩，凈流出人口增速顯著放緩。內(nèi)蒙古、海南、寧夏等省份由人白凈流出轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝趦袅魅氲貐^(qū)。（3）是部分地區(qū)人口流動的近域化趨勢在加強。2010年以來，外出農(nóng)民工在省內(nèi)流動占比逐年增加，2019年達到56.91%，比2010年的4.68增加了7.23個百分點。

3、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)結(jié)構(gòu)將呈現(xiàn)多元化趨勢

隨著我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的不斷推進，未來農(nóng)業(yè)專業(yè)人口的工作環(huán)境將朝著越來越好的方向變化，就業(yè)形態(tài)將呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢。當前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)主要集中于制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸業(yè)、批發(fā)零售、住宿餐飲、社會服務(wù)業(yè)等六大行業(yè)，2019年這六大行業(yè)集中了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口84.2%的就業(yè)。未來，隨著機器代人及其產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型行業(yè)的出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)崗位將會愈加多元。

4、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的意愿越來越強

未來隨著新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比重越來越高，文化程度也越來越高，對生活質(zhì)量的要求也越來越高，那么農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的社會融合度將越來越高。

（二）漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

1、全球經(jīng)濟增速放緩將降低城鎮(zhèn)化發(fā)展速度

當前，世界面臨的不穩(wěn)定性不確定性增加，世界經(jīng)濟增長乏力，逆全球化思潮抬頭，使得我國經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟增長呈現(xiàn)速度放緩的態(tài)勢。根據(jù)報告顯示，2000-2019年，我國GDP增長速度在2007年達到最高值14.2%，此后，GDP增速進入下行區(qū)間，2007-2019年的12年間，GDP增速下降了約8個百分點。研究證明，從經(jīng)濟增長與城鎮(zhèn)化的國內(nèi)經(jīng)驗看，當GDP增長速度持續(xù)放緩的時候，城鎮(zhèn)化速度總體上也將呈現(xiàn)減緩的趨勢。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新經(jīng)濟發(fā)展將改變城市競合關(guān)系

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整符合城市發(fā)展的基本規(guī)律，也是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)成為推動城鎮(zhèn)化的主動力。漯河市以工業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進經(jīng)濟健康發(fā)展、以開展標準化建設(shè)引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展、堅持“三鏈同構(gòu)”打造完善豐滿的綠色食品產(chǎn)業(yè)生態(tài)，打造國際食品名城以推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3、人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)

習近平總書記強調(diào)，我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快。2020年，漯河市60歲以上老年人口已達到49.3萬人，約占全市總?cè)丝诘?8.1%。漯河市屬于老齡化程度較高、老年人口增長較快的地區(qū)。人口老齡化加速將會減弱城市創(chuàng)新活力和動力，會限制勞動力充足供給，會給城市服務(wù)、治理和建設(shè)提出新的要求。

（三）漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新問題

1、戶籍制度改革未完全落地，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高。

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量不高和落戶門檻仍較高。2020年，漯河市常住人口城鎮(zhèn)化率達到56%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有40%左右，仍有大量在城市就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未落戶。加之，2020年爆發(fā)新冠肺炎疫情以來，由于政策和病毒傳播原因?qū)е麓笠?guī)模的人口流動減少，這導致流動人口進退兩難，進一步凸顯了加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高市民化質(zhì)量的緊迫性。另一方面，在就地轉(zhuǎn)戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，有很大比例是因城鄉(xiāng)屬性調(diào)整及城中村改造等轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，并未改變原有的生產(chǎn)生活方式，仍不能真正享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)、辦事便利。第二，農(nóng)村“三權(quán)”退出機制不健全影響落戶意愿。由于農(nóng)村相關(guān)權(quán)益保障機制還不健全，農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配等合法權(quán)益資本化和退出通道不暢，使得很多農(nóng)民擔心失去農(nóng)村土地權(quán)益而不愿意進城落戶。

