公立醫(yī)院落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制路徑及內(nèi)部制度設(shè)計探析

鄭尚英

(西南醫(yī)科大學(xué)附屬成都三六三醫(yī)院，四川 成都 610041)

《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見》(中共中央辦公廳2018年6月發(fā)布，以下簡稱為《意見》)[1]規(guī)定公立醫(yī)院要實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，明確指出黨委要發(fā)揮把方向、管大局、作決策、促改革和保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用[2]，提出在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，醫(yī)院的行政后勤管理和醫(yī)教研工作由院長全面負(fù)責(zé)[3]。國家衛(wèi)健委于同年8月出臺《關(guān)于加強公立醫(yī)院黨的建設(shè)工作的意見實施辦法》(以下統(tǒng)稱《實施辦法》)[4]，黨對公立醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)得到進(jìn)一步強化。全國各地、各級衛(wèi)生行政部門和公立醫(yī)院相繼對《意見》及《實施辦法》進(jìn)行了學(xué)習(xí)和解讀，一些省市也制定出臺了實施細(xì)則。筆者所在醫(yī)院于2019年4月由上級主管單位主持，作為中國航空工業(yè)集團(tuán)試點單位推行了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，同時成為四川省內(nèi)率先實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的公立“三甲”醫(yī)院。為使新的領(lǐng)導(dǎo)體制順利落地，醫(yī)院深入研討學(xué)習(xí)了《意見》和《實施辦法》，在此前提下，首先從內(nèi)部制度建設(shè)著手，全面修訂了醫(yī)院章程、“三重一大”決策制度、黨委會和院長辦公會議事規(guī)則，同時對領(lǐng)導(dǎo)班子分工進(jìn)行了調(diào)整，并制定了相關(guān)配套制度。一系列較為完善的制度設(shè)計和路徑安排，使黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制在醫(yī)院順利落地并有序、有效實施，現(xiàn)將此次改革經(jīng)驗總結(jié)分享如下。

1 公立醫(yī)院落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制面臨的問題簡析

1985年原衛(wèi)生部發(fā)布《關(guān)于衛(wèi)生工作改革政策問題的報告》后，公立醫(yī)院一直實行院長負(fù)責(zé)制，至今已達(dá)30余年。在30多年形成的思維定勢影響下，醫(yī)療系統(tǒng)及醫(yī)院內(nèi)部對于實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制尚缺乏充分的思想準(zhǔn)備、有效的思想發(fā)動和可操作的制度設(shè)計，對新的醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制還存在認(rèn)識上的不足或誤區(qū)，以及認(rèn)知上的碰撞。薛宇等對國內(nèi)50家公立醫(yī)院開展了調(diào)研，結(jié)果顯示，新時期實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制存在觀念、理解、制度和落實等4個方面的誤區(qū)，在這50家公立醫(yī)院中，11家還沒有實施，22家正在推進(jìn)過程中，只有17家實際落實了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制[5]?？梢?，調(diào)整黨政關(guān)系，明晰黨政職責(zé)邊界，完善議事規(guī)則，提高黨政協(xié)同，做好落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的路徑安排和內(nèi)部制度設(shè)計是公立醫(yī)院真正破舊迎新，順利實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。

2 黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制落地公立醫(yī)院的制度設(shè)計和路徑安排

通向某個目標(biāo)的道路即為路徑；在特定領(lǐng)域內(nèi)約束人們行為的規(guī)定和準(zhǔn)則即為制度安排[6]。醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制和管理機(jī)制的更替并非一蹴而就的。《意見》是公立醫(yī)院實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制在國家層面的“頂層設(shè)計”，醫(yī)院還需要結(jié)合自身的實際情況將“頂層設(shè)計”內(nèi)化為內(nèi)部治理的路徑和制度安排，才能確保新的領(lǐng)導(dǎo)體制順利落地并平穩(wěn)運行[6]。

