衛(wèi)雪晴

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 問題的提出

1.1 河長制概述

所謂河長制，是指在我國的省、市、縣、鄉(xiāng)四級設(shè)立河長，由他們擔(dān)負(fù)組織和領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的治理及保護(hù)職責(zé)，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管六大任務(wù)。自2007年江蘇省無錫市太湖流域真正意義上實現(xiàn)了河長制水環(huán)境綜合管理模式以來，河長制作為水環(huán)境治理手段的一次成功創(chuàng)新大面積被推廣至全國，截止2018年6月底，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)已完成河長制的全面落成[1]。

河長制的蓬勃發(fā)展使我國水環(huán)境治理進(jìn)入了一個新的層面，逐步扎根在我國流域治理的結(jié)構(gòu)、過程等各方面，不僅在實踐中延伸出了更加因地制宜的管理模式，也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和研究。綜合來看，目前我國學(xué)術(shù)界對河長制的探討主要集中在對河長制的制度邏輯運行、政策擴(kuò)散、績效評估、困境問題等方面。盡管河長制從制度上具有十分重要的研究意義，但僅僅關(guān)注制度本身是不夠的，更需要將河長制置于其作用背景即流域水環(huán)境之中加以分析，使其不斷優(yōu)化，成為維護(hù)我國水資源生態(tài)健康的堅實舉措。

1.2 河長制與流域協(xié)同治理間的裂痕

我國流域治理主要以屬地劃分和分級管理原則為準(zhǔn)繩，將流域自上而下逐級切割，將河流治理職責(zé)落實到地方具體的黨政負(fù)責(zé)人身上，形成了由不同層級地方政府河長負(fù)責(zé)的流域單元[2]。河長制的建立本質(zhì)上是流域分級分段管理的延伸，盡管具有權(quán)責(zé)到人、治污高效的優(yōu)勢，但同時具有明顯的權(quán)力制度特征，使其存在實踐上的灰色地帶。

一方面，橫向協(xié)同治理存在裂痕。我國《水法》在考慮流域整體性的基礎(chǔ)上明確提出我國對水資源實施流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但與此同時，河長制的推行更側(cè)重在屬地治理方面，使得流域內(nèi)不同區(qū)域間存在一定的利益沖突；而這種沖突在水污染治理方面表現(xiàn)最為突出，當(dāng)同一條河流流經(jīng)不同行政區(qū)域時，各級河長作為不同地方政府水環(huán)境管理的代表人就存在廣泛的利益博弈，上游河長的治污效果直接影響下游河長的治理工作，如果上游放松管理、促其污染向下游轉(zhuǎn)移，不僅會使下游治理結(jié)果事倍功半，還會加劇整個流域的治污成本。而在現(xiàn)實中，由于GDP是考核地方政績和官員政績的重要標(biāo)準(zhǔn)，一些河長出于“官本位”思想，往往會選擇更利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的策略，長期以往，下游地區(qū)河長的治污動力受損，河長制的“最后一公里”將名存實亡。此外，由于行政區(qū)域的劃分，使得處于同一流域不同行政區(qū)域的河長之間的信息交換相對封閉，往往造成資源要素的配置缺失、重疊或無效，呈現(xiàn)出流域治理碎片化的局面，不利于帕累托最優(yōu)的實現(xiàn)。

另一方面，縱向協(xié)同治理存在裂痕。河長制在制度設(shè)計過程中從上而下實現(xiàn)“首長承包制”，意味著作為河長的各級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人能夠?qū)α饔蛏稀皸l塊分割”和職能上“各自為政”的下屬職能部門的權(quán)責(zé)實施相當(dāng)程度的自由干預(yù)和自主問責(zé)，存在極大的“人治”隱患。由于此利益糾葛，下級難以公正地為上級進(jìn)行水環(huán)境治理考評，而上級為了逃避承擔(dān)連帶責(zé)任也難以保證對下級考評的公正性?！昂娱L問責(zé)制”變成了行政體制內(nèi)部的“自考”，使得縱向部門間的協(xié)同治理、互相監(jiān)督變成了協(xié)作修飾與作假。

