任 愛 武

(水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120)

水電移民安置工作關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，一直以來(lái)被水電移民工作者稱為“天下第一難事”[1-2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年底，水利、水電工程移民人數(shù)約2 400萬(wàn)人，其中接近1/3為水電移民。同時(shí)我國(guó)待開發(fā)的水電主要集中在西部地區(qū)，特別是“三區(qū)三州”地區(qū)[3]，待開發(fā)水電分布與脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域在行政區(qū)域和地域上高度重合，水電開發(fā)建設(shè)在脫貧攻堅(jiān)以及鞏固脫貧攻堅(jiān)成果中承擔(dān)更多的責(zé)任，發(fā)揮更大的作用。我國(guó)水電在經(jīng)歷了技術(shù)制約、資金制約、市場(chǎng)制約等發(fā)展階段后，現(xiàn)已進(jìn)入移民制約、生態(tài)制約和地方利益制約的階段[4-6]。如何妥善解決水電站庫(kù)區(qū)移民安置和后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)實(shí)現(xiàn)水電建設(shè)與群眾利益的雙贏，維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于移民相關(guān)的文章，主要集中在移民安置理論、模式，或者移民安置的技術(shù)方法等方面[7-10]，對(duì)于水電移民問(wèn)題為什么難，具體難在哪里，到底有多難，鮮有人正面進(jìn)行解答，不利于整體梳理水電移民工作者對(duì)于移民工作中將要遇到的問(wèn)題，也不利于其他行業(yè)對(duì)于水電移民工作有更加深入客觀的了解。本文嘗試建立遞階層次評(píng)估模型對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入探討。

1 移民安置工作的難點(diǎn)分析

移民工作是一個(gè)綜合的復(fù)雜系統(tǒng)，每一個(gè)工作事項(xiàng)處理都關(guān)乎移民的生計(jì)、企業(yè)的發(fā)展和政府工作的推進(jìn)，涉及社會(huì)生活的方方面面，并且各個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。張一軍、龔和平等[11-12]曾結(jié)合大量工程實(shí)際對(duì)移民工作特點(diǎn)和存在問(wèn)題進(jìn)行了總結(jié)分析。本文在前人關(guān)于移民工作特點(diǎn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，結(jié)合白鶴灘、烏東德、向家壩、溪洛渡、瀑布溝、棉花灘等大型水電站移民工作實(shí)際，分別站在政府、企業(yè)、移民三個(gè)利益直接相關(guān)方角度，嘗試從移民工作面臨的自然和社會(huì)客觀條件及對(duì)人為能力需求的主觀因素兩個(gè)方面，對(duì)移民安置工作的難點(diǎn)進(jìn)行全視角分析。

1.1 人地矛盾突出

我國(guó)水電資源主要集中在西南、西北高山峽谷地區(qū)，耕地資源極度匱乏，是全國(guó)耕地資源最為緊缺地區(qū)，比如四川省總面積48.5萬(wàn)km2，耕地面積461.60萬(wàn)hm2，占總面積9.5%，人均耕地0.07 hm2。與此同時(shí)，電站建設(shè)時(shí)，水庫(kù)淹沒(méi)集中連片，面積大，往往涉及到整村、整鄉(xiāng)、整縣人口的大規(guī)模遷移，遷移人口規(guī)模大，比如四川瀑布溝水電站正常蓄水位時(shí)水庫(kù)面積84 km2，淹沒(méi)耕地0.33萬(wàn)hm2、搬遷城鄉(xiāng)居民約10萬(wàn)人；水電資源分布與耕地資源分布的不均衡性，使得水電開發(fā)建設(shè)和征地移民安置矛盾更突出。此外，我國(guó)“水電富礦”多位于少數(shù)民族地區(qū)，這些地區(qū)宗教信仰多樣化，居民文化水平較低，大多缺乏其他的非農(nóng)業(yè)生存技能，二三產(chǎn)業(yè)安置的風(fēng)險(xiǎn)很高，可以提高環(huán)境人口容量和承載力的途徑很少，外遷安置或在周邊調(diào)地難度也非常大，社區(qū)組織一旦打破后重建非常困難，極易引起庫(kù)區(qū)局部社會(huì)不穩(wěn)定。

