羅曉紅

摘要：自個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)（以下簡稱“兌換特許業(yè)務(wù)”）于2008年在北京、上海兩市開展試點(diǎn)以來，兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展平穩(wěn)，覆蓋地區(qū)范圍逐步擴(kuò)大，但與貨幣兌換業(yè)務(wù)發(fā)達(dá)地區(qū)相比仍有差距。本文對國內(nèi)兌換特許業(yè)務(wù)與貨幣兌換業(yè)務(wù)較為發(fā)達(dá)、成熟的中國香港地區(qū)進(jìn)行了比較，通過分析兩地不同的管理模式，對發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)本土化的可行性提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：外匯管理 外幣現(xiàn)鈔兌換 發(fā)展研究

2020年以來，受全球新冠肺炎疫情影響，我國個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)量大幅下滑。鑒于今后一段時(shí)期內(nèi)疫情常態(tài)化將持續(xù)影響全球人員跨境流動(dòng)，與個(gè)人跨境旅游和商務(wù)活動(dòng)休戚相關(guān)的個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)（以下簡稱“兌換特許業(yè)務(wù)”）將面臨巨大壓力，除兌換特許機(jī)構(gòu)自身需要采取措施積極應(yīng)對以外，外匯局如何在合規(guī)可控的前提下，營造良好的營商環(huán)境促進(jìn)兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展，成為當(dāng)前研究的課題。

一、我國兌換特許業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

2008年，國家外匯管理局（以下簡稱“外匯局”）批準(zhǔn)北京、上海作為首批試點(diǎn)地區(qū)率先開展兌換特許業(yè)務(wù)，經(jīng)過12年蓬勃發(fā)展，截至2019年末特許機(jī)構(gòu)已遍及全國24個(gè)?。ㄊ?、區(qū)），共有法人特許機(jī)構(gòu)70家，分支網(wǎng)點(diǎn)379個(gè)，特許機(jī)構(gòu)掛牌幣種達(dá)45種，當(dāng)年全國共辦理個(gè)人兌換業(yè)務(wù)超過22億美元。和銀行網(wǎng)點(diǎn)相比較，特許機(jī)構(gòu)兌換網(wǎng)點(diǎn)主要分布在機(jī)場和港口等交通樞紐，營業(yè)時(shí)間更靈活、兌換幣種更豐富、每筆兌換金額小，對銀行兌換渠道形成有益補(bǔ)充，兌換特許業(yè)務(wù)的開展極大地滿足了日益增長的境內(nèi)外個(gè)人對人民幣與外幣間的小額兌換需求。

2020年2月，外匯局再次修訂并發(fā)布了《個(gè)人本外幣兌換特許業(yè)務(wù)試點(diǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》），簡化了行政審批流程，推動(dòng)了業(yè)務(wù)創(chuàng)新，完善了監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)一步便利和促進(jìn)了兌換特許業(yè)務(wù)合規(guī)有序地發(fā)展。

二、當(dāng)前我國兌換特許業(yè)務(wù)的管理模式與中國香港地區(qū)的差異比較

我國的兌換特許業(yè)務(wù)雖然發(fā)展迅速，但起步較晚，相較于貨幣兌換業(yè)務(wù)更加成熟的境外國家和地區(qū)來看，還是存在一定差距，以貨幣兌換較為發(fā)達(dá)、具有代表性的中國香港地區(qū)為例，將兩地監(jiān)管機(jī)構(gòu)（外匯局和香港海關(guān)）對于貨幣兌換業(yè)務(wù)的管理模式進(jìn)行對比（見表1），主要差異表現(xiàn)如下：

（一）業(yè)務(wù)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)關(guān)注點(diǎn)不同

兩地都審核申請人有無犯罪和被處罰記錄，但外匯局還從申請機(jī)構(gòu)能否順利開展相關(guān)業(yè)務(wù)的角度，設(shè)準(zhǔn)入門檻，對相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營場所、業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)和管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)模、人員配備等方面提出具體要求;香港海關(guān)主要從防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，對申請人有無犯罪記錄、能否滿足監(jiān)管條件等方面提出要求，但對申請主體的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)規(guī)模無特別限制。

（二）業(yè)務(wù)資格管理要求不同

對于準(zhǔn)入之后變更信息等，外匯局大多要求特許機(jī)構(gòu)事前報(bào)告，如外匯局有異議，特許機(jī)構(gòu)還應(yīng)先進(jìn)行調(diào)整;香港海關(guān)通常實(shí)行事后備案，僅涉及相關(guān)主體組織人員變動(dòng)需事前報(bào)備。

（三）監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)不同

外匯局主要關(guān)注相關(guān)業(yè)務(wù)辦理的合規(guī)性，系統(tǒng)信息錄入的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，備付金是否?？顚Ｓ玫惹闆r，重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);香港海關(guān)要求經(jīng)營主體在業(yè)務(wù)全流程中實(shí)施盡職調(diào)查，關(guān)注交易背后的資金背景，關(guān)注重點(diǎn)從業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)延伸到反洗錢和反恐領(lǐng)域。

