創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)云南生物多樣性高水平保護(hù)*

晏司，鐘敏，羅柏青，李唯

(1.云南省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，云南 昆明 650032；2.云南綠色環(huán)境科技開發(fā)有限公司，云南 昆明 650032；3.云南新世紀(jì)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院有限公司，云南 昆明 650032)

云南省“西南生態(tài)安全屏障”和“生物多樣性寶庫”的國家級(jí)戰(zhàn)略定位，表明云南在國家生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)格局中的重要性。2008年習(xí)近平同志在云南考察時(shí)就強(qiáng)調(diào)“切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，努力使七彩云南放射出更加耀眼的光芒，爭當(dāng)全國生態(tài)文明建設(shè)排頭兵”；2015年習(xí)近平總書記到云南考察時(shí)提出“希望云南主動(dòng)服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略，闖出一條跨越式發(fā)展的路子來，努力成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心，譜寫好中國夢的云南篇章”；2020年1月習(xí)近平總書記再次到云南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)“正確認(rèn)識(shí)和把握云南在全國發(fā)展大局中的地位和作用”,精辟概括了云南在全國發(fā)展大局中“四個(gè)突出特點(diǎn)”：云南地處我國西南邊陲，屬于欠發(fā)達(dá)省份，加快發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨；云南是我國少數(shù)民族種類最多的省份，民族問題、宗教問題、邊境問題相互交織；云南是我國西南生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著維護(hù)區(qū)域、國家乃至國際生態(tài)安全的重大職責(zé)；云南是我國面向南亞東南亞和環(huán)印度洋地區(qū)開放的大通道和橋頭堡[1]。在新發(fā)展階段，云南面臨既要通過高質(zhì)量發(fā)展妥善解決欠發(fā)達(dá)、持續(xù)脫貧、民族問題、宗教問題及邊境問題，又要肩負(fù)起筑牢西南生態(tài)安全屏障重大責(zé)任，迫切需要在生態(tài)文明建設(shè)方面展現(xiàn)更大作為，探索出一條統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的道路。

1 云南生物多樣性保護(hù)困境

云南省植被覆蓋度高，生物多樣性豐富。2020年全省129個(gè)縣(區(qū)、市)中52個(gè)生態(tài)環(huán)境狀況等級(jí)為優(yōu)，占40.31%，77個(gè)為良，占59.69%；全省森林覆蓋率已達(dá)65.04%，有高等植物19 333種占全國50.1%，脊椎動(dòng)物2 273種占全國51.4%，共劃建自然保護(hù)區(qū)166處[2]，生態(tài)紅線區(qū)約占國土面積1/3[3]。但總體看，云南省自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)大多分布在欠發(fā)達(dá)、邊境、少數(shù)民族地區(qū)，生物多樣性越豐富、生態(tài)保護(hù)越好的地區(qū)往往發(fā)展越不充分。以高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，作為云南省面積最大的自然保護(hù)區(qū)，涉及怒江州和保山市，其中79.9%保護(hù)區(qū)面積在怒江州[3]，而怒江州是國家深度貧困的“三區(qū)三州”之一，是典型的“端著金碗討飯吃”的貧困地區(qū)[4]。

傳統(tǒng)發(fā)展模式下，“西南生態(tài)安全屏障”和“生物多樣性寶庫”的戰(zhàn)略定位與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。如何解決好生物多樣性保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化，讓人民群眾享受到守住“綠水青山”就能獲得“金山銀山”的效益，是統(tǒng)籌推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的根本性問題。2019年8月20日習(xí)近平總書記到甘肅山丹馬場實(shí)地考察時(shí)表示，祁連山是國家西部重要的生態(tài)安全屏障，這是國家戰(zhàn)略定位，不是一省一地自作主張的事情[5]。云南省承擔(dān)著維護(hù)國家西南生態(tài)安全屏障的時(shí)代責(zé)任，必須落實(shí)國家生態(tài)安全戰(zhàn)略，也不是一省一地能夠自作主張的事情。云南省生物多樣性保護(hù)的任務(wù)之重、壓力之大、形勢之嚴(yán)峻前所未有，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)云南省生態(tài)總體安全重要性認(rèn)識(shí)到保護(hù)和發(fā)展的決策將影響生物多樣性保護(hù)格局，必須在國家生態(tài)安全戰(zhàn)略定位的前提下，充分認(rèn)識(shí)到合理的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策對(duì)生物多樣性保護(hù)具有非常重要的作用，創(chuàng)新生物多樣性保護(hù)與發(fā)展的“兩山”轉(zhuǎn)換機(jī)制，努力走出一條跨越式綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展之路，筑牢西南生態(tài)安全屏障。

