面向高質量發(fā)展的城市河道規(guī)劃設計經驗與啟示

徐本營 陳誠 曾大堃 鄒亞超

河道治理是重塑城市空間、提升城市管理水平的關鍵之一。在城市邁向高質量發(fā)展的新階段，為促進河道治理與城市發(fā)展融合共生，上海、北京等地在新一輪城市總體規(guī)劃的指引下相繼出臺了河道規(guī)劃設計導則。文章通過分析上海、北京河道規(guī)劃設計的先進做法，總結出兩市在規(guī)劃理念上均突出三大轉變，即由“水域本體”走向“水陸一體化”、由“單一功能”走向“復合多元功能”、由“分頭管理”走向“規(guī)劃、設計、建設、管理、運維統(tǒng)籌治理”。在目標上凸顯生態(tài)、安全、宜居、文化四位一體。在具體導引上提出了塑造適配地域特征的生態(tài)河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道等舉措，為我國其他城市在河道治理方面的轉型升級提供借鑒。

高質量發(fā)展; 河道; 規(guī)劃設計

TU984.11+3?? A

[定稿日期]2021-11-08

[作者簡介]徐本營（1986～），男，碩士，高級工程師，研究方向為城市規(guī)劃設計;陳誠（1981～），女，碩士，教授級高工，研究方向為城市規(guī)劃設計;曾大堃（1990～），男，碩士，工程師，研究方向為交通規(guī)劃;鄒亞超（1990～），男，碩士，工程師，研究方向為環(huán)境工程。

河道是城市的重要組成部分，城水關系也一直是伴隨著城市發(fā)展的核心議題之一。一方面，城市因水而聚、因水而興，另一方面，城市也面臨著水資源短缺、水體污染、洪澇災害等諸多挑戰(zhàn)。在城市高質量發(fā)展的新要求下，河道治理也邁向新的階段。上海和北京在各自新一輪城市總體規(guī)劃的指引下分別出臺了河道規(guī)劃設計導則，突出了在新時期對于河道治理新的認識。本文對兩市河道規(guī)劃理念和策略進行分析，以期對其他城市提供借鑒。

1 河道規(guī)劃的理念轉變

1.1 理念轉變

在高質量發(fā)展新階段，從上海和北京的實踐來看，在規(guī)劃理念層面均強調三個方面的轉變。

1.1.1 由“水域本體”走向“水陸一體化”

以往河道規(guī)劃設計依據不同的物質空間和專業(yè)分類，通常需要編制河道規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、道路交通系統(tǒng)規(guī)劃、景觀規(guī)劃等多種類型規(guī)劃。一方面，無法系統(tǒng)性、針對性的解決河道問題，尤其是針對具體區(qū)段可能缺乏可操作性;另一方面，因為規(guī)劃對象不同，規(guī)劃目標有所差異，考慮的側重點不一，當規(guī)劃相互間存在不一致甚至矛盾的情況時往往較難統(tǒng)籌協(xié)調。轉向“水陸一體化”，即設計要素不僅要包括水域空間，還要將兩側的陸域空間納入。陸域空間包括了濱水空間、市政道路、沿河第一街坊等，通過一體化設計可更為系統(tǒng)的解決河道問題。

1.1.2 由“單一功能”走向“復合多元功能”

在過去城市實踐中，通常將河道治理歸為工程類范疇，欠缺對河道及兩岸功能的整體考慮。單一的功能，導致部分河道兩岸缺乏人氣和城市活動，不少河岸成了消極的空間，河道與城市其他區(qū)域融合不足。在城市高質量發(fā)展新階段，城市工作以人民為中心，需要考慮如何將河道更好的服務于人。通過植入復合多元的功能，將會為河道帶來持續(xù)活力，使河道與城市生活相融。

1.1.3 由“分頭管理”走向“規(guī)劃、設計、建設、管理、運維統(tǒng)籌治理”

