農戶分化背景下制度變遷對農田水利自治的影響

秦國慶,朱玉春,馬恒運,賈小虎

(1.西北農林科技大學 經濟管理學院，陜西 楊凌 712100;2.河南農業(yè)大學 經濟與管理學院,鄭州 450002)

引 言

改革開放以來，中國農村的社會經濟結構經歷了深刻的轉變，農戶間的經濟依賴性不斷降低，要素配置方式愈發(fā)多元，利益價值逐漸分化[1-2]，過往鄉(xiāng)土社會的生產、生活和交往方式逐漸“退場”，建立在地緣、業(yè)緣關系基礎上的農田水利自治日益式微[3]。黨的十九大報告明確指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新時期全面深化改革的重要任務之一，而農村治理正是當前國家治理的薄弱環(huán)節(jié)。以農田水利治理為例，在“項目制”的推進背景下，農田水利骨干工程往往由地方政府供給，水管單位負責運行，村集體主要參與末級斗渠、農渠的建設與管護。然而，缺乏組織向心力的村集體往往存在“水帶遍地橫行、斗渠農渠廢弛”的現(xiàn)象，支干渠向斗渠、農渠輸水的“最后一公里”問題普遍存在[4]。破除此類困境的根本在于推動鄉(xiāng)村社會向心力的“再生產”，并通過制度固定化[5]，值得注意的是，這一過程是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的超越，而非重構。傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會嵌入在以血緣、地緣關系為紐帶的結構型社會資本中，共同的地域環(huán)境與生活方式塑造了相對同質的個體偏好、慣例與記憶[6]，由此驅動的農田水利自治與“機械團結”相契合[7]。在鄉(xiāng)土社會，農田水利是最基本的生產性公共事務，其在維持生計和承納田租方面的重要作用能夠引起個體強烈的情感共鳴、形成集體認知，并演化出渠例、水冊、水碑等持續(xù)使用數百年的用水規(guī)范，進而構成“機械團結”型的自治格局。新時期的農田水利自治尋求的是一種分化與團結相得益彰的狀態(tài)，與“有機團結”相契合[7]。在現(xiàn)代社會，農戶生計策略愈發(fā)多元，農田水利在維持生計方面的作用難以再引發(fā)情感共鳴。與此同時，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展對農田水利自動化、智能化、集約化的要求越來越高，不同個體的農田水利供需差異越來越大。理想情形下，農田水利的管護、運營、升級任務應由不同比較優(yōu)勢的個體分別承擔，不具備相關優(yōu)勢的個體僅需付費使用，這種由專業(yè)化分工帶來的合作構成“有機團結”型自治格局。

尋找農田水利自治邁向“有機團結”的制度變遷路徑構成本文的研究目標，圍繞這一目標。本文的理論和實踐意義在于：首先，基于“結構-過程-功能”范式構建農戶分化視角下的制度變遷與農田水利自治分析框架，將復雜的影響因素嵌入框架內部，歸納其類別，梳理其作用路徑，實現(xiàn)分化結構、變遷過程、自治效能三類要素的銜接。其次，結合實踐經驗，通過多案例分析清晰地揭示農戶分化驅動制度變遷、制度變遷改變農田水利自治效能的現(xiàn)實樣態(tài)，最大程度地展現(xiàn)其情景化和過程化特征。最后，從全局視角出發(fā)，為后稅費時代基層農田水利自治向“有機團結”的邁進提供新思路。

一、文獻回顧

明清時期，除稅賦徭役之外，國家權力對鄉(xiāng)土社會的介入是有選擇性的，這為鄉(xiāng)土社會自主秩序的產生提供了空間[8]。就農田灌溉等公共事務而言，鄉(xiāng)土社會主要依靠其內部性力量進行自治。自給自足的生產方式和相對封閉的生活空間是鄉(xiāng)土社會自治的物質基礎[9]，而建立于此基礎上的“差序格局”被認為是解讀鄉(xiāng)土社會自治邏輯的主流視角[10]?！安钚蚋窬帧蹦：恕肮迸c“私”的界限，使得大范圍的市場合作秩序難以擴展，卻使封閉于血緣、地緣關系內部由共同偏好、慣例、記憶驅動的地方性自治成為可能，鄉(xiāng)土社會塘壩溝渠的自主建設、水秩序的自主安排便是這種地方性自治的典型體現(xiàn)。

