我國失業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)存主要問題及對策研究

摘 要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)制度不斷成熟、全國城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，以及社會(huì)保障體系的不斷健全，城鎮(zhèn)職工失業(yè)保障問題已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。同世界上其他國家相比，我國就業(yè)人口規(guī)模大，失業(yè)人員數(shù)量多，流動(dòng)性強(qiáng)，再就業(yè)周期不定，不同地區(qū)失業(yè)保障機(jī)制差異明顯，失業(yè)保險(xiǎn)的制度銜接標(biāo)準(zhǔn)不一致，嚴(yán)重制約了失業(yè)保險(xiǎn)制度功能作用的發(fā)揮。本文圍繞我國失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域現(xiàn)存主要問題，介紹了失業(yè)保險(xiǎn)制度相關(guān)情況，提出了政策制度改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn);失業(yè)保險(xiǎn)金;保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn);標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整

一、我國失業(yè)問題基本現(xiàn)狀及研究意義

失業(yè)問題不是單一行業(yè)問題，而一個(gè)普遍性的社會(huì)問題，失業(yè)程度的高低，反映了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的深層次的資源分配和競爭情況，以及勞動(dòng)力市場的供需均衡情況。失業(yè)問題的出現(xiàn)，一方面代表了宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的市場資源波動(dòng)性和經(jīng)濟(jì)政策的不確定性，另一方面也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)體的市場發(fā)展成熟度的高低。因此，失業(yè)問題的解決過程中，勞動(dòng)者個(gè)人和企業(yè)經(jīng)營主體的主觀能動(dòng)性起著決定性作用，政府的頂層設(shè)計(jì)和適度干預(yù)也是必不可少的。因此，有關(guān)失業(yè)問題的研究，也呈現(xiàn)多維度、多層次、多階段的特點(diǎn)。

（一）近年來我國失業(yè)問題基本現(xiàn)狀

近年來，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人口的數(shù)量雖然總體處于平穩(wěn)狀態(tài)，但也出現(xiàn)了一定的潛在增長趨勢。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2015年至2018年間，全國每年平均失業(yè)人數(shù)970萬，每年領(lǐng)取失業(yè)金人數(shù)達(dá)220萬，而年參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工人數(shù)為18450萬人，平均失業(yè)率4.2%。但深層次的問題在于，失業(yè)人口絕對數(shù)量處于明顯遞增的狀態(tài)，而失業(yè)保險(xiǎn)金的實(shí)際領(lǐng)取人數(shù)卻是逐漸減少，再考慮到我國失業(yè)保險(xiǎn)本身的保障水平并不高的因素，則可以從一個(gè)側(cè)面反應(yīng)出我國在失業(yè)保障方面的整體形勢是比較嚴(yán)峻的。有必要從更長遠(yuǎn)的視角、更深的層次加以審視。

（二）研究失業(yè)問題的現(xiàn)實(shí)意義

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)全面進(jìn)步的關(guān)鍵階段，促進(jìn)就業(yè)，減少失業(yè)，不斷提高勞動(dòng)者的安全和幸福指數(shù)是有中國特色社會(huì)主義的重要體現(xiàn)，也是衡量我國各項(xiàng)工作社會(huì)效益的重要參考。失業(yè)者是曾經(jīng)是社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者和貢獻(xiàn)者，是正處于勞動(dòng)年齡的社會(huì)成員，通過探索建立現(xiàn)實(shí)和高效的社會(huì)險(xiǎn)制度為他們提供一定時(shí)期的基本生活需要保障，不僅可以幫助他們渡過困難時(shí)期，也是對他們曾經(jīng)為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富價(jià)值的回報(bào)，讓他們對社會(huì)充滿信任，對重回工作崗位建立信心，也會(huì)對在職者有積極影響，使他們更加安心于本職工作，促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步。從這個(gè)點(diǎn)上看，失業(yè)問題研究具有廣泛的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國失業(yè)問題的研究現(xiàn)狀

失業(yè)問題一直是國內(nèi)外專家學(xué)者研究的重點(diǎn)之一。我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)間不長，在制度轉(zhuǎn)型升級的過程中，伴隨著比較頻繁的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用工制度、收入分配以及企業(yè)所有制等多個(gè)方面的深層次變革，期間，失業(yè)是不可避免的社會(huì)現(xiàn)象，如何結(jié)合現(xiàn)實(shí)和國情，妥善解決好深化企業(yè)改革和勞動(dòng)者失業(yè)問題，是需要在實(shí)踐中和理論上必須解決好的重大課題。

