王樹(shù)青

(天?？h草原工作站，甘肅 天祝 733299)

我國(guó)擁有各類天然草原近4億hm2，占國(guó)土面積的41.7%，是全國(guó)面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)。草原長(zhǎng)期以來(lái)都是作為畜牧業(yè)的飼草地進(jìn)行管理，主要突出其生產(chǎn)功能。近年來(lái)，隨著生態(tài)環(huán)境整治力度的不斷加大，草原在生態(tài)功能方面的作用得到很大重視，各種保護(hù)性措施(如落實(shí)草畜平衡制度、實(shí)行禁牧、休牧等)相繼實(shí)施，取得了一定成效。但在禁牧措施實(shí)施中，部分地區(qū)禁牧效果不理想，甚至出現(xiàn)一定的負(fù)面作用。如何實(shí)現(xiàn)草畜平衡，成為業(yè)內(nèi)關(guān)注的問(wèn)題。

1 禁牧和草畜平衡

導(dǎo)致草原退化、草地生態(tài)惡化的原因是對(duì)草原的過(guò)度利用和管理不當(dāng)。隨著科技發(fā)展，人們提出季節(jié)畜牧業(yè)理論，進(jìn)行劃區(qū)輪牧、以草定畜等。近年來(lái)草原禁牧被提上議程，各級(jí)政府紛紛實(shí)施禁牧措施，以期實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)修復(fù)。全國(guó)政協(xié)草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)問(wèn)題提案推動(dòng)了草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)行，在2009年全國(guó)政協(xié)專項(xiàng)調(diào)研基礎(chǔ)上，2010年國(guó)務(wù)院決定建立以保護(hù)草原生態(tài)、促進(jìn)牧民增收為目標(biāo)的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。2011年國(guó)家在內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個(gè)主要草原牧區(qū)省份率先實(shí)施，內(nèi)容包括草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、禁牧補(bǔ)助、良種補(bǔ)貼、家畜良種補(bǔ)貼、生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。2016年，新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策啟動(dòng)實(shí)施，政策內(nèi)容調(diào)整為草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、禁牧補(bǔ)助和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。經(jīng)過(guò)兩輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施，禁牧制度的效果得到彰顯，牧草高度和密度都增加了，品種也增多了，禁牧地區(qū)草原植被有效恢復(fù)，草原生態(tài)有了明顯改善，促進(jìn)了草原健康可持續(xù)發(fā)展。

2 問(wèn)題

2.1 長(zhǎng)期禁牧在生態(tài)上并未達(dá)到預(yù)期效果

經(jīng)圍封禁牧后的草原，起初2～3年內(nèi)牧草蓋度、產(chǎn)草量等生產(chǎn)力逐步恢復(fù)增加，但禁牧3～5年以后，草場(chǎng)反而退化了，優(yōu)良牧草明顯減少。草原長(zhǎng)期不放牧，牧草數(shù)量逐年變少，有些牧草品種甚至消失，這種現(xiàn)象讓研究草原的學(xué)者也感到吃驚。

2.2 長(zhǎng)期禁牧造成生態(tài)與生產(chǎn)失衡

草畜轉(zhuǎn)換(即允許牛羊吃草)，生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品，是草地畜牧業(yè)的初衷，不僅是放牧家畜的需要，對(duì)牧草乃至整個(gè)草原生態(tài)系統(tǒng)均有好處。如何落實(shí)禁牧制度，把握好管理尺度，實(shí)現(xiàn)草食畜牧業(yè)健康發(fā)展與草原生態(tài)良性循環(huán)互相和諧、互促互進(jìn)，而不再是矛盾。

2.3 完全性禁牧導(dǎo)致種種弊端

采取全年完全性的禁牧后，由于圍封禁牧草原得不到放牧和利用，牧草枯黃后枝葉蓄積，如不及時(shí)清理無(wú)法自然分解，對(duì)下年的新草生長(zhǎng)造成影響，下繁草數(shù)量逐年稀少，枯草阻擋草籽落入泥土和生長(zhǎng)所需的光合作用導(dǎo)致生長(zhǎng)力下降，一方面引起原生植被退化，生物多樣性減少，另一方面植物枯死后造成易燃物增多，防火隱患增加。

2.4 過(guò)度禁牧危害生態(tài)