（四）處理違規(guī)方式不同

外匯局主要采用經(jīng)濟(jì)處罰或移交進(jìn)行刑事處罰等手段震懾違規(guī)行為，經(jīng)濟(jì)處罰的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于香港海關(guān);香港海關(guān)除對違規(guī)行為實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰外，還公開相關(guān)主體及違規(guī)行為，重挫其相關(guān)社會(huì)信譽(yù)。

三、中國香港地區(qū)貨幣兌換業(yè)務(wù)的發(fā)展優(yōu)勢

（一）市場準(zhǔn)入便利

香港地區(qū)定性個(gè)人貨幣兌換業(yè)務(wù)為非金融活動(dòng)、社會(huì)性商業(yè)行為，所以由香港海關(guān)而非香港金融管理局管理;準(zhǔn)入門檻相對較低，對有意申請貨幣兌換業(yè)務(wù)申請人，只需提交牌照申請并繳納相關(guān)費(fèi)用后，經(jīng)查驗(yàn)相關(guān)文件正本及繳費(fèi)記錄，向警務(wù)部門查詢相關(guān)申請人有無犯罪記錄，驗(yàn)證場所和資料后即可向申請人頒發(fā)牌照，無業(yè)務(wù)規(guī)模限制。

（二）業(yè)務(wù)品種豐富

香港地區(qū)的貨幣兌換機(jī)構(gòu)除可以辦理貨幣兌換類業(yè)務(wù)外，還可運(yùn)用多種模式拓展業(yè)務(wù)，不但植入現(xiàn)金外包和柜員模式，也辦理退稅、預(yù)付卡、匯款等相關(guān)業(yè)務(wù)。

（三）管理相對寬松

香港沒有外匯管制，貨幣可自由兌換，因此日常業(yè)務(wù)管理相對寬松。從香港海關(guān)對貨幣兌換業(yè)務(wù)的監(jiān)管情況看，其關(guān)注重點(diǎn)是相關(guān)交易是否屬于洗錢行為，是否與恐怖組織關(guān)聯(lián)，為了識別資金的安全性，香港海關(guān)將盡職調(diào)查貫穿于業(yè)務(wù)審核的全過程，如要求相關(guān)主體與客戶初次建立關(guān)系需要盡職調(diào)查、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)需要盡職調(diào)查等，并提供了“SAFE”（Screen 審查，Ask 提問、Find 翻查、Evaluate評估）可疑交易識別法，如Screen（審查）就是要求經(jīng)營主體對客戶言辭閃爍、來源于恐怖主義高發(fā)國家、與客戶背景不符的政治人物等情況進(jìn)行特別關(guān)注。

四、目前我國兌換特許業(yè)務(wù)發(fā)展存在的問題

（一）市場準(zhǔn)入門檻偏高

《辦法》雖然取消了注冊資本金要求，但準(zhǔn)入門檻仍然較高。對申請?jiān)谧缘赝鈪R分局轄內(nèi)經(jīng)營個(gè)人兌換業(yè)務(wù)的外幣代兌機(jī)構(gòu)，除要求信譽(yù)良好外，還對申請前6個(gè)月外幣兌換的筆數(shù)和兌換金額有具體的要求。據(jù)調(diào)查，有外幣代兌機(jī)構(gòu)雖有申請意向，但因業(yè)務(wù)規(guī)模達(dá)不到望而卻步。此外，需要經(jīng)過籌備和開辦兩個(gè)階段才予辦理，拉長了申請機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)準(zhǔn)入辦理時(shí)間，無形中增加了成本。

（二）產(chǎn)品經(jīng)營范圍偏窄

當(dāng)前，特許機(jī)構(gòu)被定位于小額外幣現(xiàn)鈔兌換，以彌補(bǔ)銀行網(wǎng)點(diǎn)的不足。業(yè)務(wù)品種總體來看比較單一，主要包括線下柜臺現(xiàn)鈔兌換、網(wǎng)上預(yù)約兌換和旅行支票兌換等業(yè)務(wù)種類?，F(xiàn)鈔調(diào)劑渠道主要通過銀行實(shí)現(xiàn)，獲取現(xiàn)鈔的成本較高，如果業(yè)務(wù)規(guī)模不能快速拓展，將嚴(yán)重影響到機(jī)構(gòu)的生存。因此，如果政策能進(jìn)一步“松綁”，將為特許機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品、發(fā)展業(yè)務(wù)提供廣闊空間。