2 云南生物多樣性保護(hù)存在的問題

2.1 生物多樣性保護(hù)缺乏完整性及連通性

當(dāng)前，自然保護(hù)地是保護(hù)生物多樣性的重要載體。云南省自然保護(hù)地的分布集中程度較高，但均勻度較差[6]。由于歷史局限性，在自然保護(hù)地劃定前，未能妥善處理生物多樣性保護(hù)和區(qū)域開發(fā)的關(guān)系，造成生物多樣性保護(hù)不完整、不連通等問題長期存在。一方面目前云南省尚有部分重要生物多樣性熱點(diǎn)區(qū)域存在保護(hù)空缺，例如碧羅雪山、香格里拉大峽谷、高山和亞高山冰蝕湖群等尚未納入自然保護(hù)地范圍[6]。另一方面，部分自然保護(hù)地在建立前，已因區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)和人為活動(dòng)造成了生態(tài)系統(tǒng)破碎化和孤島化，如高黎貢山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)劃定前迫于生存壓力，東坡海拔2 500 m以下大部分地區(qū)已被開發(fā)，自然生態(tài)系統(tǒng)已被破壞，保護(hù)區(qū)也劃定為由南至北的3段；再如西雙版納國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，受周邊社區(qū)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，劃為了5片獨(dú)立的子保護(hù)區(qū)，亞洲象(Elephasmaximus)棲息地間受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活用地分隔，導(dǎo)致了如今“人象沖突”的局面。

2.2 生物多樣性保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間競爭加劇

在云南省目前以自然保護(hù)區(qū)為主體的生物多樣性保護(hù)體系內(nèi)，保護(hù)高投入與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，導(dǎo)致生物多樣性保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間競爭不斷加劇。生態(tài)脆弱、特殊價(jià)值地區(qū)尤其不能走片面資源開發(fā)道路，因?yàn)楹苋菀自斐少Y源的不可替代價(jià)值的破壞[7]，需要重新審視自然保護(hù)地及其周邊地區(qū)開發(fā)模式。嚴(yán)格的生物多樣性保護(hù)要求、繁重的生物多樣性保護(hù)任務(wù)，限制了云南自然保護(hù)區(qū)周邊原住民的發(fā)展方式和發(fā)展空間，亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和生產(chǎn)生活方式，從根本上突破生物多樣性保護(hù)困境。為維護(hù)保護(hù)區(qū)穩(wěn)定性、提升生物多樣性保護(hù)質(zhì)量，保護(hù)區(qū)及周邊礦產(chǎn)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等受到很大限制，倒逼保護(hù)區(qū)周邊布局發(fā)展與保護(hù)區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，解決發(fā)展出路問題。

如怒江州高黎貢山自然保護(hù)區(qū)占全州國土面積的47.6%，生態(tài)保護(hù)紅線比例達(dá)61.8%，其中貢山縣更高達(dá)87.41%[2]，而該縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)地處高黎貢山北段核心區(qū)域，為保障當(dāng)?shù)厥谰犹赜猩贁?shù)民族——獨(dú)龍族的生產(chǎn)生活，保護(hù)區(qū)將獨(dú)龍江沿岸部分區(qū)域劃出了核心區(qū)，近年獨(dú)龍族人民通過林下種植、發(fā)展旅游等率先實(shí)現(xiàn)了整族脫貧，但因此帶來的生態(tài)影響和生物多樣性安全風(fēng)險(xiǎn)還需進(jìn)一步科學(xué)評(píng)估。同時(shí)，隨著怒江“美麗公路”的建成通車和大滇西旅游環(huán)線規(guī)劃的實(shí)施，未來外來投資的引進(jìn)和商業(yè)化開發(fā)的加劇，為高黎貢山生物安全埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患，如何保障絕大多數(shù)的原住民利益也值得深思。

2.3 國家公園對(duì)生物多樣性保護(hù)效能尚未全面發(fā)揮

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)[8]，是國家生態(tài)安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2006年，云南率先在滇西北建立大陸首個(gè)國家公園——香格里拉普達(dá)措國家公園，在尋求實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展雙贏的路徑中進(jìn)行了大膽探索，碧塔海省級(jí)自然保護(hù)區(qū)在加強(qiáng)保護(hù)力度、改善社區(qū)村民生計(jì)、促進(jìn)教育脫貧、踐行“綠水青山就是金山銀山”等方面取得了積極成效[8]。云南省已將國家公園建設(shè)納入生態(tài)文明排頭兵建設(shè)總體布局，“十四·五”期間將爭取把高黎貢山納入全國國家公園規(guī)劃布局，積極創(chuàng)建跨區(qū)域的高黎貢山國家公園[9]。但在實(shí)踐層面，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)和效能發(fā)揮還將面臨一系列挑戰(zhàn)。