2、公共資源分配方式滯后，城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型缺乏激勵機制

第一，公共資源分配與人口轉(zhuǎn)移不匹配。由于財政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標、機構(gòu)編制等仍根據(jù)城市等級和戶籍人口分配，對常住人口因素考慮較少，人口流入多的城市為非戶籍農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供子女教育、醫(yī)療保障、住房保障等都會面臨壓力。第二，“人地錢掛鉤”政策作用未充分發(fā)揮。“人錢掛鉤”力度不夠，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎勵資金少?！叭说貟煦^”不緊密，城市重大建設(shè)項目，沒有與城市新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量相匹配。

3、縣城治理機制不健全

第一，村莊人居環(huán)境整治點多面廣，涉及農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、住建、發(fā)改、水利和自然資源等多個部門，各部門分工協(xié)作機制沒有完全建立。第二，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村人居環(huán)境整治人員缺少，資金缺少，治理機制有待完善。

4、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

第一，鄉(xiāng)村底子薄、發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬仍然較多，短板依舊突出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化水平還不夠高，基本公共服務(wù)均等化水平存在較大差距。第三城鄉(xiāng)要素流動仍然存在障礙。

三、“十四五”時期漯河推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的建議

（一）加快縣城補短板強弱項，增強綜合承載能力和治理能力

推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快推進縣城補短板強弱項，是一項既利當前、又利長遠的重大戰(zhàn)略任務(wù)。第一，推進產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效。完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施，健全標準廠房等智能標準生產(chǎn)設(shè)施等發(fā)展職業(yè)技能培訓基地。健全商貿(mào)流通設(shè)施，發(fā)展專業(yè)市場和物流中心，完善冷鏈物流設(shè)施。發(fā)展消費平臺配套設(shè)施，建設(shè)展示交易公用空間。第二，推進市政公用設(shè)施提檔升級。優(yōu)化市政交通設(shè)施，建立停車設(shè)施體系，完善機動車道、非機動車道、人行道“三行系統(tǒng)”。完善市政管網(wǎng)設(shè)施，發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)集中供暖等多種清潔供暖方式。健全防洪排澇設(shè)施，修復治理河湖水系等生態(tài)空間，建設(shè)排水管網(wǎng)和泵站，整治河道、湖塘、排洪溝和道路邊溝，完善堤線布置和河流護岸。完善防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施，提高建筑抗災(zāi)能力，合理布局應(yīng)急避難場所，完善供水、供電、通訊等生命線備用設(shè)施。加強數(shù)字化改造，加快5G網(wǎng)絡(luò)規(guī)模化部署，推進“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務(wù)”，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。促進老舊小區(qū)改造，完善小區(qū)及周邊水電路氣熱信等配套基礎(chǔ)設(shè)施，結(jié)合社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施布局，推進養(yǎng)老托育等基本公共服務(wù)便捷供給。第三，推進公共服務(wù)設(shè)施提標擴面。健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，推進縣級疾控中心標準化建設(shè)。完善教育設(shè)施。改善義務(wù)教育學校教學設(shè)施和生活設(shè)施，加強普通高中校園建設(shè)，鼓勵發(fā)展職業(yè)學校，新建、改擴建公辦幼兒園。改善養(yǎng)老托育設(shè)施，提升公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)能力，扶持護理型民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展。發(fā)展文化體育設(shè)施，完善公共圖書館等文化場館功能，建設(shè)智慧廣電平臺和融媒體中心，建設(shè)全民健身中心、公共體育場、體育公園、健身步道、社會足球場地和戶外運動公共服務(wù)設(shè)施，完善游客服務(wù)中心和旅游道路。完善社會福利設(shè)施，建設(shè)專業(yè)化殘疾人康復、托養(yǎng)和綜合服務(wù)設(shè)施，完善兒童福利機構(gòu)及殘疾兒童康復救助定點機構(gòu)，健全精神衛(wèi)生福利設(shè)施，建設(shè)殯儀館和公益性骨灰安葬（放）設(shè)施，科學布局社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施。第四，推進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能。完善垃圾收集處理設(shè)施。健全污水收集處理設(shè)施。加強低碳化改造，動公共交通工具電動化。打造藍綠公共空間，完善生態(tài)綠地系統(tǒng)，加強河道、湖泊、濱海地帶等濕地生態(tài)和水環(huán)境修復，加強黑臭水體治理。第五，推進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補推進縣城公共設(shè)施向鄉(xiāng)村覆蓋，推動市政供水供氣供熱管網(wǎng)向城郊鄉(xiāng)村及規(guī)模較大鎮(zhèn)延伸，深化義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革，推進縣域內(nèi)義務(wù)教育學校校長教師交流輪崗和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式等。