河道治理工作涉及面廣且復雜，涉及規(guī)劃、建設、水利、城管等多個職能部門，也涉及省市區(qū)等不同層級。在具體工作實踐中，因為各部門工作各有側重，河道治理的協(xié)同不足。在高質量發(fā)展階段，河長制辦公室有效統(tǒng)籌了各部門，已發(fā)揮著作用。但河道治理是一項長效工作，還需要進一步將規(guī)劃、設計、建設、管理、運維等統(tǒng)籌起來，促進河道治理工作整體轉型。

1.2 河道的分級分類

分級上，按骨干河道、支級河道或者一級、二級、三級河道來進行河道分級。分類上，針對河流所在區(qū)段的城市功能、周邊的特色等，劃分不同的河道區(qū)段類型。如上海將河道劃分為公共活動型河道、生活服務型河道、生態(tài)保育型河道、歷史風貌型河道、生產功能型河道等五類。北京將河道劃分為歷史風貌型河道、公共活力型河道、自然生態(tài)型河道、一般型河道等四類。綜合來看，兩市都將河道與城市有機融合，考慮不同功能來分別施策。

2 規(guī)劃設計導引及啟示

2.1 凸顯生態(tài)、安全、宜居、文化四位一體的規(guī)劃目標

在上海和北京的實踐中，在規(guī)劃目標的制定上均突出將生態(tài)、安全、宜居、文化四位一體融合發(fā)展。如上海的導則中指出未來上海河道應滿足“維護城市安全，促進生態(tài)平衡;滿足交通運輸，保證通航安全;延展公共空間，容納公共活動;展示地區(qū)形象，傳承地區(qū)文化”等多元要求。圍繞規(guī)劃目標，在具體導引上，從兩市的實踐綜合來看，均圍繞高質量發(fā)展主線，突出了以下四個方面，即塑造適配地域特征的生態(tài)河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道。并通過切實有效的管理創(chuàng)新來保障實施。

2.2 塑造適配地域特征的生態(tài)河道

2.2.1 融入城市總體生態(tài)格局中

河道是彰顯城市特色、塑造城市格局的重要因素。在城市規(guī)劃實踐中，歷來均將河道作為市域生態(tài)骨架的重要組成部分。有的城市擁有大江大河，有的城市河道則是涓涓細流、河渠縱橫。河道串聯(lián)的資源也不同，如濕地、湖泊、大型公園等，共同塑造了各具特色的城市布局。上海依托骨干河流，串聯(lián)中心城、各主城片區(qū)、新城和鎮(zhèn)村等區(qū)域內的各級生態(tài)要素，形成以水為脈的城市整體生態(tài)格局。

2.2.2 塑造河道生態(tài)自然的形態(tài)

在過去治水實踐中，往往將工程手段作為先決條件，截彎取直是最常見的對河道的干預。在高質量發(fā)展新階段，上海和北京均強調柔性岸線，尊重自然河道的走向形態(tài)，保持局部深潭、淺灘、灣道、及江心洲等自然景觀格局多樣化特征，使河道治理向生態(tài)化、自然化方向轉變。生態(tài)景觀河道在規(guī)劃藍線范圍內，宜結合周邊環(huán)境進行蜿蜒性設計，避免截彎取直，宜有寬窄、彎曲，不宜渠道化，還可利用微地形等布置隱形堤防，與周邊環(huán)境自然過渡。

2.2.3 強化適應地方特點的河道斷面及護岸設計

河道斷面形式的選擇要充分考慮河道的等級、功能和水位變化等要素，從斷面布置、坡度設計、防洪要求等方面適應地域特點。北京針對不同區(qū)域的河流斷面提出了不同的要求，如山區(qū)河道應維持天然河道斷面，充分利用原有地形，減少人為干預。平原非建設區(qū)河道斷面應盡量保持或恢復河道的天然形態(tài)，采用梯形或復式斷面形式。北京同時還強調在規(guī)劃中要適應北方氣候特點，如根據氣候特征選擇植物，結合動物習性考慮生境通道等。針對北京河道豐枯變化大的特點，導則以豐草河為例給出改造方向。將河道局部斷面形式改造后，豐水期不影響排洪，枯水期露出可作為親水活動空間使用。上海在導則中針對護岸設計提出了具體引導，要求因地制宜，針對不同區(qū)段分別提出建議。對于用地條件寬松、河口較寬的河道，特別是在鎮(zhèn)區(qū)即鄉(xiāng)村新開的河道建議采用斜坡式護岸，使河岸趨于自然形態(tài)。對于中心城區(qū)、郊區(qū)城鎮(zhèn)或歷史文化風貌區(qū)中河道寬度小、過流能力強、河道用地空間小的河道可采用垂直護岸。