新中國成立后，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會經歷了社會主義改造，此后的農田水利治理經歷了三個階段：(1)計劃經濟時期，“政社合一”的治理體制、運動式的政治動員使得農戶能夠實現(xiàn)緊密有效的組織，村莊具有較高的農田水利建設能力，留下了數量豐富的水利基礎設施[4]。(2)1982年至農村稅費改革前，國家權威逐步從基層淡出，由“兩工”所形成的強制性規(guī)則約束使得村莊具有一定的動員權威，故村莊在農田水利事務端具備一定的治理能力[3]。(3)2003年后中國農村社會步入后稅費時代，“兩工”的取消使村莊在農田水利治理方面喪失了動員權威以及財政自主性。隨著農村社會“原子化”程度的加深，“熟人社會”的逐步瓦解[11]，建立在血緣、地緣關系基礎上的農田水利合作日益式微。

然而，鄉(xiāng)村社會并沒有在倒逼壓力下形成“有機團結”的局面，農田水利設施的凋敝反而成為更加普遍的現(xiàn)象[4]。現(xiàn)有研究表明，農田水利等公共事務的自治困境可歸因于以下三個方面：(1)社群屬性因素，諸如社區(qū)公共價值分散化[12]、社區(qū)公共性發(fā)育不良[13]、互惠意識與普遍信任缺失[14]；(2)個體偏好因素，諸如工具理性驅動下的“搭便車”行為與制度供給困境[15]、不確定性厭惡與時間偏好[16]、精英俘獲、“釘子戶”謀利、村莊代理人尋租行為所導致的資源侵蝕[17]；(3)制度性因素，諸如基層組織制度型權力薄弱所造成的領導力不足，私有化改革所導致的公共資源產權碎片化[4]，技術治理與科層扭曲結合所引起的工具主義膨脹[18]。

盡管當前的農田水利自治困境研究已歸納出社群、個體、制度三個層面的重要動因，構建出了一幅困境生成的整體圖景，但三條路徑的研究缺乏有機銜接。社群研究路徑大多強調利益依賴與社會資本等社群結構特征，并將其當作外生變量，考慮社群結構演化對鄉(xiāng)村集體行動的單向影響，忽略了集體成員互動對社群結構的塑造；個體研究路徑以理性驅動下的個體策略選擇為出發(fā)點，將自治看作村域內部的博弈過程，視農田水利凋敝為一階“囚徒困境”，視組織動員能力不足為制度供給困境，一方面忽略了個體決策嵌入社會網絡的結構特性，另一方面忽略了“鄉(xiāng)賢”等能人的個體效能；制度研究路徑往往將制度性因素當作外生變量，實際上假設了鄉(xiāng)村組織和個體具有實施既定規(guī)則的內生動力，普遍缺乏微觀基礎，忽略了自治過程中的個體理性。鑒于此，本文擬嘗試構建農戶分化背景下的制度變遷與農田水利自治分析框架，實現(xiàn)三類因素的邏輯銜接，并以案例資料加以解構和分析。

二、分析框架

對于制度的理解影響著本文的研究取向，而當前“制度”一詞尚不存在一個被普遍接受的定義。在定義上，本文將以諾斯的觀點來理解制度：制度是調節(jié)人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間互動的博弈規(guī)則；規(guī)則既可以是正式的，也可以是非正式的[19]。本文語境中的制度規(guī)則主要指約束和指導農戶參與農田水利自治的運行規(guī)則。以上定義能夠使本文借助博弈論的基本構件實現(xiàn)社群分化結構、個體決策過程與自治效能的邏輯彌合?；诖?，制度變遷將被視為一種博弈規(guī)則的演變。進一步，本文將基于“模因”概念對制度變遷過程進行解構[20]?！澳Ｒ颉钡膫鞑ヮ愃朴谏镞M化過程。在“模因”視角下，制度變遷可分為三個階段，即“變異”“選擇”與“遺傳”[21]。“變異”指新觀念的形成過程，“選擇”指權威的介入與動員以及行為主體制定新規(guī)則的博弈過程，“遺傳”指規(guī)則的合法創(chuàng)建與穩(wěn)定化過程。