2.1 上級主管部門是公立醫(yī)院實施新體制的引路人

新的領(lǐng)導(dǎo)體制的落地需要一個認(rèn)識和實施的過程?！兑庖姟酚“l(fā)以后，公立醫(yī)院從領(lǐng)導(dǎo)班子到普通員工，對醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)變曾經(jīng)一度處于觀望狀態(tài)，尤其是與《意見》所指直接相關(guān)的公立醫(yī)院黨政主要負(fù)責(zé)人，在履職定位上可能一度迷茫，亟需在某一特定時刻以某種儀式開啟新的領(lǐng)導(dǎo)體制的建立。在下屬單位推進(jìn)新的領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，上級主管單位是引路人，對所屬醫(yī)院實施新的領(lǐng)導(dǎo)體制起著指導(dǎo)、監(jiān)督、把關(guān)的作用。一是可派專人赴所轄醫(yī)院主持召開一定范圍人員參加的會議，宣布所屬醫(yī)院正式執(zhí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)，同時提出相應(yīng)要求；二是對所屬醫(yī)院落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制進(jìn)行正確引導(dǎo)，確保推行過程穩(wěn)妥、順利；三是指導(dǎo)監(jiān)督所轄醫(yī)院正確理解制度規(guī)定，及時糾正執(zhí)行中可能出現(xiàn)的偏差。

2.2 調(diào)整醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子分工

自《意見》頒布以來，公立醫(yī)院黨委書記和院長職位變動格外引人關(guān)注，各地圍繞貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制陸續(xù)進(jìn)行了醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整。新的領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨委書記和院長的職責(zé)分工發(fā)生了重要變化，職責(zé)的變動須配以分工的調(diào)整才能真正符合《意見》相關(guān)規(guī)定?！兑庖姟分赋鳇h委書記主持醫(yī)院全面工作，對醫(yī)院工作負(fù)總責(zé)，履行全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)，院長在院黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)醫(yī)教研和行政管理工作。因此，重新劃分醫(yī)院黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)權(quán)利，對領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的分工進(jìn)行調(diào)整是順利落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的必選動作；對新角色、新體制的適應(yīng)，也是公立醫(yī)院上至黨委書記、院長乃至整個領(lǐng)導(dǎo)班子，下至中層干部、普通員工必須經(jīng)歷的過程。

2.3 理順醫(yī)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的實行使公立醫(yī)院黨的建設(shè)職能得到了強化，對醫(yī)院黨建工作、干部管理、人才建設(shè)等提出了新的更高要求。在此情況下，需要進(jìn)一步理順醫(yī)院職能部門設(shè)置，加強黨務(wù)工作機(jī)構(gòu)的力量，考慮對黨群部門進(jìn)行細(xì)化、優(yōu)化設(shè)置[5]，或選優(yōu)配強專兼職黨務(wù)黨建工作人員；加強基層黨支部建設(shè)，黨支部在做好日常黨建工作的同時，要注意其政治職能與業(yè)務(wù)工作的有機(jī)融合，充分發(fā)揮黨支部的政治堡壘作用。

2.4 健全完善四大基本制度

醫(yī)院實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制所體現(xiàn)出的重要標(biāo)志就是領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生變革、決策制度發(fā)生調(diào)整和議程規(guī)則需要變更[5]。制定基于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的章程、“三重一大”決策制度、黨委會和院長辦公會議事規(guī)則是公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變的根本制度保證。

2.4.1 制定統(tǒng)領(lǐng)醫(yī)院治理的章程

《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2017〕67號)[7]提出，各級各類醫(yī)院應(yīng)制定本院《章程》，要根據(jù)《章程》的規(guī)定，以《章程》為統(tǒng)領(lǐng)對醫(yī)院內(nèi)部管理的各項規(guī)章制度進(jìn)行健全和完善[8]，同時在醫(yī)院治理的各個環(huán)節(jié)嵌入黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年以來，中國醫(yī)院協(xié)會、國家衛(wèi)健委及部分地方衛(wèi)健行政部門等陸續(xù)發(fā)布了公立醫(yī)院《章程范本》[9]。作為改革的主體，公立醫(yī)院要以《章程范本》為指南，系統(tǒng)編制既符合上級規(guī)定又切合醫(yī)院實際的《章程》，厘清醫(yī)院內(nèi)外部治理體系和權(quán)利、義務(wù)，黨委、紀(jì)委、院長設(shè)置及主要職責(zé)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)，員工權(quán)利和義務(wù)，以及包括決策機(jī)制、激勵機(jī)制、醫(yī)療管理、財務(wù)資產(chǎn)管理、后勤保障管理、文化建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制在內(nèi)的內(nèi)部運行機(jī)制，使醫(yī)院在《章程》框架下規(guī)范、有序運行，從源頭上為醫(yī)院實施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制提供規(guī)范管理和持續(xù)發(fā)展的依據(jù)[10]。