人地矛盾突出的難點(diǎn)可以從人口和土地兩個(gè)部分進(jìn)行表述。其中，人口指標(biāo)主要指移民人口規(guī)模，可以參照鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)計(jì)量淹沒(méi)的村、鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)來(lái)反映淹沒(méi)涉及的人口規(guī)模級(jí)別。淹沒(méi)土地指標(biāo)的表征可以分為兩個(gè)部分：一個(gè)是淹沒(méi)耕地占耕地總量的比例，反映淹沒(méi)耕地對(duì)于移民生計(jì)的影響；另一個(gè)是剩余環(huán)境容量，張一軍等[11]曾經(jīng)探討了移民安置規(guī)劃剩余環(huán)境容量確定應(yīng)該考慮的因素，包括自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等各方面。為了避免客觀自然條件指標(biāo)與人為主觀因素指標(biāo)的相互影響，本文建議剩余環(huán)境容量指標(biāo)重點(diǎn)考慮水庫(kù)淹沒(méi)對(duì)當(dāng)?shù)氐Y源、建房條件、所在地剩余人口密度，以及所在地科技文化水平等客觀自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境條件。具體如表1所列。

表1 人地矛盾突出(PVL)Tab.1 Prominent contradiction of people vs land

1.2 歷時(shí)長(zhǎng)時(shí)間緊

水電工程從籌建，到建成發(fā)電，少則三五年，多則十余年甚至更長(zhǎng)，移民進(jìn)度根據(jù)工程建設(shè)進(jìn)度進(jìn)行安排?；I建前，完成樞紐工程建設(shè)區(qū)的移民搬遷。截流前，完成圍堰淹沒(méi)影響區(qū)的移民搬遷。分期蓄水前，完成蓄水淹沒(méi)影響區(qū)移民搬遷。全面蓄水后，還得經(jīng)歷一段時(shí)間實(shí)現(xiàn)移民生產(chǎn)生活安置和后期扶持。比如瀑布溝水電站于2000年初開始籌建，2003年1月獲得國(guó)家批準(zhǔn)立項(xiàng)，2010年底蓄水發(fā)電，前后超過(guò)10 a。此外，由于移民工作的特殊性，多數(shù)水電站項(xiàng)目在搬遷安置完成后仍然有遺留問(wèn)題需要處理，比如棉花灘水電站于2002年全面投產(chǎn)發(fā)電至今已將近20 a，仍然有移民安置遺留問(wèn)題需要處理。

考慮移民工作與工程項(xiàng)目所處的時(shí)間階段有較大的相關(guān)性。結(jié)合水電工程階段劃分，目前水電移民工作大致可以分為預(yù)可研、可研、實(shí)施和后扶4個(gè)階段。其中，在項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)入實(shí)施階段后要開展土地征收、安置點(diǎn)建設(shè)、生產(chǎn)性安置土地獲得和分配、土地開發(fā)利用以及專業(yè)項(xiàng)目處理、搬遷安置等各個(gè)方面的工作；預(yù)可研、可研階段所做工作主要是實(shí)物指標(biāo)調(diào)查、移民安置去向初步選擇、安置標(biāo)準(zhǔn)和安置方式初步確定等，并據(jù)此編制移民安置規(guī)劃大綱和規(guī)劃；后扶階段主要開展后期扶持和遺留問(wèn)題處理工作，工作量有一定降低，工作難度呈現(xiàn)出先增后減的變化趨勢(shì)，當(dāng)超過(guò)一定的時(shí)間之后，難度會(huì)迅速降低。因此，本文中關(guān)于難度的確定重點(diǎn)考慮了實(shí)施階段，于是將實(shí)施階段與預(yù)可研、可研和后扶階段工作進(jìn)行了區(qū)分，同時(shí)考慮萬(wàn)事開頭難，最難的工作又集中在實(shí)施的起始階段，于是對(duì)實(shí)施階段也進(jìn)行了分段表達(dá)，大致以工作量的40%為界進(jìn)行劃分，即工作開始的前40%認(rèn)為是最難，后40%～100%可認(rèn)為難度級(jí)別略有降低(見表2)。

