文化遺產(chǎn)保護(hù)立法的知與行

楊小飛

【關(guān)鍵詞】文化遺產(chǎn) 保護(hù) 法律法規(guī)

文化遺產(chǎn)是中華傳統(tǒng)文化的歷史見(jiàn)證，更是延續(xù)中華文化命脈的重要物化載體。在工業(yè)文明時(shí)代，文化遺產(chǎn)面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面浪潮的沖擊。新時(shí)代，要徹底破解文化遺產(chǎn)保護(hù)與工業(yè)文明發(fā)展之間的矛盾，就必須強(qiáng)化法治保障，延續(xù)文化遺產(chǎn)的時(shí)代命脈。當(dāng)前，各地存在文化遺產(chǎn)被肆意破壞的現(xiàn)象，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的系統(tǒng)性與權(quán)威性法律仍需要完善。為此，應(yīng)加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化遺產(chǎn)的長(zhǎng)效保護(hù)。

文化遺產(chǎn)保護(hù)迫切需要加強(qiáng)立法

文化遺產(chǎn)保護(hù)是順應(yīng)我國(guó)文化事業(yè)發(fā)展格局的必然要求。隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的逐步加深，文化事業(yè)的發(fā)展成為各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略新高地。改革開(kāi)放以來(lái)，百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的多元文化格局逐步成型，中華傳統(tǒng)文化再次綻放出時(shí)代的光芒，文化遺產(chǎn)作為中華傳統(tǒng)文化的物質(zhì)傳承載體理應(yīng)受到有效的保護(hù)。然而，當(dāng)下文化遺產(chǎn)被肆意破壞的情況時(shí)有發(fā)生。一是文化遺產(chǎn)保護(hù)缺位現(xiàn)象突出。我國(guó)文化歷史悠久，在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展進(jìn)程中遺留下來(lái)大量的文化遺產(chǎn)，但是文化遺產(chǎn)保護(hù)工作卻未能同步跟進(jìn)，大量文化遺產(chǎn)在自然侵蝕與人為破壞中消亡，從而造成了嚴(yán)重的損失。二是文化遺產(chǎn)保護(hù)思維錯(cuò)位現(xiàn)象突出。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)制定了“以開(kāi)發(fā)促保護(hù)，以保護(hù)助開(kāi)發(fā)”的策略，但在實(shí)踐中，“以開(kāi)發(fā)代保護(hù)”似乎已經(jīng)成為了主流，一些企業(yè)為了獲得超額經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，以保護(hù)文化遺產(chǎn)為名進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，但在實(shí)際中卻并不注重對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。三是文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)落實(shí)不明確。盡管文化遺產(chǎn)保護(hù)已經(jīng)成為政府行政工作的核心內(nèi)容，但在繁雜的政務(wù)工作壓力下，一些行政職能部門難以實(shí)施有效的文化遺產(chǎn)保護(hù)策略，文化遺產(chǎn)保護(hù)的具體職責(zé)也難以落實(shí)到位。

當(dāng)前，文化遺產(chǎn)具有較高的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，不同的效益屬性導(dǎo)致文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用開(kāi)發(fā)存在著更為明顯的復(fù)雜性。法律作為調(diào)節(jié)人類行為方式的重要手段是提升文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)范性的重要保障。加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)立法，能夠依據(jù)文化遺產(chǎn)的社會(huì)價(jià)值來(lái)規(guī)范文化遺產(chǎn)保護(hù)行為，從而為文化遺產(chǎn)保護(hù)探索更為合理的方式。此外，文化遺產(chǎn)保護(hù)立法明確了不同主體在文化遺產(chǎn)保護(hù)中的具體權(quán)責(zé)，厘清了文化遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)主體、行政職能部門所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，有效補(bǔ)足了文化遺產(chǎn)保護(hù)的實(shí)踐漏洞，提升了保護(hù)效力。

堅(jiān)持文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生共贏

文化遺產(chǎn)保護(hù)必須要有法可依，但立法又不能顧此失彼，只注重文化遺產(chǎn)保護(hù)，而忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律的立法勢(shì)必會(huì)造成文化遺產(chǎn)保護(hù)的不可持續(xù)。為此，文化遺產(chǎn)保護(hù)既要注重文化傳承，更要顧及經(jīng)濟(jì)效益，正視經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求。

中華民族在漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程中創(chuàng)造了豐富的文化遺產(chǎn)，然而，不同的文化遺產(chǎn)具有不同的文化價(jià)值，針對(duì)不同的文化遺產(chǎn)應(yīng)采取不同的保護(hù)措施。兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，文化遺產(chǎn)保護(hù)立法應(yīng)明晰需要保護(hù)的文化遺產(chǎn)范圍與類型，提升依法保護(hù)的可操作性。比如，可以將所需要保護(hù)的文化遺產(chǎn)劃分為三種不同的類型：對(duì)于極為稀缺且具有較高文化價(jià)值的遺產(chǎn)應(yīng)嚴(yán)格禁止商業(yè)開(kāi)發(fā)并制定政府保護(hù)預(yù)案與財(cái)政撥款計(jì)劃;對(duì)于存世量較少且具有一定文化價(jià)值的遺產(chǎn)，應(yīng)允許適度進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā);對(duì)于文化價(jià)值密度較低、存世量較多的遺產(chǎn)則應(yīng)服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)地方因地制宜加大文化遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)力度。通過(guò)不同層級(jí)的法律保護(hù)體系能夠兼顧文化遺產(chǎn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)性需求，打造可持續(xù)發(fā)展的文化遺產(chǎn)保護(hù)新模式。