2.4.2 建立適應(yīng)新體制的“三重一大”決策制度

決策是領(lǐng)導(dǎo)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是內(nèi)部治理的焦點，規(guī)范有序的決策機(jī)制能減少權(quán)力摩擦與利益沖突，降低運行成本[6]，也能在相當(dāng)程度上確保決策的公正性、科學(xué)性和合規(guī)性。“三重一大”事項決策是醫(yī)院各類決策的重中之重，醫(yī)院應(yīng)根據(jù)新要求重新修訂《“三重一大”決策制度實施細(xì)則》，明確 “三重一大”決策應(yīng)遵循的原則，即集體決策、民主決策、科學(xué)決策、依法依規(guī)決策；規(guī)定“三重一大”事項的決策主體為黨委會，明確“三重一大”決策事項的范圍、決策的程序，建立決策后評估及監(jiān)督檢查機(jī)制以及責(zé)任追究機(jī)制等。同時，對屬于醫(yī)院“三重一大”范圍的具體業(yè)務(wù)事項要進(jìn)行仔細(xì)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)厥崂?，制定“三重一大”?biāo)準(zhǔn)，分清“重要、重大”與“日常、一般”的邊界，將醫(yī)院“三重一大”決策事項制定成清晰明了的清單，對于一些“清單”以外無法明確決策主體的議題事項，要根據(jù)醫(yī)院實際情況由黨委辦公室、院長辦公室及紀(jì)檢部門定期開展調(diào)研評估，及時修訂完善決策事項清單，便于日常操作執(zhí)行。

2.4.3 健全黨委會議事規(guī)則

議事規(guī)則是基于既定權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織體系的程序性規(guī)定，是極具操作性的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范[11]。醫(yī)院的黨委會議事規(guī)則應(yīng)按照黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的有關(guān)要求進(jìn)行制定，內(nèi)容應(yīng)包含總則、黨委會職責(zé)和決策范圍、組織和議事原則、決策程序和形式、執(zhí)行與監(jiān)督、責(zé)任追究、附則等，明確黨委會由黨委書記召集并主持，黨委委員參加；明確黨委會主要決策范圍為貫徹執(zhí)行黨和國家路線、方針政策、法律法規(guī)，上級重大措施和重要決定，以及黨的建設(shè)、戰(zhàn)略規(guī)劃、改革發(fā)展、“三重一大”事項、財務(wù)預(yù)決算、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置以及涉及醫(yī)務(wù)人員權(quán)益保障等重要事項[12]；明確黨委實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，對于重大問題，按集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進(jìn)行集體討論決定[12]，并按照不同分工切實抓好落地實施[13]；堅持黨管干部、黨管人才原則；支持院長依法依規(guī)獨立行使職權(quán)，支持和保證職代會依法行使職權(quán)。

2.4.4 完善院長辦公會議事規(guī)則

醫(yī)院最高級別的行政會議是院長辦公會，應(yīng)制定基于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的院長辦公會議事規(guī)則，規(guī)則包含總則、議事范圍、議題分類與確定、會議組織與議事程序、決議執(zhí)行與反饋、會議紀(jì)律與責(zé)任追究、附則等。院長辦公會議事規(guī)則應(yīng)明確規(guī)定醫(yī)院的行政、業(yè)務(wù)議事決策機(jī)構(gòu)是院長辦公會，召集并主持院長辦公會的是院長，參會人員包括行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員和紀(jì)委書記，黨委其他班子成員、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人可酌情列席；明確院長辦公會的議事范圍為組織實施醫(yī)院黨委有關(guān)決議，討論決定醫(yī)教研和行政后勤管理等工作中需要決策的事項；院長辦公會實行的是院長負(fù)責(zé)制，重要議題在班子成員之間要加強會前溝通，黨委書記、院長和班子有關(guān)成員應(yīng)在會前做好個別醞釀、充分溝通，黨政主要負(fù)責(zé)人意見不一致的議題，應(yīng)暫緩上會并繼續(xù)溝通[6]；重要行政、后勤、業(yè)務(wù)有關(guān)的工作要先通過院長辦公會討論，再提交黨委會議進(jìn)行決策[14]；需由院長辦公會討論研究后提交黨委會決策的事項，參照 “三重一大”決策事項厘出清單，方便操作和執(zhí)行。