2 共容利益理論在河長制背景下流域協(xié)同治理的應(yīng)用

公共選擇理論學(xué)派的代表人物曼瑟爾·奧爾森認(rèn)為，相容利益和排他性利益同時存在于集體利益之中，對排他性利益的追求會使得集體行動難以為繼；當(dāng)一個集團(tuán)中人數(shù)超過一定規(guī)模，或者并無強制性等手段管控集團(tuán)內(nèi)成員的行為，有理性的、尋求自我利益的個人則會放棄完成他們相容利益，而采取所謂的“搭便車”行為。直至當(dāng)排他性利益超過相容利益時，集團(tuán)內(nèi)會形成不同的小集團(tuán)或個體，奧爾森稱之為分利集團(tuán)，他們追求瓜分集體利益而不是促進(jìn)集體利益的增長，將行為重心放置在分蛋糕而非做蛋糕上。共容利益理論則是建立在利益集團(tuán)的概念之上，奧爾森在《權(quán)力與繁榮》一書中提出“理性地追求自身利益的個人或擁有凝聚力的組織, 如果能夠獲得特定社會總產(chǎn)出增長量中相當(dāng)大的部分, 同時會因該社會產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失, 則他們在此社會中便擁有了共容利益”[3]。共容利益用其潛在的風(fēng)險給利益相關(guān)者以內(nèi)在動力，激勵或迫使他們抑制自利、分利行為，關(guān)注集體產(chǎn)出的長期穩(wěn)固增長。

奧爾森對共容利益理論的闡釋，極易讓人作這樣的解釋：當(dāng)集體中共容利益存在時,理性的利益相關(guān)者或組織為了獲得更多的利益、規(guī)避高額損失，就一定會致力于促成該團(tuán)體總產(chǎn)出的增長。但是，在現(xiàn)實情況中,存有共容利益僅僅只是促成集體產(chǎn)出的充分條件；由于集體中各利益主體存在著經(jīng)濟(jì)地位、時空位置、觀念立場上的差異，利益博弈結(jié)構(gòu)也愈發(fā)復(fù)雜，因而導(dǎo)致了擁有共容利益并不必然促進(jìn)集體產(chǎn)出增長的事實。

2.1 流域治理的共容利益：以水污染治理為例

流域作為水系的集水區(qū)，是具有整體功能的復(fù)雜動態(tài)生態(tài)系統(tǒng)；流域水環(huán)境具有環(huán)境資源和經(jīng)濟(jì)資源雙重屬性，它是介于私人物品和純公共物品之間的準(zhǔn)公共物品。

首先，流域水污染具有外部性。在我國，流域進(jìn)行了行政區(qū)域意義上的劃分，但其跨界流動、污染自然累積的基本特點并未改變。當(dāng)上、下游，左、右岸，干、支流之間有任何一處發(fā)生質(zhì)量或性狀上的變化，其余各處并不會根據(jù)行政區(qū)劃而變換其自然法則，整個流域循環(huán)系統(tǒng)都會發(fā)生相應(yīng)的改變，呈現(xiàn)出明顯的跨域特性和外部性特征。

其次，流域水污染作為物品具有消費的非競爭性和受益的排他性。流域水環(huán)境的治理成果無差別地提供給各主體消費，但由于流域水環(huán)境自然屬性的存在，水污染治理成本極高，政府、企業(yè)、公眾任何一方想要獨立完成流域水污染的治理，都會陷入單一主體難以克服的困境，因此受益的排他性是基于治理成本的巨額化而存在的[4]。

因此，盡管流域水環(huán)境行政區(qū)域的劃分使得單一政府可以選擇采取“搭便車”的行為坐享良好水環(huán)境的收益，使下游鄰近地區(qū)承擔(dān)污染物的治理成本，但從長遠(yuǎn)來看，流域水環(huán)境的跨域特性和外部性會使得整個流域生態(tài)系統(tǒng)逐步發(fā)生變化，最終影響上游地區(qū)，造成無可挽回的損失[5]。

針對流域內(nèi)跨界水污染問題，流域內(nèi)每個區(qū)域都無法獨善其身，只有上、中、下游地區(qū)對水環(huán)境進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)和保護(hù)治理，改善整個水生態(tài)，才能形成區(qū)域環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)，長期不斷優(yōu)化流域內(nèi)各地區(qū)水環(huán)境。從這個意義上說，流域水污染治理的共容利益可以簡化認(rèn)為是上、下游地區(qū)可持續(xù)利用流域水資源[6]。

2.2 河長制下流域協(xié)同治理的利益主體及其利益分析

在流域水污染治理中，其利益相關(guān)者不甚其廣，詳細(xì)涉及到中央政府、流域各區(qū)域地方政府、企業(yè)、居民等多個主體。鑒于本文研究基于河長制背景之下，因此筆者僅對上、下游河長進(jìn)行分析。流域上、下游河長是地方河流污染治理主體，承接主要的水污染管理職責(zé)，其相關(guān)的價值取向和行為選擇直接影響了當(dāng)?shù)厮h(huán)境的治理情況。