建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，旨在解決目前各級(jí)各類自然保護(hù)地重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題[10]，重在理順管理事權(quán)邊界和管理體制。但如何協(xié)調(diào)國家公園生物多樣性高水平保護(hù)與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，如何統(tǒng)籌國家公園生物多樣性保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事權(quán)邊界和管理體制，如何實(shí)施國家公園內(nèi)行政體制、財(cái)政制度、社會(huì)保障等全方位改革等，這一系列配套政策和實(shí)施路徑目前尚缺乏明確的意見，國家公園體制改革還任重道遠(yuǎn)。

國家公園的首要功能是重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，還兼具科研、教育、游憩等綜合功能[11]，同時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌自然資源高水平保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)品高質(zhì)量供給。鑒于云南省在國家西南生態(tài)安全屏障中的重要地位和發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)狀，國家公園單純以自然生態(tài)保護(hù)為中心無法實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的目標(biāo)，而應(yīng)以“生物多樣性嚴(yán)格保護(hù)+生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值異位實(shí)現(xiàn)”體系建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。然而，目前作為踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關(guān)鍵路徑的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制[12]尚未建立健全，國家公園的自然資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑有限。另外，國家公園將由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，其內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使[11]，未來國家公園與其所在行政區(qū)事權(quán)和財(cái)權(quán)的分異性，也將在一定程度上制約生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建立和實(shí)施。

3 云南生物多樣性高水平保護(hù)建議

3.1 建立“生物多樣性保護(hù)特區(qū)”，探索高水平保護(hù)模式

2003年以來，為探索集戰(zhàn)略重要、生態(tài)脆弱與貧困于一體的“三位一體”區(qū)域[13]的生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式，我國各級(jí)政府與學(xué)界先后提出建設(shè)三峽庫區(qū)[13]、陜甘寧老區(qū)[14-15]、金沙江下游[7]、大興安嶺[16]、恩施[17]、怒江流域[18]、祁連山[19]、三江源[20]、東川區(qū)[21]、若爾蓋[22]、張家口[23]、江蘇沿海[24]、西藏[25]、海南[26]、青海[27]等生態(tài)特區(qū)的建議或構(gòu)想，國家和各省先后批復(fù)實(shí)施了黃河三角洲、鄱陽湖、洞庭湖、吉林省西部等區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，2019年浙江省設(shè)立了淳安特別生態(tài)功能區(qū)[28]。

云南生物多樣性保護(hù)關(guān)乎國家“西南生態(tài)安全屏障”構(gòu)建和國家生物安全戰(zhàn)略，在云南滇西北高山峽谷、哀牢山—無量山山地、滇南邊境熱帶森林等生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)安全屏障區(qū)，建立以生物多樣保護(hù)為核心、國家公園為主體、統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)增值和價(jià)值轉(zhuǎn)換為統(tǒng)領(lǐng)、健全生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)鏈為基本路徑的生物多樣性保護(hù)特區(qū)，走出一條突破工程性措施的“區(qū)域生態(tài)戰(zhàn)略”[29]，以期從更大地域范圍和更高行政層級(jí)上，探索解決自然保護(hù)地斑塊化、生物多樣性高水平保護(hù)與地方發(fā)展不平衡不充分矛盾突出的問題。

(1)創(chuàng)新特區(qū)體制機(jī)制 “特區(qū)”之“特”在于體制機(jī)制之“特”[30]。應(yīng)從植物群落完整性、動(dòng)植物生境的重要性和連通性，以全面支撐筑牢西南生態(tài)安全屏障為目標(biāo)，科學(xué)開展生物多樣性系統(tǒng)性、完整性、穩(wěn)定性評(píng)估，充分考慮健全生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)鏈需求，打破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制，合理地劃定特區(qū)范圍。從國家層面爭取在生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、目標(biāo)責(zé)任體系、生態(tài)文明制度體系、生態(tài)安全體系等5個(gè)方面給予一系列政策和資金上的重點(diǎn)支持和區(qū)別對(duì)待。建立與特區(qū)相適應(yīng)的行政體制和財(cái)政政策，構(gòu)建以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值為核心的考核體系，將生態(tài)資產(chǎn)增值與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)納入特區(qū)國民經(jīng)濟(jì)核算體系，嚴(yán)格制定特區(qū)生物生態(tài)安全保障制度，考慮出臺(tái)“生物多樣性保護(hù)特區(qū)條例法規(guī)”。