2.5 健全完善支撐配套制度

2.5.1 完善溝通協(xié)調(diào)制度，以多學(xué)科診療(MDT)模式打破壁壘

公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變以后，醫(yī)院的管理體制和機(jī)制、班子成員的分工、決策議事制度等都發(fā)生了重大變化，與此有關(guān)的各方尚待磨合和適應(yīng)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制順利實施和規(guī)范有序運行的重要保障是制定MDT思維模式下的溝通協(xié)調(diào)制度[15]。具體溝通協(xié)調(diào)制度包括：黨委書記和院長之間的常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)制度、領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的經(jīng)常性溝通協(xié)調(diào)制度和職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)制度，以及醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)層、中層和基層間的溝通協(xié)調(diào)制度，要明確溝通協(xié)調(diào)原則和范圍，使醫(yī)院各層面的溝通形成常態(tài)，以增進(jìn)了解、促進(jìn)團(tuán)結(jié)、增強合力，確保黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制運行平穩(wěn)，降低運行成本。

2.5.2 完善論證咨詢制度，確保決策的科學(xué)性

國家衛(wèi)健委《實施辦法》中明確指出，公立醫(yī)院應(yīng)健全和完善決策前的論證與聽取意見機(jī)制，醫(yī)院應(yīng)成立發(fā)展規(guī)劃委員會、人力資源管理委員會、醫(yī)療質(zhì)量和安全管理委員會、藥事管理委員會、醫(yī)學(xué)裝備和器械管理委員會、醫(yī)療技術(shù)管理委員會、醫(yī)學(xué)倫理委員會等專家委員會，對于行政、業(yè)務(wù)方面的重要事項，或者專業(yè)性、技術(shù)性較強的事項，應(yīng)向?qū)＜椅瘑T會進(jìn)行咨詢，或提請專家委員會進(jìn)行論證。與此相適應(yīng)，醫(yī)院要根據(jù)實際情況組建相應(yīng)專家?guī)?，并充分發(fā)揮法律顧問、政研人員、項目管理人員的專業(yè)優(yōu)勢，對涉及發(fā)展方向、戰(zhàn)略規(guī)劃及具有較強專業(yè)性、技術(shù)性的重要事項，應(yīng)先組織專家開展評估論證或者進(jìn)行政策咨詢、法律咨詢或技術(shù)咨詢，與職工利益密切相關(guān)的事項決策前還要經(jīng)職代會審議，確保決策的科學(xué)性。

2.5.3 完善監(jiān)督制約制度，確保決策的規(guī)范性

公立醫(yī)院要確保黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制有序、規(guī)范運行，關(guān)鍵在于全面從嚴(yán)治黨的有關(guān)要求是否貫徹落實、監(jiān)督約束機(jī)制是否健全完善、嚴(yán)密的內(nèi)外部監(jiān)督體系是否建立。公立醫(yī)院的外部監(jiān)督主要包括上級監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督等，內(nèi)部監(jiān)督主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督和法律監(jiān)督等。醫(yī)院要建立相應(yīng)的制度規(guī)范，通過健全的監(jiān)督體系促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子依法依規(guī)辦事、認(rèn)真負(fù)責(zé)履職。

合理的路徑安排和內(nèi)部制度設(shè)計是公立醫(yī)院落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制的重要保障，只有通過上級部門正確引導(dǎo)，對班子分工和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，建立完善醫(yī)院的章程、“三重一大”實施細(xì)則、黨委會和院長辦公會議事規(guī)則等四大基本制度，同時從溝通協(xié)調(diào)、論證咨詢、監(jiān)督制約等方面建章立制，方能確保黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制在公立醫(yī)院順利落地并有序運行。