情境變化引起的需求改變和社會結構中反對變化的惰性成分之間存在沖突，而沖突使社會形成張力。在某種程度上，農戶分化所形成的鄉(xiāng)村社會張力也是制度變遷動力，其存在于三個層面：首先，農戶分化伴隨著不同主體價值觀念的多元化[22]，而價值觀念的多元化意味著舊觀念的式微與新觀念的形成。制度之所以能夠成為不同主體共同遵守的博弈規(guī)則，在于其所包含的抽象符號能夠喚起個體強烈的觀念共鳴[23]，在某種程度上，制度是固定化的觀念，新觀念的形成是新制度萌芽的觸發(fā)因素。其次，農戶分化伴隨著鄉(xiāng)村階層的分化[24]，而階層分化意味著鄉(xiāng)賢、精英、能人等“關鍵群體”存在可能性的上升[25]，“關鍵群體”往往具備獨特的資源稟賦，具有引領、示范和動員的能力[26]，能夠推動規(guī)則制定博弈的開展。最后，農戶分化為鄉(xiāng)村內部的政治分工提供了可能，同一階層的農戶有著相近的利益訴求，能夠以較高的效率實現(xiàn)階層內部的共識。此時，規(guī)則制定博弈的均衡條件由“農戶共識”變?yōu)椤半A層代表共識”，這在一定程度上解決了規(guī)則制定博弈所面臨的“決策主體過剩”問題，降低了博弈所產生的交易成本，有利于新規(guī)則的創(chuàng)建[3]。

新規(guī)則的創(chuàng)建顯然會影響農戶的行為選擇，換言之，農田水利運行規(guī)則的變遷將會影響其自治績效。在一個農田水利運行規(guī)則逐漸改變的村莊，有限理性的農戶可能會出于“路徑依賴”仍服從舊有規(guī)則，選擇某一均衡的注意力、時間、資金、勞動投入水平參與農田水利自治。但隨著新觀念的傳播以及農戶自身對新規(guī)則合法性、穩(wěn)定性的感知進步，其會采取一些以往看來是“非均衡”的參與行為，進而影響農田水利自治效能。至此，本文以農戶分化為結構要素、以制度變遷為過程要素、以農田水利自治為功能要素構建分析框架(見圖1)。

圖1 農戶分化背景下的制度變遷與農田水利自治分析框架

三、研究設計

(一)案例選擇

理論抽樣和邏輯復制是多案例分析的基本要求，為了更好地對分析框架進行經驗評估，本文在選取案例村莊時秉持以下原則：(1)案例村莊應具有抽樣代表性、理論適配性與典型性。(2)案例村莊的農戶分化、制度變遷與自治實踐特征應具有一定的異質性，能夠為分析框架的經驗評估、穩(wěn)健性檢驗與邏輯拓展提供足夠的數據自由度。(3)案例村莊應具有較強的資料可得性，既滿足實地訪談等一手資料的獲取需求，又累積有足夠的新聞報道、內部文件、契約章程等二手資料。

基于以上原則，本文選取陜西省渭南市D村、湖北省仙桃市H村和河南省南陽市T村作為研究對象。所有案例村莊的基本情況如表1所示，三個典型村莊是案例分析的主單元，農戶分化誘發(fā)制度變遷的動因、農戶分化驅動制度變遷的過程以及制度變遷影響村莊農田水利自治的路徑是案例分析的嵌入式單元。至此，本文基本實現(xiàn)了多案例分析單元的復制與拓展。

