基于生活圈理念的城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置研究

曾茜

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

0 引言

近年來，生活圈理念逐漸受到規(guī)劃領(lǐng)域的關(guān)注。2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》首次提出“構(gòu)建15分鐘生活圈”的要求。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2018年發(fā)布的新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中將“15分鐘生活圈居住區(qū)”“10分鐘生活圈居住區(qū)”和“5分鐘生活圈居住區(qū)”作為居住區(qū)規(guī)劃和設(shè)施配置的核心對象。國內(nèi)各個城市也相繼開展了以構(gòu)建生活圈為核心的相關(guān)規(guī)劃實(shí)踐工作，例如上海出臺的《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》，雄安“十全十美”生活圈建設(shè)等。生活圈是指居民以家為中心，開展包括購物、休閑、通勤、醫(yī)療和社會交往等各種活動所形成的空間范圍或行為空間。社區(qū)生活圈的核心是人，以人為本是生活圈規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)。一方面，生活圈更加注重人的活動與體驗(yàn)，將人的數(shù)量和活動范圍作為物質(zhì)空間組織的重要依據(jù)，融入規(guī)劃內(nèi)容當(dāng)中。另一方面，生活圈更加關(guān)注人的多元化需求，探討不同生活圈不同人群結(jié)構(gòu)下需求側(cè)重，從而實(shí)現(xiàn)公共資源的均等化、精準(zhǔn)化配置。

1 新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀問題

新區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、高水平人才聚集等特征，確定了其公共服務(wù)設(shè)施水平需求更高，居民生活需求更加多元化、差異化。而傳統(tǒng)規(guī)劃依托行政體系，層級復(fù)雜，通過機(jī)械套用技術(shù)剛性指標(biāo)來配置公共資源，無法有效應(yīng)對社會快速發(fā)展帶來的動態(tài)變化，在規(guī)劃實(shí)施過程中，容易暴露出以下問題：

1.1 設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)固化

傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施配置通常以分類分級的計(jì)劃分配思路，利用千人指標(biāo)和服務(wù)半徑實(shí)現(xiàn)設(shè)施空間配置。具體做法為基于人口數(shù)量和千人指標(biāo)測算處設(shè)施所需總量，再根據(jù)行政單元或服務(wù)半徑進(jìn)行空間布局，這種定額配置模式忽略了居民的需求，將具體需求僵化為技術(shù)指標(biāo)，對不同社區(qū)在年齡結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)等方面存在的差異缺乏相應(yīng)。而事實(shí)上，新區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置要求普遍高于現(xiàn)行門檻標(biāo)準(zhǔn)，以重慶兩江新區(qū)為例，在幼兒園配置過程中，兩江新區(qū)教育主管部門多次反饋規(guī)劃控制的建筑面積難以滿足現(xiàn)有使用需求，使規(guī)劃在實(shí)施層面遇到困難，這體現(xiàn)了新區(qū)需求結(jié)構(gòu)的差異，用同一套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)無法滿足高品質(zhì)的現(xiàn)實(shí)需求。

1.2 設(shè)施供給種類單一

傳統(tǒng)公共服務(wù)設(shè)施配置類型主要包括教育、醫(yī)療、公共文化、體育、社會福利等基礎(chǔ)保障類設(shè)施，一定程度上有利于公共服務(wù)設(shè)施體系的完整性，但對居民日益增長生活需求缺乏響應(yīng)。部分新區(qū)在工業(yè)開發(fā)階段的功能特征為產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)人群與常住人群行為規(guī)律不同，因此在服務(wù)設(shè)施配置上必須考慮其特殊性與差異性。此外，新區(qū)高品質(zhì)、開拓性發(fā)展必然帶來開放包容的城市社區(qū)形態(tài)，例如國際社區(qū)、創(chuàng)新社區(qū)等，這類人群的需求特征也應(yīng)有與之對應(yīng)的設(shè)施匹配。因此簡單按標(biāo)準(zhǔn)供給的設(shè)施類型，無法應(yīng)對新區(qū)多元化的人群需求。

1.3 設(shè)施布局缺乏統(tǒng)籌

新區(qū)開發(fā)時(shí)序較長，建設(shè)重點(diǎn)因時(shí)期差異容易導(dǎo)致空間分散化，公共服務(wù)設(shè)施難以同時(shí)兼顧，容易出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)先行、設(shè)施建設(shè)滯后的問題。與此同時(shí)，新區(qū)內(nèi)功能復(fù)雜，許多新區(qū)內(nèi)老舊場鎮(zhèn)、保障性住房、新建商品房呈現(xiàn)出新舊并立的特征，公共服務(wù)設(shè)施品質(zhì)參差不齊，“高質(zhì)量”理想的規(guī)劃配套與的現(xiàn)實(shí)“低品質(zhì)”的服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不匹配。此外，現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施未采取統(tǒng)一建設(shè)模式，管理粗放，環(huán)境不佳，都會為新舊居民造成極大不便。