河長作為地方政府具體落實到水環(huán)境治理方面的代表，應(yīng)從地方政府和地方全體成員的利益出發(fā)，保護(hù)好當(dāng)?shù)睾雍?yōu)良水質(zhì)和解決已存在的水污染問題，但正如奧爾森所說，“政府的所有行為并不總是促進(jìn)社會財富的增長”。由于河長既是代表政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行水環(huán)境治理的管理者，同時也是地方政府中的一名工作人員，公、私雙重角色的扮演同樣帶來了雙重利益的選擇。剛性的行政邊界與水生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性之間的沖突，加劇了上、下游河長間的協(xié)作矛盾。一方面，工作性質(zhì)要求河長們擁有大局觀念，考慮流域水環(huán)境整體的治理狀況，如水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，促使水環(huán)境質(zhì)量的整體提升為城市帶來更多的發(fā)展機(jī)遇，提升居民的幸福感和獲得感；另一方面，作為政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的成員之一，具有如績效考核、升職加薪等自身對政績方面的利益追求，上級政府對當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理的認(rèn)可度將直接反映個人的政績表現(xiàn)。因此，可以將河長們的利益通過當(dāng)?shù)鼐用竦恼J(rèn)可度(TR)和上級政府對當(dāng)?shù)卣h(huán)境治理的認(rèn)可度(TC)來簡要表示。

2.3 共容利益視角下的博弈結(jié)構(gòu)分析

假設(shè)流域水生態(tài)系統(tǒng)上、下游各有一名河長在“誰利用誰補償，誰污染誰治理”的原則下代表上、下游地方政府承擔(dān)相應(yīng)的水環(huán)境污染治理職責(zé)，由于所在區(qū)域不同，他們出于不同利益考慮可以選擇合作和不合作兩種方式。

從上游地區(qū)河長的角度上來說，當(dāng)其選擇不合作即消極治污時，上游局部污染物通過徑流轉(zhuǎn)移至下游地區(qū)，上游地區(qū)水污染狀況必然獲得了相應(yīng)的緩解，其河長可以將治污成本放置短期見效的水環(huán)境管理工作中去，提升即時可見的水環(huán)境形象，從而提高居民認(rèn)可度，但卻面臨著上級政府處罰的風(fēng)險，損失了下游地區(qū)對上游的生態(tài)補償(C)的同時還要對下游水域付污染賠償(D)，并從長期看不利于水環(huán)境的發(fā)展；反之，當(dāng)上游河長選擇合作即積極治污時，可以獲得下游地區(qū)的生態(tài)補償、上級政府對水質(zhì)的認(rèn)可等，但面臨的是長期投入治理，當(dāng)?shù)厮h(huán)境形象及居民認(rèn)可度難以在短時間內(nèi)提高。此外，由于上游地區(qū)多為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，因此地方政府更傾向于對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，導(dǎo)致上游河長們對治污工作的態(tài)度也有所傾斜，更強調(diào)短期獲得回報，以此快速提升地方形象。

針對下游地區(qū)河長來說，在上游河長采取了流域水環(huán)境保護(hù)策略的情況下，其選擇不予合作，即不支付上游生態(tài)補償。在這種情況下，下游河長將免費獲取水污染程度的降低，并可以將資源投入用作他處，但同時也會促使上游地區(qū)失去進(jìn)行水污染治理動力，進(jìn)而加劇下游水污染程度，并承受上級政府對下游不作為的懲罰。然而，因為下游地區(qū)資源更加充沛、發(fā)展情況更好，所以對生態(tài)環(huán)境的要求也相對較高，如果上、下游河長采取不合作策略致使水環(huán)境質(zhì)量降低，將使得下游地區(qū)居民滿意度降低，影響地區(qū)發(fā)展和地方政府形象。

當(dāng)上、下游地區(qū)河長都選擇合作時，上游河長的收益可以用TC+C-TR1表示，下游河長的收益可以用TC+TR2-C來表示；當(dāng)上、下游河長都不合作時，其收益分別為TR1-TC和-TR2-TC；當(dāng)上游河長采取合作策略，而下游河長不合作時，前者收益為TC-TR1，后者收益為TR2-TC；當(dāng)上游河長采取不合作策略，而下游河長合作時，則上、下游河長的收益分別為C+TR1-TC-D、D+TC- TR2-C。