2.3 塑造藍綠交織的韌性安全河道

河道治理的基本點是安全問題。嚴守城市安全底線，增強城市防汛排澇能力，完善安全韌性的防洪體系是其他工作開展的前提。

（1）構建系統(tǒng)性的藍綠空間體系。北京在河道導則中，通過河道藍線、綠化控制線等的劃定，系統(tǒng)性的構建藍綠空間體系。通過劃定綠化控制線，一方面可以避免城市建設與河道保持距離，形成開敞疏朗的城市意象，另一方面也有利于河道管理和生態(tài)恢復。

（2）構建安全韌性的防洪體系。結合城市的防洪排澇規(guī)劃，完善防洪體系。通過對干流河道、重點中小河道進行達標治理，完善水庫、蓄滯洪區(qū)等工程體系的建設，構建安全韌性的防洪體系。

（3）構建海綿城市。落實海綿城市“自然積存、自然滲透、自然凈化”的基本理念，利用河岸空間建設各種海綿設施，以空間換時間，進一步控制雨水徑流，削減初期雨水污染，實現(xiàn)雨洪的優(yōu)化管理。

2.4 塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道

在城市中，尤其是老城區(qū)，因為建設緊湊密實，公園等公共空間嚴重不足，濱河空間往往是城市最大的連續(xù)開敞空間。因此河道是城市公共生活的最佳展示和體驗場所。好的河道，是融入人民生活的河道，能夠增進人民福祉。上海以“充分體現(xiàn)河道空間和城鎮(zhèn)布局相互依存、城水相融的關系”為目標，制定了“開放可達、復合多元、品質魅力”三個具體目標。北京從“親水廊道、濱水空間、濱水設施、濱水景觀、濱水用地”等五個維度突出塑造“增進人民生活福祉的宜居活力之河”。綜合來看，兩市都突出了可達性、公共開放性、多樣性等三個方面。

2.4.1 可達性

在城市中，部分河道可達性被其他城市要素嚴重割裂。原因是多方面的。如在老城區(qū)城市建設集中的區(qū)域，往往只有河道旁有相對開闊的帶狀空間。在城市交通重構，需要修建交通性道路甚至快速路時，選址極為困難。通常只有選址在河道旁修建，甚至在河道內設橋墩，從河道上方架設高架橋面。導致河道與人民日常生活完全割裂。另外，河道兩側未預留足夠寬的公共空間，甚至居住、工業(yè)等建筑密布，占據岸線，權屬復雜，導致河岸無法到達，河流無法被看到、被感知。因此，可達性看似最基本的問題但又是水城共融的第一步。在上海的實踐中，已經完成了黃浦江濱江岸線的貫通工程。國內其他城市，如廣州珠江兩岸，成都錦江公園都正在開展對于大尺度濱江岸線的貫通工作。在可達性方面，上海和北京在導則中提出了多種解決方案。

一是通過增加垂河通道來強化可達性。如上海在蘇州河沿岸增加10多條垂河慢行通道來加強各項公共服務設施、公共空間、商業(yè)中心與濱河活動的聯(lián)系。在強化節(jié)點上，公共活動型河道按照1 km設置1處，生活服務型河道按照1.5～2 km 1處的標準設置。事實上，新增垂河通道在公共活動型等河岸段容易實現(xiàn)按理想間距來控制，但在歷史地段和生活服務型的河道部分較難實現(xiàn)，需要針對具體地段情況綜合性研究。

二是通過調整道路系統(tǒng)來強化可達性。在這些區(qū)域更需要對區(qū)域交通動線整體設計，將慢行交通與其他交通流線間的關系妥善協(xié)調。北京河道導則明確要求“新建的沿河方向城市道路道路等級不應高于城市支路”，且宜在河道綠化控制線外設置。對于現(xiàn)狀緊鄰濱水空間的高等級道路，要通過降低等級，減少數(shù)量等方式降低人們前往濱水空間的阻隔。