整體上，國內(nèi)學(xué)者們的研究成果可以概括為三種情況：

（一）失業(yè)保險(xiǎn)金上下限設(shè)定問題

一部分學(xué)者認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)制度作用發(fā)揮有限，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是保障水平不高，失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)太低，不能滿足失業(yè)人員基本生活需要，同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率低，有相當(dāng)多的一部分失業(yè)和準(zhǔn)失業(yè)人員沒有得到制度的保障;二是繳費(fèi)和領(lǐng)取模式單一，缺乏彈性，使得在職期間想多繳費(fèi)以便將來多領(lǐng)取的人員無法對未來失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前期財(cái)務(wù)準(zhǔn)備;三是失業(yè)保險(xiǎn)金的給付條件比較寬松，造成保險(xiǎn)金的支出社會(huì)效益不高，造成緊缺資源在使用中的無謂損失。

（二）失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整問題

另一部分學(xué)者認(rèn)為，我國失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)有待調(diào)整。目前，我國失業(yè)保險(xiǎn)金待遇實(shí)行限額制，上限不得高于當(dāng)?shù)刈畹推骄べY，下限不得低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平。這樣一個(gè)規(guī)定看似合理，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境和居民消費(fèi)水平變化節(jié)奏加快、全國各區(qū)域發(fā)展不平衡情況比較突出的情況下，這樣的規(guī)定比較粗糙，缺少對不同失業(yè)人在就業(yè)期間創(chuàng)造在社會(huì)勞動(dòng)價(jià)值的公平體現(xiàn)，也與快速變化的物價(jià)、通脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多情況不相適應(yīng)，制度調(diào)整相對靜止和滯后的現(xiàn)象極為突出。

（三）失業(yè)保險(xiǎn)金制度的模式發(fā)展問題

還有部分學(xué)者認(rèn)為，我國目前主要存在四種失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算模式：根據(jù)在職人員平均工資的一定比例計(jì)算;按在職人員所在地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;按在職人員當(dāng)?shù)刈畹推骄べY標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算;規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)金的上限和下限，具體失業(yè)金標(biāo)準(zhǔn)由人社部門統(tǒng)籌制度。這些模式基本上適應(yīng)我國當(dāng)前勞動(dòng)市場和社會(huì)保障需求，但在體現(xiàn)橫向和縱向公平、權(quán)利義務(wù)平衡以及和保障與激勵(lì)平衡等方面，不夠完備，不夠充分，建議要建立與工資的動(dòng)態(tài)銜接關(guān)系，建立有梯度的繳費(fèi)和給付制度，改變現(xiàn)在普遍執(zhí)行的2年期固定支付模式，同時(shí)，考慮到一些特殊情況，要建立對應(yīng)的臨時(shí)保障性津貼制度。

三、美德兩個(gè)發(fā)達(dá)國家失業(yè)保險(xiǎn)制度概況及經(jīng)驗(yàn)啟示

同西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展方面還處于初期階段，今后發(fā)展過程中，要積極借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，少走彎路，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展創(chuàng)造積極有利的條件。

（一）美國的失業(yè)保險(xiǎn)制度基本情況

從主體上看，補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)金和應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)金是美國的失業(yè)保險(xiǎn)金制度的兩個(gè)基本組成部分。其中，基本失業(yè)保險(xiǎn)的給付金額較為固定，給付期限也比較短，而補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)和應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)則與之不同，而是與社會(huì)失業(yè)率掛鉤，從而間接起到了對失業(yè)保險(xiǎn)總給付期限的調(diào)整作用。具體來看，基本失業(yè)保險(xiǎn)金給付期限一般為26周，并且不受社會(huì)平均失業(yè)率的影響，普通失業(yè)者都可以正常申領(lǐng)。而補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)和應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)金則只能在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)或長期失業(yè)的情況下才可以啟用，與基本失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的作用機(jī)制不明顯的差別，但最終實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能是一致的。在基金費(fèi)用保障方面，基本失業(yè)保險(xiǎn)由美國國會(huì)負(fù)責(zé)制定配套機(jī)制，各州政府可以根據(jù)自身情況選擇執(zhí)行，但費(fèi)用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān);而補(bǔ)充和應(yīng)急失業(yè)保險(xiǎn)則由國會(huì)決定何時(shí)啟動(dòng)實(shí)施，相關(guān)費(fèi)用則由聯(lián)邦政府全部負(fù)責(zé)。

此外，1992年6月，在原有兩項(xiàng)基本失業(yè)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，美國增加了一個(gè)可選失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)，這樣，只要符合補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)三項(xiàng)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)中的一項(xiàng)，則可激活補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放程序，該新增具體標(biāo)準(zhǔn)是：州總體失業(yè)率大于6.5%， 并且大于過去兩年中至少一年的同期整體失業(yè)率的10%。

（二）德國的失業(yè)保險(xiǎn)制度基本情況

1927年，德國制定和發(fā)布《失業(yè)介紹法和失業(yè)保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著失業(yè)保險(xiǎn)體系的正式形成，此后，于1969年頒布實(shí)施《勞動(dòng)法》、《職業(yè)促進(jìn)法》、《職業(yè)培訓(xùn)法》，1974年制定《失業(yè)救濟(jì)條件法》，完成失業(yè)保險(xiǎn)制度的調(diào)整優(yōu)化。