超載過(guò)牧可直接導(dǎo)致草原退化、生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)。就當(dāng)前而言，由于農(nóng)牧民對(duì)放牧的依賴程度較高，生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，禁牧是保護(hù)草原生態(tài)的措施之一。但實(shí)施中只是簡(jiǎn)單地靠行政命令和禁罰手段來(lái)應(yīng)對(duì)草畜平衡，對(duì)禁牧與放牧的取舍徘徊在“一放就過(guò)、一管就死”的怪圈中，不敢放開(kāi)禁牧的口子。在草畜平衡前提下適度放牧有益無(wú)害，過(guò)度放牧危害生態(tài)，卻忽略了過(guò)度禁牧對(duì)草原生態(tài)和優(yōu)良牧場(chǎng)也有危害。

2.5 過(guò)度禁牧造成草資源浪費(fèi)

據(jù)測(cè)算，在畜牧業(yè)生產(chǎn)中飼草料約占養(yǎng)殖成本的70%，而草原的放牧利用則是飼草攝取中最經(jīng)濟(jì)、最實(shí)惠的方式。因未能解決好飼草料補(bǔ)給問(wèn)題，我國(guó)草牧業(yè)養(yǎng)殖業(yè)成本高，效益低下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好，畜產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)受進(jìn)口同類產(chǎn)品沖擊大，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。實(shí)施禁牧措施后，草原植被有效恢復(fù)，牧草品種增多了，草原生態(tài)步入良性循環(huán)，草原綜合生產(chǎn)力明顯增加，遺憾的是這些寶貴的牧草資源沒(méi)有得到利用而被浪費(fèi)了。發(fā)展壯大草牧業(yè)，必須把適度利用豐富的天然草原資源和輔助人工種草、秸稈飼料化利用等措施有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

2.6 發(fā)放禁牧補(bǔ)助的合理性有待商榷

一是監(jiān)管力量薄弱，私自放牧管理難度大。二是補(bǔ)助資金僅占牧民收入的10%～15%，遠(yuǎn)不及牛羊數(shù)量增加獲得的收益，對(duì)牧民的激勵(lì)作用并不明顯。三是僅以草原面積和牲畜數(shù)量掛鉤為標(biāo)準(zhǔn)，核算標(biāo)準(zhǔn)單一，難以衡量生態(tài)質(zhì)量，因經(jīng)濟(jì)利益趨動(dòng)造成部分牧民一邊領(lǐng)著獎(jiǎng)補(bǔ)，一邊用部分獎(jiǎng)補(bǔ)款購(gòu)買牲畜，禁牧的草場(chǎng)質(zhì)量短期內(nèi)能得到好轉(zhuǎn)，不禁牧的草場(chǎng)會(huì)嚴(yán)重超載，惡性循環(huán)，保護(hù)草原生態(tài)的政策措施功效并未完全釋放，效果不明顯。

3 建議

草原作為資源，應(yīng)該為民生質(zhì)量的提升發(fā)揮作用，關(guān)鍵是要平衡好既能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能夠讓草原的資源價(jià)值得以發(fā)揮這個(gè)“度”，要統(tǒng)籌生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，二者不可偏廢。相關(guān)措施的實(shí)施要綜合研判，科學(xué)應(yīng)對(duì)，因地制宜、恰到好處，防止“過(guò)猶不及”。國(guó)家設(shè)立獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制并實(shí)施禁牧措施后，部分地區(qū)草原生態(tài)已經(jīng)恢復(fù)，如果仍然堅(jiān)持禁牧，那就“過(guò)”了。

3.1 正確處理好生態(tài)保護(hù)和生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)系

草畜平衡強(qiáng)調(diào)的是遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律，允許在可持續(xù)發(fā)展前提下對(duì)草原最大限度地放牧利用，是生態(tài)與生產(chǎn)的平衡，是更有利于保障生產(chǎn)下的可持續(xù)健康發(fā)展。應(yīng)將草畜平衡落實(shí)狀況納入各級(jí)政府生態(tài)文明建設(shè)的考核指標(biāo)進(jìn)行約束性考核，建立目標(biāo)責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制，并加強(qiáng)督促檢查。要強(qiáng)化地方政府責(zé)任，重視當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，尊重和正視草原地區(qū)保護(hù)生態(tài)、發(fā)展生產(chǎn)這個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，切實(shí)解決好草原生態(tài)有效恢復(fù)和草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。教育引導(dǎo)群眾摒棄一切有悖于生態(tài)文明的生產(chǎn)方式和生活方式，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)理念發(fā)展草地畜牧業(yè)，達(dá)到牧業(yè)經(jīng)濟(jì)和草原生態(tài)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.2 健全完善草畜平衡監(jiān)測(cè)措施