1.4 規(guī)劃控制彈性不足

新區(qū)發(fā)展具有較強(qiáng)的動態(tài)性，由于城市人口動態(tài)增長、發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目招商等原因，控規(guī)可能面臨調(diào)整優(yōu)化，公共服務(wù)設(shè)施需求相應(yīng)發(fā)生變化。尤其是以前期以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主的新區(qū)，在發(fā)展過程中勢必面臨退二進(jìn)三轉(zhuǎn)型需求，由工業(yè)功能向城市綜合功能轉(zhuǎn)變的過程中，必然會帶來人口增加和公共服務(wù)設(shè)施需求增加。過于剛性的公共服務(wù)設(shè)施配置難以動態(tài)實(shí)現(xiàn)公共資源最優(yōu)配置，急需中觀層面的管控抓手加以輔助，以便在更大范圍內(nèi)完善和評估設(shè)施布局的科學(xué)性。

2 公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化配置策略

2.1 結(jié)合行政邊界和出行特征劃定生活圈范圍

新區(qū)的社區(qū)生活圈是對未來居民與社區(qū)公共資源聯(lián)系的組織建構(gòu)，劃定適宜的規(guī)劃管理單元能更有效的引導(dǎo)公共資源配置。根據(jù)我國第六次人口普查，全國平均社區(qū)人口約0.83萬人，平均街道人口為10.41萬人，其中人口數(shù)量在5萬~10萬人的街道居多?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》對生活圈的人口規(guī)模也有明確界定：15分鐘生活圈常住人口在5萬~10萬人之間，10分鐘生活圈常住人口約1.5萬~2.5萬人。5分鐘生活圈服務(wù)人口在0.5萬~1.2萬人之間。由此可見，社區(qū)生活圈與行政管理人口規(guī)模有較強(qiáng)的耦合關(guān)系。因此生活圈劃定中應(yīng)遵循以下幾個方面原則：①銜接行政管理單元?？紤]生活圈的可實(shí)施性，生活圈范圍劃定應(yīng)當(dāng)建立與行政管理單元對應(yīng)的銜接關(guān)系，可以是行政管理單元的優(yōu)化組合，通過明確社區(qū)生活圈人口管理、設(shè)施建設(shè)的主體責(zé)任，推進(jìn)社區(qū)生活圈的建設(shè)發(fā)展；②注重空間特征分異。不同居住形態(tài)決定了人群構(gòu)成和居民需求，社區(qū)生活圈劃定應(yīng)結(jié)合建筑密度、容積率劃分的典型人居空間類型，考慮服務(wù)半徑和人居規(guī)模的雙重要素，劃分不同居民特質(zhì)與空間屬性的生活圈；③符合居民出行行為特征。社區(qū)生活圈是以人的行為作為基礎(chǔ)的，以重慶山地城市為例，河流水系、山丘臺地等自然要素對人行為有較強(qiáng)的阻隔作用，一定程度上決定了生活圈形態(tài)。范圍劃定時(shí)應(yīng)以自然要素作為地理邊界，同時(shí)避免城市重大設(shè)施對空間單元的分割。

2.2 以需求為導(dǎo)向完善公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)

人的多元化需求是生活圈關(guān)注的重點(diǎn)。新區(qū)類型豐富，包含產(chǎn)業(yè)型新區(qū)、文旅型新區(qū)、城市綜合新區(qū)等多種類型。同時(shí)新區(qū)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，既有遷入?yún)^(qū)內(nèi)的高端就業(yè)人口，還包含大量安置人口，各年齡階層均具備。因此新區(qū)在公共服務(wù)設(shè)施配置上應(yīng)充分考慮多元性。①提升基礎(chǔ)服務(wù)?；A(chǔ)服務(wù)指的是居民基本生活所需保障類服務(wù)，包括社區(qū)行政、文體、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等。應(yīng)遵循公平性、均好性的原則，優(yōu)先滿足老年人和兒童的活動需求。依托社區(qū)服務(wù)中心，提供日間照料、居家養(yǎng)老等服務(wù)，構(gòu)建醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的基層養(yǎng)老服務(wù)體系；積極發(fā)展學(xué)前教育，在建設(shè)公辦幼兒園的基礎(chǔ)上，根據(jù)需求增加?jì)胗變和泄苤行?、青少年培?xùn)等設(shè)施，鼓勵設(shè)施類型多樣化。在公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)上，新區(qū)秉承高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)理念，設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)往往高于建成區(qū)，并建立統(tǒng)一的公共服務(wù)設(shè)施配套體系及標(biāo)準(zhǔn)；②增加品質(zhì)服務(wù)?？紤]新區(qū)不同居住人群的異質(zhì)化需求，提供與之相應(yīng)的品質(zhì)服務(wù)，并在用地布局上預(yù)留設(shè)施位置。例如針對國際社區(qū)的人群特征提供國際教育、國際醫(yī)療、信仰服務(wù)等國際化的生活服務(wù)，創(chuàng)造開放包容的文化氛圍；針對高端人才提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及政務(wù)服務(wù)，植入低成本創(chuàng)業(yè)辦公空間及多元社交娛樂空間，營造社區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