2.4.2 公共開放性

激發(fā)河岸活力是最重要的目標。要促進河岸活動的發(fā)生，首要的就是要開放。因為使用不便或無法使用，就自然削弱了人民到達、開展活動的意愿。上海在導則中要求，對于公共活動型和生活服務型河道，要最大限度地開放濱水空間。其實，只要有開放條件的河道，都應向公眾開放。

一是強化濱水空間周邊底層建筑第一界面的公共性。通過植入文化、商業(yè)、休閑等業(yè)態(tài)，促進城市活動在河岸開展。另外，采用適當增加出入口，打開建筑界面，采用通透立面等方式促進底層界面和室內外的無界融合。

二是沿河建設連續(xù)、安全、人性化的濱水慢行通道。在上海的導則中，要求慢行通道寬度不小于3 m，局部受限段確保2 m以上，在人流量大，空間條件允許的區(qū)段可適當提高。針對由單位、設施及其他河道阻隔的斷點部分，要通過“針灸”的方式逐步改善，實現(xiàn)斷點貫通、整體開放。

2.4.3 多樣性

我們需要的是多樣、豐富的城市體驗，而不是均質、單調的城市景觀。上海和北京都注重用水岸來增加城市的亮色，將水岸與城市功能融合，宜商則商，宜旅則旅。

一是要注意功能的豐富性，如創(chuàng)意、博覽、辦公、商業(yè)、消費、體育及游憩等多元功能的培育或植入。

二是注重空間設計整體性。綜合考慮區(qū)段自身與周邊的特點，形成多元的場所、多層次的河岸、多樣的路徑及多樣的設施等，共同塑造河道獨具魅力的空間。

形成多元的場所，即是通過加強場地和濱河綠地的一體化設計，采用和而不同的風格、差異化設置標高等多種設計手法形成不同的空間體驗。形成多層次的河岸，就是要綜合考慮景觀的設置，而不是全部采用呆板的垂直河岸，豐富濱水空間的趣味性。形成多樣的路徑選擇，即是將漫步道、跑步道、騎行道等貫穿河岸，考慮不同人群的需要，促進不同活動的發(fā)生。多樣的設施，即要通過場所的總體設計，在滿足防汛安全、使用安全和便于管理等要求的基礎上，精心設計橋梁、碼頭、棧橋、平臺等設施，提高空間的親水性，提升片區(qū)的整體品質。

2.5 塑造傳承歷史，開啟未來的人文河道

河道往往是城市各類人文資源富集的區(qū)域，由于歷史更迭、幾經興衰，河道及兩岸功能不斷演變。在上海和北京的河道規(guī)劃導則中，均突出河道的人文厚度，將其作為重要的人文展示和體驗載體。另外，河道往往也是城市特色體現(xiàn)最明顯的區(qū)域，圍繞河道的城市生活往往獨具魅力。在具體指引上，上海和北京的導則中突出了以下幾個方面。

2.5.1 恢復歷史水系

北京提出要逐步恢復歷史水系，將歷史水系融入城址格局塑造中，并強化歷史水系周邊的傳統(tǒng)風貌塑造。如古三里河是北京前門地區(qū)傳統(tǒng)城市肌理形成之源。三里河的保護規(guī)劃依據歷史河道的位置和走向，綜合考慮現(xiàn)有約束條件，確定三里河水系景觀修復的范圍，提供彰顯文化魅力的歷史空間。

2.5.2 構建以水為紐帶的文化線路

北京形成皇家園林、大運河、西山永定河等探訪路徑，以水為紐帶，串聯(lián)濱水濱水空間內有歷史價值的工業(yè)遺址、水工建筑物及古樹名木等歷史遺存，并且形成完整的體驗線路，讓市民通過步行、游船等多種方式，體驗悠久歷史文化。

2.5.3 結合河道，形成特色文化街區(qū)

