張菊萍
(福建省地質(zhì)遙感與地理信息服務(wù)中心,福建 福州 350011)
中國人多地少,經(jīng)濟社會的發(fā)展對土地的依賴性強,伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展,土地資源供需矛盾日益凸顯。為解決經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的資源環(huán)境問題,順應(yīng)國家生態(tài)文明體制改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求,節(jié)約集約利用土地勢在必行。本次研究以福建省泉州市永春縣為例,永春縣是我國農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn),也是沿海山區(qū)縣,地形多為丘陵山地、少平地,土地資源缺乏,積極探索其建設(shè)用地節(jié)約集約利用的制約因素及措施,對編制永春縣國土空間規(guī)劃,推動國土空間高效利用,促進(jìn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要參考意義。
永春地處福建省東南部、晉江東溪上游,東鄰仙游縣,南接南安市、安溪縣,西連漳平市,北與德化、大田交界??h域土地總面積1 455(km)2,下轄18個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)。2018年,戶籍總?cè)丝?0.55萬人,常住人口46.8萬人,常住人口城鎮(zhèn)化水平59.7%;地區(qū)生產(chǎn)總值419.46億元,比上年增長8.7%,近年來增長速度有所減緩,較2013年增速減少了3.6個百分點。全縣農(nóng)用地128 749.08hm2、建設(shè)用地9 966.3hm2、未利用地6 827.47hm2。
(1)城鎮(zhèn)用地
2008—2018年,永春人均城鎮(zhèn)工礦用地由104m2/人提升至118m2/人,超出規(guī)劃確定的111m2/人的控制目標(biāo);人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地由81m2/人提升至99m2/人,與同地區(qū)山區(qū)縣相比,遠(yuǎn)低于安溪縣的61m2/人。
(2)工業(yè)用地
永春工業(yè)用地約8.2(km)2,主要位于永春工業(yè)園區(qū),其余位于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)或村莊。工業(yè)園區(qū)位于縣城,于1993年批準(zhǔn)設(shè)立,近年來園區(qū)積極推動智能化改造,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升,工業(yè)區(qū)節(jié)約集約利用取得了一定效果,但仍存在一些問題,如綜合容積率0.95,在福建省開發(fā)區(qū)中位于末等偏上水平;地均稅收實現(xiàn)度較低;另外,經(jīng)調(diào)查,園區(qū)企業(yè)閑置土地約有1 190畝,占被調(diào)查企業(yè)用地的24%左右;目前園區(qū)儲備地較少,已無法支撐永春縣招商發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地分布較為零散,企業(yè)規(guī)模較小,產(chǎn)業(yè)落后,供水、排水等設(shè)施配套不完善。
(3)村莊用地
永春大部分農(nóng)村人口處于較明顯流出狀態(tài),但農(nóng)村居民點規(guī)模卻沒有明顯降低。2008—2018年,農(nóng)村常住人口減少41%,農(nóng)村居民點用地規(guī)模僅減少約1%?,F(xiàn)狀人均農(nóng)村居民點233m2/人,10年間增長了69%;考慮到流動人口戶籍未遷出,戶籍人均農(nóng)村居民點達(dá)139m2/人,與《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)》中規(guī)定的120m2/人以內(nèi),還有一定的差距。
綜上,永春縣建設(shè)用地節(jié)約集約利用方面存在的問題,積極探索這些問題產(chǎn)生的原因及制約因素,對解決永春縣經(jīng)濟發(fā)展用地瓶頸至關(guān)重要。經(jīng)研究了解,問題產(chǎn)生的原因和制約因素主要如下。
(1)城鎮(zhèn)總體布局分散,且規(guī)模較小,經(jīng)濟實力較弱,對人口吸引力不足。永春縣山多地少,受地形條件影響以及區(qū)位、交通等因素的促進(jìn),城鎮(zhèn)發(fā)展空間受到較大限制,中心城區(qū)建成區(qū)面積僅16(km)2,工業(yè)企業(yè)競爭力普遍不強,缺乏有影響力的大中型企業(yè)和名牌產(chǎn)品,縣城中心城市尚未形成帶動全縣經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的動力。