表2 時(shí)間跨度(TS)Tab.2 Time span(TS)

1.3 行政協(xié)調(diào)難度大

涉及行政層級(jí)多。根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào)、679號(hào))，移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見》(國(guó)發(fā)〔2006〕17號(hào))規(guī)定，省人民政府對(duì)本地區(qū)移民工作和社會(huì)穩(wěn)定負(fù)總責(zé)；縣人民政府是移民工作的實(shí)施主體、工作主體、責(zé)任主體，對(duì)本行政區(qū)移民工作全面負(fù)責(zé)。此外，為協(xié)調(diào)推動(dòng)金沙江下游(烏東德、白鶴灘、溪洛渡和向家壩)4個(gè)巨型梯級(jí)電站移民安置工作，國(guó)家能源局建立了金沙江下游水電移民工作協(xié)調(diào)機(jī)制，確定協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組由國(guó)家能源局，川、滇兩省發(fā)改委、地州政府以及水電總院、三峽集團(tuán)公司和有關(guān)設(shè)計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)共同組成。由此可以看出，移民工作涉及的行政層級(jí)從國(guó)家部委到地方政府，對(duì)于移民人數(shù)超過(guò)1萬(wàn)人的甚至還要報(bào)中央決定。

涉及行政部門多。從涉及的管理部門看，移民工作同時(shí)涉及供水、電力、水利、交通、住建、郵電、廣播等部門，從涉及的行業(yè)來(lái)看，移民工作涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方方面面。從涉及的國(guó)家部委方面看，移民工作涉及國(guó)家發(fā)展改革委、能源局、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、人力資源和社會(huì)保障部、水利部、宗教事務(wù)管理局、林業(yè)草原局，在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)層面需要涉及能源、移民、交通、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、文物、電力、住建、郵政、廣電、文化、教育、民宗等。特殊時(shí)期，有些庫(kù)區(qū)穩(wěn)定的工作還需要維穩(wěn)辦或者與法制相關(guān)的部門進(jìn)行配合。對(duì)于界河電站，更是要兩省或者多省相關(guān)部門進(jìn)行配合。此外，由于我國(guó)水電資源主要集中在青海、云南、四川、西藏等省的有關(guān)市州，在移民工作開展時(shí)，梯級(jí)電站建設(shè)運(yùn)行還需要不同電站業(yè)主之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，以避免出現(xiàn)不同電站之間移民安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)攀比的情況。

對(duì)于涉及行政層級(jí)的難度評(píng)價(jià)，可以從移民工作將涉及的中央、行業(yè)主管部門、省、市(州)、縣具體層級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于涉及行政部門多少的難度評(píng)價(jià)，水電開發(fā)歸國(guó)家能源局直屬管理，國(guó)家能源局屬于國(guó)家發(fā)展改革委的下屬機(jī)構(gòu)，一般事項(xiàng)在發(fā)改委或者國(guó)家能源局內(nèi)部就可以協(xié)調(diào)解決，困難的事項(xiàng)需要涉及自然資源、水利、交通、財(cái)政、林草、民族宗教等其他部委，甚至需要報(bào)中央進(jìn)行決定。由表3可以看出，水電開發(fā)與移民相關(guān)的省級(jí)行政機(jī)構(gòu)主要為省發(fā)改委(能源局)、移民局(搬遷辦)，有專業(yè)項(xiàng)目涉及其他省級(jí)行業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)的就需要相應(yīng)的行業(yè)主管部門來(lái)參與協(xié)調(diào)，這里需要考慮涉及省級(jí)行業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)的多少。市(州)級(jí)、縣級(jí)涉及部門個(gè)數(shù)也可以參照進(jìn)行評(píng)價(jià)。