（三）監(jiān)管和處理手段有限

目前，外匯局日常管理側(cè)重于操作層面的規(guī)范性，針對特許機(jī)構(gòu)也未設(shè)置考核機(jī)制，對于日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，若對每一筆違規(guī)都給予處罰不利于推動(dòng)發(fā)展，對違規(guī)問題只警示又不能充分有效約束和規(guī)范特許機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為。另外，即使特許機(jī)構(gòu)發(fā)生重大違規(guī)，外匯局主要對照外匯管理?xiàng)l例進(jìn)行經(jīng)濟(jì)罰款，并未向社會(huì)公示和發(fā)布相關(guān)責(zé)任人的處罰信息，也未影響其征信記錄，對違法主體難以起到震懾作用。

五、對策建議

（一）調(diào)整市場準(zhǔn)入要求

我國對特許機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻較高的一個(gè)主要原因，是為保證其開業(yè)經(jīng)營后能盈利。建議準(zhǔn)入政策可參考香港地區(qū)做法，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，建立健全退出機(jī)制，將市場準(zhǔn)入后是否盈利交還市場，由企業(yè)自負(fù)盈虧，長期虧損由其主動(dòng)退市;弱化對業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)筆數(shù)的要求，注重審查實(shí)際控制人背景和機(jī)構(gòu)軟硬件設(shè)施。新辦法雖簡化了全國性機(jī)構(gòu)新開辦分支機(jī)構(gòu)的籌備環(huán)節(jié)，但新成立機(jī)構(gòu)仍需經(jīng)過籌備和開辦兩個(gè)階段，建議進(jìn)一步簡化審批，縮短流程，實(shí)現(xiàn)一次審批即可開辦，提升準(zhǔn)入效率。

（二）審慎拓展特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營品種

出臺相關(guān)政策，借鑒香港地區(qū)的兌換業(yè)務(wù)品種，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，允許特許機(jī)構(gòu)在現(xiàn)行外匯政策框架下創(chuàng)新、漸進(jìn)式放開特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營品種和經(jīng)營模式，拓展特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍。諸如允許邊貿(mào)和沿海地區(qū)對小額匯款業(yè)務(wù)試點(diǎn)，與旅行社等境內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)合作，開展境外購物退稅等其他相關(guān)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步便利市場主體的本外幣兌換，創(chuàng)造盈利點(diǎn)，活躍外匯市場。

（三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

便利事前、強(qiáng)化事后監(jiān)管，做到既活躍市場，又風(fēng)險(xiǎn)可控。應(yīng)樹立“盡職調(diào)查”理念，要求特許機(jī)構(gòu)辦理業(yè)務(wù)遇到可疑和異常情況，按照“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”的展業(yè)三原則要求辦理。同時(shí)，明確盡職調(diào)查對象和內(nèi)容，如出現(xiàn)大額、高頻現(xiàn)鈔交易、手續(xù)費(fèi)高于兌換額、客戶國別為恐怖主義盛行的國家或地區(qū)等情況時(shí)，要即時(shí)啟動(dòng)盡職調(diào)查程序，詳細(xì)記錄客戶的主體信息、資金來源、資金用途，將可疑情況報(bào)告當(dāng)?shù)赝鈪R局。另外，外匯局也應(yīng)加強(qiáng)對兌換特許業(yè)務(wù)反洗錢監(jiān)管研究，梳理特許機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)過程中的高風(fēng)險(xiǎn)因素，發(fā)布違規(guī)案例提示風(fēng)險(xiǎn)，指導(dǎo)特許機(jī)構(gòu)關(guān)注與管控高風(fēng)險(xiǎn)客戶，發(fā)現(xiàn)線索，協(xié)作打擊違法違規(guī)行為。

（四）建立專項(xiàng)評估和懲戒處罰機(jī)制

參考銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營評估模式，全面梳理特許機(jī)構(gòu)監(jiān)管監(jiān)測指標(biāo)，記錄日常業(yè)務(wù)問題，每年對特許機(jī)構(gòu)執(zhí)行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)和審慎經(jīng)營情況進(jìn)行評估和評級，對于評級太低（B類）以下的，次年不允許其申請?jiān)O(shè)立新的分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)。對于檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題的特許機(jī)構(gòu)，視情節(jié)輕重，給予必要的經(jīng)濟(jì)處罰和懲戒，還可參考香港地區(qū)做法，嘗試進(jìn)一步拓展懲戒手段，比如在一定范圍內(nèi)公開披露其違法違規(guī)情況，通過征信系統(tǒng)記錄違規(guī)信息約束相關(guān)責(zé)任人，建立關(guān)注名單機(jī)制限制業(yè)務(wù)范圍，甚至要求停業(yè)整頓或退出等，提升特許機(jī)構(gòu)合規(guī)、審慎經(jīng)營和誠信守法意識;對評估評級情況較好、合規(guī)守法的特許機(jī)構(gòu)，優(yōu)先給予創(chuàng)新業(yè)務(wù)方面的支持，維護(hù)良好的個(gè)人本外幣兌換市場生態(tài)環(huán)境。

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作者單位：中國人民銀行武漢分行