河道所在的城市片區(qū)往往是特色街區(qū)營造的最佳載體。上海通過梳理河道兩岸資源，將濱水歷史遺存分為四類，即濱水工業(yè)遺存、濱水居住建筑、濱水公共建筑以及古樹名木和建構筑物等其它歷史要素，對更新利用導向分別進行指引。對于有較多濱水遺存的歷史河道，可通過還原茶館、食肆、商鋪等生活場景與生活方式，形成具有地方特色的街區(qū)。另外，在沿河空間較為充足的河道，還可植入現(xiàn)代的生活方式，定期組織文化活動以及體育活動，比如開放式音樂會、表演、馬拉松等。

2.6 管控實施

2.6.1 強化頂層設計引領

在北京的河道導則中明確提出，北京市應將河道等濱水空間的整體建設重要性提升到“城市級發(fā)展戰(zhàn)略”的重要定位。后續(xù)還將落實新一輪總規(guī)要求，編制北京河道及濱水空間綜合治理專項規(guī)劃，與河道規(guī)劃設計導則共同形成指導各級各類河流水系及濱水空間規(guī)劃建設的頂層設計文件。

2.6.2 突出規(guī)劃協(xié)同

兩市均落實各自新一輪總規(guī)的要求，且突出河道規(guī)劃與其他既有規(guī)劃的協(xié)同，以及強化規(guī)劃與水務、環(huán)境、交通、農業(yè)等各方面的管理統(tǒng)籌，強調由分頭建設向一體化建設轉變。上海河道導則中，充分對接了城市其他專項規(guī)劃或導則。如根據《上海市海綿城市建設規(guī)劃（2016-2035）》確定生態(tài)岸線改造率提升至70 %～75 %以上;根據《上海市水環(huán)境功能區(qū)劃（2011年修訂版）》確定全市的水環(huán)境功能分區(qū);根據《上海市骨干河道布局規(guī)劃》確定上海骨干河道總體構成。北京河道導則中，對接了《北京市防洪排澇規(guī)劃》，堅持“上蓄、中疏、下排、有效蓄滯利用雨洪”的防洪方針。與國土空間規(guī)劃方面，也進一步加強銜接，明確提出“調整城市開發(fā)邊界內河道兩側濱河綠地的用地性質，統(tǒng)一為公共綠地。”規(guī)劃協(xié)同為后續(xù)工作開展奠定了堅實基礎。

3 結束語

河道是城市中不可分割的一部分，需要進行長效治理。高質量發(fā)展的新階段對城市工作提出了更高的要求。上海、北京率先發(fā)布了河道規(guī)劃導則，在理念上突出了三個轉變，即由“水域本體”走向“水陸一體化”、由“單一功能”走向“復合多元功能”、由“分頭管理”走向“規(guī)劃、設計、建設、管理、運維統(tǒng)籌治理”。在目標上凸顯生態(tài)、安全、宜居、文化四位一體。在具體指引上，通過塑造適配地域特征的生態(tài)河道，塑造藍綠交織的韌性安全河道，塑造融入人民生活、增進人民福祉的宜居河道，塑造傳承歷史、開啟未來的人文河道等舉措，為我國其他城市在河道治理方面的轉型升級提供了借鑒。通過梳理兩市河道規(guī)劃的經驗，有助于反思以前建設過程中可能走過的彎路。但值得注意的是，河道規(guī)劃設計的模式并非是唯一的，重點是要深刻認知城市本身的資源條件，思索未來方向，找到特色發(fā)展之路。

參考文獻

[1] 上海市規(guī)劃和自然資源局，上海市水務局. 上海市河道規(guī)劃設計導則[S].2018.

[2] 北京市規(guī)劃和自然資源委員會.北京市河道規(guī)劃設計導則[S].2021.

[3] 上海市規(guī)劃和自然資源局，上海市水務局.上海市河道規(guī)劃設計導則[M]. 上海 ： 同濟大學出版社 ， 2020.

[4] 徐本營. 大尺度濱江公共空間營造的啟示——以上海和廣州濱江公共空間貫通工程為例[J].城市，2018（10）：13-18.

2309500520395