(2)完善特區(qū)治理體系 構(gòu)建以生物多樣性保護(hù)為核心的生態(tài)安全格局和國土空間規(guī)劃體系，形成保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展的特區(qū)治理“一張藍(lán)圖”，查清生物多樣性保護(hù)負(fù)債清單，加大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度。嚴(yán)格生物生態(tài)安全管控，探索建立生物多樣性保護(hù)惠益共享基金，統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)惠益共享機(jī)制。

(3)探索建立生物多樣性保護(hù)增值和價(jià)值轉(zhuǎn)換機(jī)制 加快摸清特區(qū)生態(tài)本底，建立“政府+企業(yè)+社會(huì)組織+公眾”多方參與的生物多樣性保護(hù)與開發(fā)模式，構(gòu)建生物多樣性價(jià)值核算技術(shù)體系，探索開展生物多樣性及物種、基因資源確權(quán)登記，打通“生物多樣性保護(hù)-生物多樣性增值—生物多樣性產(chǎn)品供給—生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)”供應(yīng)鏈，健全生態(tài)補(bǔ)償體系，拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化模式和路徑，打造地方生態(tài)產(chǎn)品品牌，加快推進(jìn)特區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，探索生物多樣性作為生態(tài)產(chǎn)品，創(chuàng)新其增值和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)特區(qū)內(nèi)完善的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制全面建立[12]。

3.2 積極爭取資金政策支持，筑牢西南生態(tài)安全屏障

將“生物多樣性保護(hù)特區(qū)”作為筑牢西南生態(tài)安全屏障的基礎(chǔ)性支撐，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和物種特有性、生物生態(tài)安全性等實(shí)施一體化保護(hù)，統(tǒng)籌管理體系和運(yùn)行機(jī)制的特殊性、政策支持和傾斜的特別性，抓緊抓牢“生物多樣性保護(hù)特區(qū)”的“特”，推動(dòng)構(gòu)建特色生態(tài)補(bǔ)償制度和綠色經(jīng)濟(jì)體系，夯實(shí)西南生態(tài)安全屏障的根基。

要在算清特區(qū)生態(tài)賬和經(jīng)濟(jì)賬基礎(chǔ)上，爭取與保護(hù)投入更加匹配的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金、生物保護(hù)特區(qū)專項(xiàng)資金，完善特區(qū)未成年人、老弱殘疾群體等基本社會(huì)保障(糧食、油及基本生活保障費(fèi))和以電代柴等政策促進(jìn)機(jī)制，科學(xué)建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)工人保護(hù)任務(wù)與支付酬金體系，引導(dǎo)“原住民”參與生態(tài)保護(hù)，讓保護(hù)者受益，妥善處理人類生存發(fā)展與生物多樣性保護(hù)的關(guān)系。

3.3 推動(dòng)特區(qū)綠色發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興

“十九屆五中全會(huì)”指出，要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。特區(qū)生物多樣性保護(hù)增值和價(jià)值轉(zhuǎn)換必須踐行生態(tài)文明理念，堅(jiān)持綠色發(fā)展，旅游、生態(tài)產(chǎn)品、科學(xué)考察等必須在確保生物生態(tài)安全的前提下適度開發(fā)、高質(zhì)量發(fā)展。在特區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，重點(diǎn)在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、供需精準(zhǔn)對(duì)接、可持續(xù)經(jīng)營開發(fā)、保護(hù)補(bǔ)償、評(píng)估考核等方面開展實(shí)踐探索，推動(dòng)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，著力解決生態(tài)產(chǎn)品“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”等問題[12]。

“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興”[31]。推動(dòng)特區(qū)綠色發(fā)展與鄉(xiāng)村振興緊密結(jié)合，建立絕大多數(shù)“原住民”廣泛參與的特區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或聯(lián)盟，規(guī)范自然資源高效、可持續(xù)利用，打造特區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)品品牌，科學(xué)發(fā)展特區(qū)生態(tài)旅游、研學(xué)旅行、綠色食品等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)保護(hù)恢復(fù)與碳匯資源儲(chǔ)備和交易有機(jī)結(jié)合，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)本底和綠色根基，讓綠色發(fā)展成為推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的強(qiáng)大基礎(chǔ)和動(dòng)力。