統(tǒng)籌機(jī)制方面，政府勞工和社會(huì)事務(wù)部總體負(fù)責(zé)失業(yè)保險(xiǎn)制度的建設(shè)和推行，地方勞動(dòng)局負(fù)責(zé)職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)和津貼管理等具體事務(wù);基金來源方面，雇主與雇員共同承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)基金，雙方負(fù)責(zé)的工資總額的比例均為3.25%，累計(jì)為6.5%。一般情況下，雇主的繳費(fèi)基數(shù)為參保員工工資總額，雇員的繳費(fèi)基數(shù)為個(gè)人收入總額，但計(jì)征工資總額的上限為4700歐元，超過部分不計(jì)入。同時(shí)，當(dāng)員工月收入低于325歐元時(shí)，可申請免交失業(yè)保險(xiǎn)金。覆蓋范圍方面，月收入超過400馬克以上的雇員必須參保，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)70%左右。享受期限方面，與失業(yè)者繳納保費(fèi)時(shí)間和年齡有關(guān)，最短期限為180天，按周發(fā)放;最長期限832天。

由美德兩個(gè)國家的失業(yè)保險(xiǎn)制度簡要情況可以看出，他們的制度具有明顯的層次性和靈活性，并且政府在制度的建設(shè)和執(zhí)行方面比較靠前，支持和干預(yù)的力度比較大，從而最大程度地保障了制度的社會(huì)效用。此外，政府層面的確定的宏觀政策可操作性強(qiáng)，并隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況的變化，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

四、現(xiàn)階段我國應(yīng)對失業(yè)問題的政策建議

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變經(jīng)濟(jì)增長模式難度大、周期長、要求高，在此過程中，要統(tǒng)籌解決好促進(jìn)就業(yè)與預(yù)防失業(yè)的辯證關(guān)系，建設(shè)一個(gè)有活力、有競爭、符合市場規(guī)律的勞動(dòng)力資源循環(huán)體系。為此，以解決失業(yè)問題為核心，在以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)政策措施。

一是要提高失業(yè)保險(xiǎn)制度立法層次，將其從現(xiàn)行的社保體系中獨(dú)立出來，建立失業(yè)保險(xiǎn)法，突出政策的強(qiáng)制性、長久性和規(guī)范性，消除區(qū)域性因素造成的事實(shí)上的不公平狀況，保證失業(yè)領(lǐng)域內(nèi)宏觀整體社會(huì)治理效益。

二是要在全國的層次上提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇標(biāo)準(zhǔn)，改變目前由各省級政府部門確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，從根源上消除省際差距，或者由中央政府制定繳費(fèi)和支付基線，各地區(qū)在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)情況適當(dāng)調(diào)整。

三是改變失業(yè)保險(xiǎn)金待遇領(lǐng)取方式，變目前的等額領(lǐng)取為差額領(lǐng)取，達(dá)到既保障失業(yè)人員基本生活所需又促進(jìn)其主動(dòng)就業(yè)、回歸社會(huì)生產(chǎn)環(huán)境的目的。

四是將失業(yè)保險(xiǎn)金待遇的領(lǐng)取期限和領(lǐng)取額度與失業(yè)者社會(huì)貢獻(xiàn)度聯(lián)系起來，在考慮繳費(fèi)年限、失業(yè)者年齡、失業(yè)前工資收入等多個(gè)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，提高失業(yè)保險(xiǎn)金待遇領(lǐng)取的合理性和科學(xué)性。

五是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度的人員覆蓋范圍，使更多的勞動(dòng)者置身于制度的保障之下。特別是要考慮到一些準(zhǔn)失業(yè)群體的社會(huì)保障問題，比如：商業(yè)保險(xiǎn)銷售領(lǐng)域的代理人，名義上有工作，但實(shí)際上處于準(zhǔn)失業(yè)狀態(tài)，缺少失業(yè)制度的政策扶植。

最后，要注意適度借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)做法，從更高的層次上推進(jìn)我國失業(yè)保障制度的發(fā)展。

五、結(jié)語

今后一個(gè)時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)全新階段，機(jī)遇不斷涌現(xiàn)，各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之而來。在解決失業(yè)問題的過程中，也是如此。政府和社會(huì)要積極面對，創(chuàng)新思維，精準(zhǔn)施策，一定能夠在失業(yè)方面的社會(huì)治理過程中不斷取得新成就、新經(jīng)驗(yàn)。

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[2]楊翠迎，馮廣剛，我國失業(yè)保險(xiǎn)金功能異化及失業(yè)貧困問題分析[J]，云南社會(huì)科學(xué)，2014（1）：155—161。

作者簡介：

邢智全（1990-），男，河北，中船海裝（北京）新能源投資有限公司，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院在職人員高級課程研修班學(xué)員，勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)。

中船海裝（北京）新能源投資有限公司邢智全