表3 行政協(xié)調(diào)系數(shù)(G)Tab.3 Factor of government coordination

1.4 專業(yè)能力要求高

水庫(kù)淹沒(méi)影響了原有經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展形成的區(qū)域城鎮(zhèn)體系和交通、電力、通信、廣播、衛(wèi)生、教育等系統(tǒng)，這些體系都需進(jìn)行恢復(fù)重建，因此移民工作需要一定的水利、電力、土木、交通、環(huán)境、地質(zhì)、測(cè)繪等工程技術(shù)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)。同時(shí)在移民遷移、恢復(fù)、重建過(guò)程中，有大量的人口、生態(tài)、環(huán)境、資源、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、文化、心理、民族、宗教等方面的問(wèn)題，又需要經(jīng)濟(jì)、管理、社會(huì)、心理等方面學(xué)科的基礎(chǔ)知識(shí)進(jìn)行支撐。顯然，移民工作開展對(duì)于移民工作者的專業(yè)技術(shù)能力有很高要求。

從工程工作難度系數(shù)和社會(huì)工作難度系數(shù)兩個(gè)方面對(duì)專業(yè)能力難度系數(shù)進(jìn)行評(píng)判。其中工程工作難度系數(shù)主要考慮專業(yè)項(xiàng)目規(guī)模等級(jí)、工程量和創(chuàng)新性。工程等級(jí)可以參考JTG B01-2014《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、GB50090-2006《鐵路線路設(shè)計(jì)規(guī)范》 、SDJ217-87《水利水電樞紐工程等級(jí)劃分及設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》、GB/T 2009.50-2008《電工術(shù)語(yǔ) 發(fā)電、輸電及配電通用術(shù)語(yǔ)》等標(biāo)準(zhǔn)確定，創(chuàng)新性則可以參考科技水平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)工作難度系數(shù)參考有關(guān)文獻(xiàn)[13-14]并結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，主要考慮宗教或民族風(fēng)俗習(xí)慣、移民生產(chǎn)技能，其中宗教或民族風(fēng)俗習(xí)慣主要考慮了多樣性、重要性、規(guī)模、搬遷重建的難度等方面，移民生產(chǎn)技能主要考慮了年齡、外出務(wù)工經(jīng)歷、是否有生產(chǎn)技能等方面進(jìn)行定量評(píng)價(jià)(見表4)。

表4 專業(yè)能力需求(PA)Tab.4 Requirement of professional ability

2 移民工作難點(diǎn)的遞階層次結(jié)構(gòu)表達(dá)

由以上難點(diǎn)分析可以看出：水電移民工作錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及方方面面，在目前的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施過(guò)程中，僅采用文字描述形式，很難清晰直觀地揭示出某一個(gè)水電項(xiàng)目移民工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)，因此本文嘗試采用層次分析方法[15-17]，通過(guò)遞階層次結(jié)構(gòu)和分級(jí)指標(biāo)刻畫出移民工作難度多維的特點(diǎn)。

2.1 遞階層次結(jié)構(gòu)模型

為了反映移民工作多維難度的特點(diǎn)，結(jié)合以上難度分析和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)容，建立4個(gè)層級(jí)的層次結(jié)構(gòu)，由上至下分別為項(xiàng)目層、因素層、指標(biāo)層和子指標(biāo)層。其中因素層包括：人地矛盾因素、時(shí)間跨度因素、行政協(xié)調(diào)因素、專業(yè)能力需求因素。評(píng)估指標(biāo)是針對(duì)評(píng)估項(xiàng)目設(shè)置的，不同的評(píng)估項(xiàng)目還設(shè)置了相應(yīng)的子指標(biāo)。其中子指標(biāo)層的設(shè)置可以根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目情況適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。

從圖1可以看出，采用樹狀層次結(jié)構(gòu)能將移民工作的關(guān)鍵要點(diǎn)清晰地展現(xiàn)在移民工作者面前。同時(shí)結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的使用，可以對(duì)具體項(xiàng)目中涉及的移民工作難度系數(shù)進(jìn)行定量化評(píng)價(jià)，根據(jù)移民工作難點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的參考取值范圍，給移民工作中具體存在的難點(diǎn)進(jìn)行打分和賦值，從而使得移民工作中要重點(diǎn)關(guān)注的方向以遞階層次結(jié)構(gòu)和難度指標(biāo)評(píng)分形式更加清晰地展示出來(lái)?？紤]篇幅的影響，本文僅給出了移民工作難點(diǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)取值應(yīng)考慮的內(nèi)容，并未進(jìn)行直接賦分。