以文化產(chǎn)業(yè)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)。從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，文化遺產(chǎn)保護(hù)并不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，完全依賴于政府的輸血式保護(hù)不具備可持續(xù)發(fā)展能力。文化產(chǎn)業(yè)以文化遺產(chǎn)為生產(chǎn)要素，所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益理應(yīng)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)。然而長(zhǎng)期以來(lái)，文化產(chǎn)業(yè)的社會(huì)責(zé)任履行不夠，文化遺產(chǎn)保護(hù)的可持續(xù)性不高。為此，應(yīng)在法律上賦予文化產(chǎn)業(yè)反哺文化遺產(chǎn)保護(hù)的責(zé)任，完善配套法律法規(guī)，通過(guò)企業(yè)稅費(fèi)、融資優(yōu)惠等方式引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益向文化遺產(chǎn)保護(hù)回流。實(shí)際上，文化遺產(chǎn)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互依存、共生共贏，文化遺產(chǎn)的有效保護(hù)為可持續(xù)開(kāi)發(fā)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，兼顧了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙向需求。

完善文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)，提升文化遺產(chǎn)法治保護(hù)效力

現(xiàn)行的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《文物保護(hù)法》等法律法規(guī)未能形成強(qiáng)有力的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系，使得文化遺產(chǎn)法治保障基礎(chǔ)不牢固，實(shí)施細(xì)則與配套制度存在缺陷，在具體工作中，容易出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”等問(wèn)題。為此，可完善文化遺產(chǎn)保護(hù)法律法規(guī)，提升文化遺產(chǎn)法治保護(hù)效力。

推行針對(duì)性立法，提升文化遺產(chǎn)保護(hù)的針對(duì)性。不同類型文化遺產(chǎn)的存在形式、所蘊(yùn)藏的文化價(jià)值與歷史使命并不完全相同，整齊劃一的專項(xiàng)立法雖能解決一些共性問(wèn)題，但依然要面臨著適用性不強(qiáng)等問(wèn)題。為此，可增強(qiáng)立法針對(duì)性，具體問(wèn)題具體對(duì)待。實(shí)際上早在2006 年我國(guó)就出臺(tái)過(guò)《長(zhǎng)城保護(hù)條例》等針對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法，但這些規(guī)章制度不具備法律效力，只能作為內(nèi)部的管理規(guī)定。為此，地方人大、行政管理職能部門應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起文化遺產(chǎn)針對(duì)性立法職能，圍繞具體文化遺產(chǎn)項(xiàng)目的實(shí)際保護(hù)需求，制定針對(duì)特定項(xiàng)目的保護(hù)條例，經(jīng)人大及其常務(wù)委員會(huì)通過(guò)之后直接作為地方性法律法規(guī)在文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施。

強(qiáng)化“三責(zé)”，鞏固文化遺產(chǎn)保護(hù)法治基礎(chǔ)。一是要強(qiáng)化司法，補(bǔ)足行政執(zhí)法短板。實(shí)際上，在當(dāng)前的文化遺產(chǎn)法治保護(hù)模式當(dāng)中，行政執(zhí)法是基礎(chǔ)。然而，行政執(zhí)法法律效力的不足與文化遺產(chǎn)的破壞也構(gòu)成了一組悖論。比如，在一些文化遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目當(dāng)中存在私自改拆改建等行為，對(duì)于這些行為往往只能從經(jīng)濟(jì)上給予處罰，但私自拆改的經(jīng)濟(jì)收益一般情況下則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)罰款數(shù)額，行政違法成本過(guò)低。為此，可從司法端給予強(qiáng)化，強(qiáng)調(diào)文化遺產(chǎn)保護(hù)的民事法律責(zé)任，提升違法成本。二是要提升公益訴訟制度的法律權(quán)重。公益訴訟制度破解了文化遺產(chǎn)保護(hù)中的“公地悲劇”，賦予了與違法行為沒(méi)有直接利益關(guān)系的主體發(fā)起法律訴訟的權(quán)限。文化遺產(chǎn)保護(hù)關(guān)系到公眾的權(quán)益，社會(huì)各界應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的法律責(zé)任?？蓪?duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，拓寬文化遺產(chǎn)公益訴訟主體范圍，通過(guò)發(fā)起公益訴訟來(lái)追究文化遺產(chǎn)破壞的法律責(zé)任。三是要守住文化遺產(chǎn)保護(hù)的刑事底線。文化遺產(chǎn)保護(hù)功在當(dāng)代，利在千秋，雖然要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也不能完全只算經(jīng)濟(jì)賬。因?yàn)槲幕z產(chǎn)一旦被破壞就難以修復(fù)到原樣，對(duì)于惡意破壞文化遺產(chǎn)的行為，必須要施以重刑，可拓寬《刑法》中文化遺產(chǎn)保護(hù)的范圍，并明確破壞文化遺產(chǎn)所應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任。