要制定以草原健康狀況為核心的草畜平衡監(jiān)測(cè)指標(biāo)和技術(shù)規(guī)程，建立草畜平衡大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)行智能化管理，增強(qiáng)載畜能力監(jiān)測(cè)的時(shí)效性和精準(zhǔn)度。根據(jù)草原植被生態(tài)狀況和生產(chǎn)能力，因地制宜，靈活取舍，精準(zhǔn)實(shí)行草畜平衡管理。將完全禁牧改變?yōu)閲?yán)格監(jiān)管之下的適度利用，向監(jiān)督管理要效益。依據(jù)草原監(jiān)測(cè)綜合數(shù)據(jù)和草場(chǎng)恢復(fù)狀況，進(jìn)行以草定畜，把放牧強(qiáng)度限制在輕度和中度利用(中度利用屬草畜基本平衡狀態(tài))的范圍內(nèi)，確保草地生態(tài)良好。加強(qiáng)草原監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升監(jiān)管效率，杜絕禁牧不嚴(yán)、休牧不實(shí)、越界放牧、夜間偷牧等現(xiàn)象。

3.3 進(jìn)一步完善草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?/h3>

開(kāi)展本地草原資源普查，摸清草原資源現(xiàn)狀，分類分級(jí)制定政策實(shí)施的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。研究制定草畜平衡及自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)獎(jiǎng)資金與生態(tài)修復(fù)成效密切掛鉤的有效機(jī)制，探索建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)合作社、企業(yè)等多元化社會(huì)主體多形式參與草原生態(tài)修復(fù)工作。建議變補(bǔ)獎(jiǎng)為補(bǔ)償，相關(guān)部門要盡快形成一套科學(xué)的草原生態(tài)質(zhì)量恢復(fù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由專業(yè)人員對(duì)草場(chǎng)生態(tài)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，確定恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)及年限，在規(guī)定的時(shí)間達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放補(bǔ)償款，否則不予發(fā)放。

3.4 積極探索完善禁牧相關(guān)措施

因地制宜制定科學(xué)有效的禁牧管控措施，多渠道探索合理利用草原的方式，積極研究解決禁牧所帶來(lái)的生態(tài)保護(hù)負(fù)面效應(yīng)，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與發(fā)展。

3.5 大力推進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

加快草原畜牧業(yè)由生產(chǎn)粗放型、數(shù)量增長(zhǎng)型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，大力推進(jìn)人工飼草基地建設(shè)，通過(guò)補(bǔ)飼生產(chǎn)，保證草畜平衡；促進(jìn)畜群結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過(guò)加快家畜出欄和提高繁活率，獲得預(yù)期的草畜平衡；大力發(fā)展草原旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，扶持一批優(yōu)勢(shì)特色草產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)牧民群眾由傳統(tǒng)放牧轉(zhuǎn)為從事二三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)牧民就地轉(zhuǎn)產(chǎn)，保證轉(zhuǎn)移出的人口能夠有穩(wěn)定的收入來(lái)源。

4 結(jié)語(yǔ)

草原作為復(fù)雜的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，僅靠單個(gè)政策解決不了牧區(qū)所有的問(wèn)題。圍封禁牧可恢復(fù)草原生態(tài)系統(tǒng)，提高草原生產(chǎn)能力，但長(zhǎng)期禁牧也顯現(xiàn)出許多問(wèn)題，甚至帶來(lái)對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響。放牧牲畜起著維持生態(tài)平衡的作用，只要數(shù)量適宜對(duì)草原是有益的，忽略其在生態(tài)中的作用是不合理的。單純強(qiáng)調(diào)禁牧，不僅造成植物群落單一、優(yōu)良牧草比例下降、放牧家畜生長(zhǎng)生產(chǎn)受到抑制、養(yǎng)殖成本增大等，還可導(dǎo)致草原在保持水土、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、美化環(huán)境、保護(hù)生物多樣性等方面重要生態(tài)功能的正常發(fā)揮，引發(fā)生態(tài)災(zāi)難?？茖W(xué)評(píng)判放牧與禁牧，就要清醒掌握禁牧與放牧的終極目標(biāo)，多方施策，打好政策組合拳。要全面落實(shí)草畜平衡制度，適度放牧利用，充分實(shí)現(xiàn)草原資源的生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以生態(tài)文明成效促進(jìn)草畜產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。