（二）強化產(chǎn)業(yè)支撐

發(fā)展以生態(tài)綠色農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)、高科技現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為標志，以農(nóng)業(yè)園藝化、設(shè)施化、工廠化生產(chǎn)為主要手段，以市場需求為導向，融生產(chǎn)、生活和生態(tài)于一體，是高質(zhì)高效和可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。漯河現(xiàn)已形成西部果蔬，北部辣椒，中部小麥，東部農(nóng)文旅，南部畜禽和農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)布局。例如省科學院和舞陽縣共建“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技綜合示范縣”項目第二，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的主要動力。通過對傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級改造，多種產(chǎn)業(yè)鏈整合延長，新興產(chǎn)業(yè)培育增效，對接大城市產(chǎn)業(yè)需求，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚效應(yīng)，推進工業(yè)集群化。例如：舞陽港區(qū)建設(shè)項目。第三，充分發(fā)揮特色資源優(yōu)勢，積極擴大消費，優(yōu)化傳統(tǒng)消費，培育新消費，補齊商貿(mào)服務(wù)短板，重點發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)走品質(zhì)化、集成化、差異化的產(chǎn)業(yè)提升之路。例如舞陽縣航空小鎮(zhèn)建設(shè)項目、舞陽縣孟寨鎮(zhèn)鹽泉康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)項目和臨潁縣休閑食品產(chǎn)業(yè)園等。第四，以區(qū)域傳統(tǒng)文化為根基，探索數(shù)字文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。例如舞陽縣賈湖遺址開發(fā)項目等。

（三）建立城鄉(xiāng)社會保障制度

第一，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)保障制度體系，關(guān)注養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等相關(guān)方面增補基礎(chǔ)性保障內(nèi)容。第二，將社會保障多元分攤，構(gòu)建政府與社會共同分擔的保障機制。第三，強化農(nóng)村社保配套設(shè)施建設(shè)，針對不同情況居民提供更針對性服務(wù)，完善調(diào)轉(zhuǎn)規(guī)則。第四，加強社會法律保障法律體系建設(shè)，對漯河市下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)村實際需求進行調(diào)研，完善相應(yīng)法律規(guī)范。第五，關(guān)照保障失地農(nóng)民權(quán)益，提供更多再就業(yè)機會，擴大失地農(nóng)民社會保障范圍。同時提高漯河市農(nóng)民的文化水平以及技術(shù)水平，消除失地隱患。

（四）健全縣城建設(shè)投融資機制

統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，第一，加大財政資金支持。第二，吸引社會資本投入。

市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實施的過程中，需要注意避免5 類問題。第一，嚴防地方政府債務(wù)風險，堅持盡力而為、量力而行，審慎論證項目可行性，優(yōu)選項目、精準補短板、不留后遺癥。第二，嚴防“大水漫灌”，確保精準投資、提高投資效益。第三，嚴防“半拉子工程”，確保項目資金來源可靠、規(guī)模充足。第四，嚴防“大拆大建”，鼓勵優(yōu)先采取改擴建方式，必要時采取新建遷建方式。第五，嚴防“貪大求洋”，落實適用、經(jīng)濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，優(yōu)化建筑設(shè)計和風貌管理。

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