2.3 以社區(qū)中心為載體統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施布局

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》《上海市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》均提出公共服務(wù)設(shè)施集中設(shè)置建議。實(shí)踐證明，將使用頻率高、關(guān)聯(lián)度大的設(shè)施集中布局，不僅有利于公共服務(wù)設(shè)施的集約共享，還有助于集聚人氣營造良好的社區(qū)生活氛圍。不同于老舊社區(qū)自發(fā)形成的生活圈，新區(qū)可以通過建設(shè)社區(qū)中心的方式來引導(dǎo)未來生活圈的形成。借鑒新加坡、蘇州、天津鄰里中心實(shí)踐，社區(qū)中心的服務(wù)半徑宜控制在500~800m，約10min步行距離，以滿足各年齡階層居民使用。社區(qū)中心不僅是政務(wù)服務(wù)中心，更是集公共服務(wù)、生活服務(wù)、商業(yè)交往為一體的“一站式”的多功能社區(qū)中心，涵蓋了包括社區(qū)政務(wù)服務(wù)、商業(yè)、餐飲、運(yùn)動、教育在內(nèi)的大部分社區(qū)服務(wù)功能。在空間布局上，社區(qū)中心需與城市交通站點(diǎn)、公園綠廊、中小學(xué)充分結(jié)合，便于居民到達(dá)集散，創(chuàng)造復(fù)合共享型社區(qū)綜合服務(wù)圈。在建設(shè)實(shí)施上，新區(qū)的社區(qū)中心宜采取模塊化建設(shè)，各項(xiàng)設(shè)施應(yīng)整合資源、統(tǒng)籌使用，可根據(jù)街道和社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)變化，以及基層公共服務(wù)需求的變化情況，調(diào)整設(shè)施內(nèi)部服務(wù)功能，體現(xiàn)各社區(qū)的特色。

2.4 以生活圈為單元進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施動態(tài)評估

社區(qū)生活圈與人口空間分布、居民行為特征和社會資源配置有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，因此將社區(qū)生活圈作為全新單元融入現(xiàn)有規(guī)劃體系中，并在生活圈范圍內(nèi)進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施供給—需求關(guān)系動態(tài)評估，具有較強(qiáng)的科學(xué)性和可操作性，也是目前許多大城市嘗試的做法。將社區(qū)生活圈單元作為控規(guī)實(shí)施評估單元，可有效銜接社會治理單元與控規(guī)管理單元的脫節(jié)，建立生活圈層面空間指引與落地管控的平臺。其具體做法是：依據(jù)劃定的生活圈單元進(jìn)行人口動態(tài)變化、用地設(shè)施供應(yīng)及空間資源的匹配分析，得到各項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃存量、需求量及缺口情況，形成評估報(bào)告。在控規(guī)修改或?qū)ｍ?xiàng)編制時(shí)，編制單位可調(diào)取出評估報(bào)告，再結(jié)合編制區(qū)域內(nèi)人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)、出行要求、實(shí)施情況等方面，確定如何對單元內(nèi)設(shè)施及用地進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，例如在不滿足15分鐘生活圈設(shè)施配置要求的區(qū)域，集中增設(shè)缺口設(shè)施等。評估報(bào)告對控規(guī)優(yōu)化調(diào)整中設(shè)施規(guī)模及空間布局有重要的指導(dǎo)意義，報(bào)告將統(tǒng)一納入局信息中心平臺，作為后續(xù)規(guī)劃落地的依據(jù)，并實(shí)現(xiàn)動態(tài)更新。

3 結(jié)語

生活圈理念是從過去“以物為本”的城市發(fā)展觀到“以人為本”的城市發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變，新區(qū)作為規(guī)劃新理念、新技術(shù)的“試驗(yàn)田”，肩負(fù)著創(chuàng)造高品質(zhì)生活的重要使命。公共服務(wù)設(shè)施作為新區(qū)建設(shè)中不可或缺的一部分，需要在新理念的引導(dǎo)下，從配置標(biāo)準(zhǔn)、空間布局以及規(guī)劃管理等多個方面加以優(yōu)化落實(shí)，只有在實(shí)踐過程中不斷更新和完善方法，才能在生活圈落地層面取得更好的成效。