表1 村莊基本情況

(二)資料收集與范疇提煉

本研究依據三角測量法進行資料收集。從數據來源來看，本研究的數據資料同時包含一手資料和二手資料。其中，一手資料主要通過實地調研獲取。2019年5月和8月，筆者分別前往陜西省渭南市D村和湖北省仙桃市H村開展實地調研，調研形式包括半結構化訪談、村干部座談與農田水利現(xiàn)場視察。2019年9月，本研究合作者前往河南省南陽市T村開展實地調研，調研形式包括開放式訪談、半結構化訪談、村干部座談、農田水利現(xiàn)場視察。此外，本研究還收集了一定的二手資料，主要包括與村莊相關的網絡報刊資料以及村莊內部的用水章程條文。

在資料收集的基礎上，本文進一步對各類資料進行了初始編碼和聚焦編碼，具體步驟為：第一步，根據資料來源和類別對全部資料進行編號；第二步，從原始資料中簡化和提煉出一些初步的概念,并對這些概念進行初始編碼，比如將原始資料“D-C-01”和“H-S-05”編碼為“1-效率原則興起”，將原始資料“D-S-02”和“T-S-07”編碼為“2-自立精神上行”，通過初始編碼從原始資料中提煉出19個副范疇；第三步，通過聚焦編碼建立范疇之間的聚類關系，將19個副范疇歸納為9個主范疇，比如將初始編碼“1-效率原則興起”和“2-自立精神上行”歸納為“新觀念傳入”，將初始編碼“3-返鄉(xiāng)精英能人”和“4-內生精英能人”歸納為“關鍵群體形成”；第四步，從案例資料中隨機抽取原始資料樣本，并交由研究合作者進行編碼和范疇提煉，重復上述過程直至研究人員無法提煉出新的范疇，進而提升研究的理論飽和度。

四、案例分析

(一)農戶分化誘發(fā)農田水利運行規(guī)則變遷的動因

在結構功能主義視角下，社會系統(tǒng)會自動實現(xiàn)均衡，制度變遷更多是一種系統(tǒng)性的演化過程，這種解釋范式更關注社會整體目標的實現(xiàn)，卻難以解釋與整體目標相悖的個體失范行為。因此，對于規(guī)則變遷的理解需要實現(xiàn)對系統(tǒng)性和演化性的超越，將其納入微觀個體的行動因素，實現(xiàn)社會整體目標與個體行動的自洽。

在考慮個體理性的視角下，外部性的存在是新規(guī)則生成的一個必要條件，它使不同情境下的個體行動產生了不同的社會意義，決定了群體之間的利益依賴結構，決定了社會系統(tǒng)實現(xiàn)均衡的走向，因此基于外部性視角對農戶分化誘發(fā)規(guī)則變遷的動因展開分析，案例原始資料及編碼過程如表2所示。

表2 農戶分化誘發(fā)農田水利運行規(guī)則變遷的動因編碼

1.新觀念傳入。在“等靠要”觀念的影響下，農戶往往采取投機主義用水策略，個體行為和整體目標處于一種相悖狀態(tài)，用水博弈的結局往往是“公地悲劇”。隨著農戶分化的演進，農戶觀念趨于多元化，效率原則逐漸興起，自立精神日益上行。由“等、靠、要”觀念催生的投機行為產生了負外部性，損害了那些出于自立精神和效率原則而主動參與農田水利管護群體的利益，而利益的沖突對立削弱了舊秩序，產生了“重構均衡”和“再整合”的集體需求，構成了規(guī)則變遷的動力。

2.關鍵群體形成。后稅費時代伊始，鄉(xiāng)村農田水利自治面臨著集體無作為的行動困境，雖然農戶普遍不滿于彼時的治理格局，但分散不一的抱怨與不滿難以形成有效的結合，農戶缺少足夠的激勵去改變現(xiàn)狀。隨著農戶分化的演進，返鄉(xiāng)能人和本土精英等關鍵群體的規(guī)模日益增加，一方面，關鍵群體有更充足的資源稟賦參與自治，另一方面，一些精英能人本身是種植大戶，對農田水利公共物品有著更強烈的需求。關鍵群體的累積突破了集體行動的“門檻人數”，增加了潛在行動者對規(guī)則制定成功可能性的預期，釋放了一種“消除不確定心理”的正外部性，構成了規(guī)則變遷的動力。