表 上、下游河長的可選策略

由上表可以看出，要想使理性的上、下游河長選擇的策略互惠互利，在實現(xiàn)雙方共容利益的基礎(chǔ)上，保證雙方在合作過程中能夠?qū)崿F(xiàn)各自利益最大化，就必須要在利益博弈的支付結(jié)構(gòu)上滿足合作收益大于不合作收益，進(jìn)而規(guī)避雙方的套利傾向，即滿足TC+C-TR1> C+TR1-TC-D且TC+TR2-C> TR2-TC。當(dāng)生態(tài)補償處于合理范圍時，下游河長在不侵害自身權(quán)利的情況下傾向于采取合作策略，但當(dāng)上游無須因污染轉(zhuǎn)移對下游進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償時，上游更愿意采取不合作。如果上級政府不懲處下游河長不作為的行為，或當(dāng)?shù)鼐用駥ο掠嗡h(huán)境持忽視態(tài)度，則下游河長很可能采取不合作策略來“搭便車”。故此，在上、下游河長的策略選擇過程中，生態(tài)補償、居民的態(tài)度、水污染賠償額、上級政府的認(rèn)可這4個參數(shù)合力決定著他們的行為取向。

3 河長制背景下促進(jìn)流域協(xié)同治理的策略

河長制作為我國水環(huán)境治理的重要制度創(chuàng)新，極大程度上消除了我國“九龍治水”的混亂局面[7]，對我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑產(chǎn)生了巨大的前進(jìn)意義，但在流域協(xié)同治理方面仍存在許多問題需要解決。未來，河長制的創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)不斷延續(xù)，強化共容利益、降低交易成本和交易風(fēng)險。

3.1 強化河長制背景下流域協(xié)同治理收益

3.1.1 促進(jìn)跨界水污染生態(tài)補償與經(jīng)濟(jì)賠償機(jī)制市場化

科斯定律認(rèn)為，在某些條件下，經(jīng)濟(jì)的外部性或非效率可以通過當(dāng)事人的談判而得到糾正，進(jìn)而獲得帕累托最優(yōu)。河長作為其所在流域的代理人，通過協(xié)商談判確立橫向的生態(tài)補償機(jī)制與經(jīng)濟(jì)賠償機(jī)制是解決跨界水污染治理問題的關(guān)鍵。針對牽涉主體較少的中小流域，上、下游河長可通過一對一協(xié)商的方式就補償和賠償事宜達(dá)成共識；針對主體眾多的大型流域，尤其是跨越多個地區(qū)的流域，一對一的談判顯然并不適用，而應(yīng)考慮引入市場機(jī)制，使生態(tài)補償機(jī)制與經(jīng)濟(jì)賠償機(jī)制成為一種可持續(xù)發(fā)展的資金管理機(jī)制為流域治理服務(wù)。具體來說，就是動員和激勵流域內(nèi)所涉及的地方政府和社會組織集中投入一部分發(fā)展基金[8]，使其成為生態(tài)補償機(jī)制的初期資金來源，在各地方政府和社會組織的監(jiān)管下，當(dāng)有不達(dá)標(biāo)水質(zhì)出現(xiàn)時，進(jìn)行懲罰性的經(jīng)濟(jì)賠償，彌補發(fā)展基金的損失，同時中央政府可根據(jù)流域治理情況及時對發(fā)展基金進(jìn)行財政補充維持其健康運轉(zhuǎn)。

3.1.2 建立健全跨域協(xié)同治理激勵制度

“理性”河長之間利益不相容的現(xiàn)實是導(dǎo)致消極治理甚至是“公地悲劇”發(fā)生的根本原因。以正式的激勵制度強化河長間的協(xié)同動機(jī)，對主動進(jìn)行合作的河長按照協(xié)同過程和成效給予物質(zhì)及精神獎勵，對消極治理、不加配合的河長進(jìn)行通報懲處，使地方政府自身的聲譽、信任等與跨域治水成效相掛鉤，促進(jìn)跨域河長間為了維護(hù)地方利益而采取合作策略。并且，針對積極合作的河長要賦予相應(yīng)的權(quán)力，使其不僅能跨行政區(qū)域進(jìn)行資源的調(diào)配，更能夠在縱向?qū)蛹壣系玫较嚓P(guān)的支持。

3.2 建立正式協(xié)作治理規(guī)范以降低交易風(fēng)險

3.2.1 加快建設(shè)跨域河長協(xié)同治理制度

通過法制建設(shè)促使河長們建立這樣一種共識，即水環(huán)境治理的整體性要求分散化治理主體之間的協(xié)同[9]，正確樹立河長在水環(huán)境治理中的角色定位。河長們在做好一段一長、分段負(fù)責(zé)的同時，也應(yīng)當(dāng)考慮到相關(guān)流域上下游、左右岸、干支流的狀況，與上下級河長、同流域不同地區(qū)河長建立協(xié)同治理意識。并在合理賦權(quán)于河長的同時，通過正式的規(guī)章制度對協(xié)同治理的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，落實多主體參與的權(quán)責(zé)分配，減少合作信用和協(xié)調(diào)問題帶來的交易風(fēng)險。