圖1 移民工作難點(diǎn)遞階層次結(jié)構(gòu)模型Fig.1 Hierarchical structure model of resettlement work difficulties

2.2 應(yīng)用實(shí)例

金沙水電站總裝機(jī)容量為560 MW，多年平均年發(fā)電量為22億kW·h，工程投資約74.23億元，項(xiàng)目建設(shè)征地涉及2個(gè)省，其中四川省4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個(gè)村、29個(gè)村民小組，云南省1個(gè)村組。淹沒(méi)四川省耕園地47.3 hm2，共需搬遷人口46人，云南省僅涉及灌木林，無(wú)搬遷人口。4級(jí)公路0.17 km，10 kV以上輸電線路10.48 km、1座6 kV變電站、3 臺(tái)10 kV配電變壓器，通信基站機(jī)房4座、通信線路27.62 km，130座墳?zāi)购? 543株零星樹木；涉及無(wú)等級(jí)文物2處，不涉及礦產(chǎn)壓覆。其中四川省四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及耕地0.107 hm2，淹沒(méi)耕地占4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總耕地的4%。對(duì)于淡水資源和人口密度等指標(biāo)的影響小。目前項(xiàng)目移民工作正處于實(shí)施階段。

從各難度指標(biāo)的初步評(píng)價(jià)情況可以明顯看出：由于涉及2省該項(xiàng)目移民工作中行政協(xié)調(diào)的指標(biāo)值GL將會(huì)偏高，但由于移民規(guī)模P較小，相關(guān)行政協(xié)調(diào)難度可能主要集中在水電開發(fā)利益在兩省的分配；此外，項(xiàng)目正處于實(shí)施階段，是移民工作的關(guān)鍵時(shí)期，評(píng)估指標(biāo)TSP的取值應(yīng)該略高，利益相關(guān)各方還需積極配合共同完成移民工作的順利推進(jìn)。

3 結(jié)論和思考

(1) 從水電移民工作涉及的政府、企業(yè)、移民3個(gè)利益直接相關(guān)方的角度，以及移民工作面臨的自然和社會(huì)客觀條件和對(duì)人為能力需求的主觀因素2個(gè)主要方面，對(duì)移民安置工作的難點(diǎn)進(jìn)行全視角分析，歸納提出移民工作難點(diǎn)主要體現(xiàn)在人地矛盾突出、時(shí)間跨度長(zhǎng)、行政協(xié)調(diào)難度大和專業(yè)能力需求高4個(gè)方面。

(2) 結(jié)合移民工作實(shí)際和前人研究經(jīng)驗(yàn)，建立了移民工作難點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其中人地矛盾因素考慮了移民人數(shù)、淹沒(méi)耕地占比和對(duì)環(huán)境人口容量的影響，時(shí)間跨度則按移民工作的進(jìn)度分階段進(jìn)行評(píng)價(jià)，行政協(xié)調(diào)難度考慮了行政層次和涉及的部門，專業(yè)能力難度評(píng)價(jià)則從工程規(guī)模、工程量及創(chuàng)新性、宗教和移民生產(chǎn)技能4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(3) 建立了移民工作難點(diǎn)的4層級(jí)遞階層次評(píng)估模型，采用樹狀層級(jí)結(jié)構(gòu)直觀表述移民工作當(dāng)中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)。

移民工作影響因素眾多，并且各因素之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，本文當(dāng)中提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)雖然已經(jīng)盡量避免重疊交叉，但指標(biāo)之間難免存在相互影響，造成評(píng)價(jià)結(jié)果仍然有一定的模糊性。此外，本文提出的遞階層次評(píng)估模型主要用于移民工作難點(diǎn)的直觀展示，方便移民工作者對(duì)于項(xiàng)目工作中難點(diǎn)的統(tǒng)籌把握和理解，并不能夠代替既有移民安置規(guī)劃相關(guān)政策規(guī)范規(guī)定提出的要求。