3.決策主體縮減。在同質化的情形下，農戶在農田水利運行規(guī)則制定事務中的決策地位較為對等，這導致規(guī)則制定往往面臨諸多爭議，難以形成一致的意見。隨著農戶分化的演進，村莊呈現(xiàn)階層化格局，精英階層農戶依靠其經濟能力與資源稟賦形成一定的“卡里斯瑪”權威，獲得一定數量的追隨者，充當著“意見領袖”的角色，其行為觀點所釋放的信號減輕了追隨者的決策負擔，對于追隨者而言具有正外部性，減少了規(guī)則制定的復雜性與爭議性，降低了規(guī)則制定的內部交易成本，構成了規(guī)則變遷的動力。

(二)農戶分化驅動農田水利運行規(guī)則變遷的過程

本部分將基于“模因”視角，從變異、選擇與遺傳三個階段分析農戶分化驅動農田水利運行規(guī)則變遷的過程，案例原始資料及編碼過程見表3。

表3 村莊農戶分化驅動農田水利運行規(guī)則變遷的過程編碼

1.誘發(fā)集體觀念變異。規(guī)則變遷過程始于“模因”的變異，即對立意識形態(tài)的形成、集體新思潮或新觀念的誕生。農戶分化的演進伴隨著鄉(xiāng)村精英能人的涌現(xiàn)，而三個案例村莊的經驗證據表明，精英能人是打破“等、靠、要”等舊思想、傳播“效率”“自立”等新觀念的核心行為主體。具體而言，精英能人的宣傳和示范構成了一種情景互動，減少了普通農戶在觀念抉擇過程中所面臨的不確定性，更新了普通農戶的“觀念-收益”認知，最終誘發(fā)集體層面的觀念革新。

2.推動新規(guī)則選擇。新規(guī)則的選擇過程即新觀念的固定化過程，是規(guī)則變遷的核心環(huán)節(jié)。三個案例村莊的經驗證據表明，鄉(xiāng)村精英能人是推動新規(guī)則選擇的主要力量。一方面，精英能人依靠其經濟能力和名譽威望形成一定的動員權威，向其他農戶發(fā)出制定新規(guī)則的要約；另一方面，精英能人會親自發(fā)起議事，推動規(guī)則制定博弈的開展。除此之外，部分精英能人群體通過民主選舉進入村莊公共權力組織，以村干部的身份協(xié)調各方利益，整合鄉(xiāng)村內部的變革力量，推動了規(guī)則制定事務的有序開展。

3.促進新規(guī)則遺傳。受行為主體有限理性的影響，新規(guī)則通常是不完備的，其在實施過程中往往面臨諸多規(guī)則制定時期未曾設想到的爭議。三個案例村莊的經驗證據表明，村干部以及精英能人組成的非正式議事組織是促進新規(guī)則遺傳的主要力量。首先，鄉(xiāng)賢議事團通過仲裁爭議，彌補了新規(guī)則的缺漏之處，為類似爭議提供了判例依據，保障了新規(guī)則的穩(wěn)定運行。其次，村干部作為當家人，對新規(guī)則具有一定的解讀權威，使新規(guī)則的實施獲得了更多彈性，在很大程度上避免了“一刀切”和“執(zhí)行死板”所帶來的弊端。

(三)制度變遷影響農田水利自治的樣態(tài)表征

博弈過程本身是一個社會學習過程，在此過程中，行為體的規(guī)則認知水平會不斷進步，其策略行為選擇也會發(fā)生相應的改變，進而影響行為體間的互動，最終改變集體行動的效能。本部分將從規(guī)則感知、參與行為與自治效能三個角度分析運行規(guī)則變遷影響農田水利自治的路徑，案例原始資料及編碼過程如表4所示。