3.2.2 促進(jìn)河長績效評估制度科學(xué)化

目前，河長制要求將水治理責(zé)權(quán)賦予地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人，客觀上使得河長制的考核制度存在相當(dāng)大的自主權(quán)，造成出現(xiàn)河長本身就是設(shè)定考核規(guī)則的管理者的漏洞。同時，河長的政績作為地方政府的政績之一，層級制的考核方式在地方政府內(nèi)部極易產(chǎn)生“官官相護(hù)”的腐敗現(xiàn)象，使跨域河長間的協(xié)作存在欺瞞和背叛的風(fēng)險。此外，對水環(huán)境治理的考核著重短期成效而忽視跟蹤評價，結(jié)果導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境治理的長期性不相適應(yīng)，促使河長治水眼光局限在當(dāng)下，難以關(guān)注長遠(yuǎn)收益。

合理的河長政績考核制度首先應(yīng)對即時治理成效進(jìn)行公開考評，增強考核的透明化程度；其次要關(guān)注河長在治水過程中的投入及后期水質(zhì)的反彈情況；重視從流域整體治理成效進(jìn)行考評，實行跨界巡河考核制度，對同一流域不同區(qū)域的河長實行互查，促進(jìn)上下游河長的相互監(jiān)督。同時針對地方政府縱向?qū)蛹壣系目己耍瑧?yīng)采取匿名考評制度，減少因權(quán)力糾葛帶來的不公正結(jié)果，并引入第三方考評機(jī)制，保障考核結(jié)果的客觀性。

3.3 構(gòu)建多方聯(lián)動的流域治理網(wǎng)絡(luò)以減少交易成本

3.3.1 完善信息共享平臺建設(shè)

進(jìn)一步加強河長間的信息共享力度[10]，建立更全面、綜合、智能的信息共享平臺。當(dāng)前，信息化、技術(shù)化建設(shè)已成為提升跨地區(qū)跨部門合作的有效手段，但大多僅停留在信息公示層面，沒有充分實現(xiàn)信息的交流、互換和共享。為此，要加快完善信息共享平臺的功能，實現(xiàn)信息監(jiān)測、信息展示、信息分析、信息交流一體化，消除水環(huán)境治理因行政壁壘帶來的獨立性和封閉性，降低合作進(jìn)程中的信息交易成本。

3.3.2 發(fā)揮社會主體的補充力量

流域治理不但是各級河長的職責(zé)，也是流域內(nèi)每個成員、組織應(yīng)該共同關(guān)注的話題。社會力量的支持不僅能夠幫助降低跨域治理過程中的監(jiān)督成本和實施成本，而且也促進(jìn)了河長對流域治理工作的重視。

首先，提升公眾參與水環(huán)境治理的意識，營造公眾參與流域治理的社會氛圍。由于個人的信仰和意識受到外部環(huán)境的影響并且具有時滯性，因此營造共同監(jiān)管水環(huán)境治理工作的社會氛圍是十分必要的。從立法層面將公眾對流域治理的滿意度納入河長績效考評指標(biāo)，使公眾明確參與流域治理是自身的權(quán)利和義務(wù)，受到國家法律的認(rèn)可和保護(hù)，并對河長制的發(fā)展具有十足的意義。

其次，完善水環(huán)境治理信息公開制度，并在社區(qū)內(nèi)開展相關(guān)的河長制知識宣講和培訓(xùn)、座談會、聽證會等，提升公眾參與監(jiān)管的能力，使其能夠?qū)娱L開展的工作進(jìn)行真正的監(jiān)督，打破參與壁壘。

再次，建立促進(jìn)公眾參與的激勵機(jī)制，以精神激勵為主輔以物質(zhì)獎勵的方式對主動進(jìn)行水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督、提議的公眾進(jìn)行表彰，提升公眾參與水環(huán)境保護(hù)的積極性。

最后，環(huán)保社會組織作為補充地方政府水環(huán)境治理的重要力量，需要加大培育力度。環(huán)保社會組織是流域治理體系中不可或缺的橋梁和紐帶，銜接著政府、企業(yè)和公眾等多個主體。地方政府應(yīng)當(dāng)大力支持環(huán)保社會組織的發(fā)展，使其成為政府進(jìn)行水環(huán)境治理的戰(zhàn)略合作伙伴，發(fā)揮其卓著的宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督功能，使流域治理網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密。