表4 運行規(guī)則變遷影響農田水利自治的路徑編碼

1.規(guī)則感知進步。由于不同農戶的認知能力存在差異，新規(guī)則并非總能在短時間內影響每個農戶的行為。三個案例村莊的經驗證據表明，新規(guī)則所構建的可信承諾與懲罰威脅是增進農戶規(guī)則感知的兩大重要因素，其中，可信承諾增強了農戶參與農田水利自治的獲益感知，構成了一種地方性知識，為鄉(xiāng)村場域向心力的生產和再生產提供了激勵性要素；懲罰威脅則抑制了投機者對“搭便車”行為的獲益預期，減少了農戶參與農田水利自治的收益模糊性，為鄉(xiāng)村場域向心力的維持提供了穩(wěn)定性要素。

2.參與行為改變。在“差序”思維等舊觀念的引導下，每個農戶都知道其他人會遵循“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的慣例規(guī)則，所以，“事不關己，高高掛起”是個體理性選擇，不合作是博弈的均衡結果，但隨著農戶對新規(guī)則的感知進步，其會采取一些以往看來是“非理性”的策略行為，合作行為逐漸成為新的均衡。三個案例村莊的經驗證據表明，規(guī)則變遷是一個“揚棄”過程，一方面，它從村莊歷史文化與集體記憶中抽取出了代表“同舟共濟”與“同心同德”的積極符號，增進了農戶的合作行為；另一方面，它抑制了“差序”思維與“等靠要”觀念，減少了部分農戶的投機行為。

3.自治效能改變。新觀念的滲透、精英能人的動員號召、鄉(xiāng)賢組織與村干部的仲裁以及普通農戶的感知進步共同推動了新規(guī)則的創(chuàng)建、穩(wěn)定與運行，改變了鄉(xiāng)村社會的用水結構，促進了村莊合作秩序的擴展，打破了農田水利治理的“公地悲劇”困境，實現(xiàn)了農田水利的公共價值統(tǒng)合，完成了團結的重建與均衡的重構，為農田水利的自治凝聚了各類資源，最終提升了村莊農田水利自治效能。三個案例村莊的經驗證據表明，村莊農田水利自治效能的提升主要體現(xiàn)為設施的長效運行、農戶滿意度的提升以及對鄰村的溢出效應。

五、結論與政策啟示

本文以陜西省渭南市D村、湖北省仙桃市H村和河南省南陽市T村為例，采用多案例分析法研究了農戶分化視角下的制度變遷與農田水利自治之間的關聯(lián)邏輯，研究表明：農戶分化伴隨著鄉(xiāng)村社會的觀念多元化、精英能人等關鍵群體的涌現(xiàn)以及決策行為主體的縮減，其能夠從變異、選擇與遺傳三個層面推動制度變遷的進程，進而改變農戶群體的規(guī)則感知與策略行為，最終對村莊農田水利自治效能產生影響。

在農戶分化的背景下，順勢推動鄉(xiāng)村社會的觀念進步，引導精英能人成為農田水利規(guī)則變革的帶頭人，創(chuàng)新水務決策模式，是提升基層農田水利自治效能的可行思路，是推動農田水利自治邁向“有機團結”的可行路徑。為此，應清晰地認識中國農戶分化的演變趨勢，推動面向基層社區(qū)的“放、管、服”改革。首先，應為農田水利自治提供良好的外部制度環(huán)境，通過有效的制度安排為鄉(xiāng)村社會注入社會主義核心價值觀，吸引人才與領導力資源，提供現(xiàn)代化的民主治理工具；其次，應減少不必要的直接干預，破除“救助式”的慈善邏輯，將農田水利工程的部分權利轉交于村集體，以購買服務等形式將更多的農戶納入到“項目治村”的環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)村開展自治的積極性與自主性；最后，應將“官民共強”治理觀念嵌入到農田水利治理架構，通過行政法規(guī)為“村民理事會”“鄉(xiāng)賢協(xié)會”等新型村民自組織賦予一定的組織動員權力，提供適度的外部激勵，為農田水利自治培育內生力量。