(2)缺乏合理的規(guī)劃控制和引導(dǎo)。以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃對建設(shè)用地規(guī)模強制性約束較弱,且用地拓展以平面為主,較少考慮地下空間規(guī)劃布局,導(dǎo)致規(guī)劃范圍偏大,土地利用效率偏低。
(1)從用地標(biāo)準(zhǔn)看,因園區(qū)設(shè)立較早,入園標(biāo)準(zhǔn)低,企業(yè)用地的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)也偏低,而在后期升級轉(zhuǎn)型方面,企業(yè)對升級改造相關(guān)政策尚有疑慮,且難以獲得充足資金支持,同時受限于現(xiàn)行的工業(yè)用地招拍掛出讓制度,在無法保證收益增加的情況下,企業(yè)對提升用地效率缺乏動力。
(2)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看,園區(qū)重點企業(yè)以輕紡鞋服、機械裝備制造為主,但從總體看缺乏大型龍頭企業(yè),沒有形成產(chǎn)業(yè)集聚,多數(shù)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈上游,如紡織類企業(yè)多以外貿(mào)代工為主,其產(chǎn)品可替代性強,附加值低,同時由于企業(yè)盈利能力受市場波動影響較大,在總體經(jīng)濟形勢趨緩、產(chǎn)品需求量減少、成本上升的情況下,進(jìn)一步加大了產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的難度,極大制約了建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。
(3)從土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)情況看,園區(qū)工業(yè)用地出讓年期均為50年,受讓土地使用權(quán)的企業(yè)資金壓力較大,造成部分企業(yè)在一期建設(shè)完成后,需先生產(chǎn)盈利后才能開展后續(xù)建設(shè)的情況,降低了土地利用效率,而園區(qū)大部分工業(yè)用地供地較早,無法部分分割出讓,這部分暫無力建設(shè)的土地使用權(quán)也無法進(jìn)行流轉(zhuǎn),阻礙了土地效率的提升。
(1)永春村莊規(guī)劃編制率約50%,大部分村莊缺乏嚴(yán)格的規(guī)劃指導(dǎo)和管控。規(guī)劃強制性約束較少,且執(zhí)行情況較差,村莊建設(shè)監(jiān)管難度大。
(2)居民點分布與功能缺乏合理性。農(nóng)戶已經(jīng)習(xí)慣以自然院落形式散居,在住宅建設(shè)時,受以往的生產(chǎn)生活方式與居住觀念所影響,以大、扁平化為特征,形成了村莊用地零散、建筑空間利用率低的局面。
(3)大部分農(nóng)村流出人口持有“城有房、村有居”傳統(tǒng)觀念,從而導(dǎo)致了離村不退宅和減人不減地等現(xiàn)象。
(1)科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。落實國土空間規(guī)劃三條控制線要求,以雙評估、雙評價為基礎(chǔ),銜接生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田,科學(xué)預(yù)測城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和用地布局安排。(2)堅持內(nèi)涵式發(fā)展,合理開發(fā)地下空間,構(gòu)建立體城鎮(zhèn),科學(xué)利用城鎮(zhèn)空間。
(1)對未來進(jìn)園區(qū)的,適當(dāng)提高入園標(biāo)準(zhǔn);對已落地的,積極推動廠區(qū)升級改造,鼓勵企業(yè)增強自主升級能力,制定獎懲措施,打通融資渠道,提供政策和資金支持。鼓勵和支持企業(yè)逐步向“綠色化、科技化、輕型化、高附加值化”方向進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。提升產(chǎn)業(yè)品牌質(zhì)量水平、實施工業(yè)“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略、引入高新技術(shù)項目培育新產(chǎn)業(yè),提升土地利用效率。探索不同年期土地使用權(quán)出讓、工業(yè)用地租賃模式,建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房、推進(jìn)智慧園區(qū)建設(shè),減輕企業(yè)資金壓力,推動存量土地流轉(zhuǎn)。
(2)關(guān)閉鄉(xiāng)村低效企業(yè)用地,復(fù)墾或改造成其他用途;科學(xué)統(tǒng)一構(gòu)建排水、供水等公用與儲存等生產(chǎn)設(shè)施,提高設(shè)施共享性,繼而提升土地利用率;積極引導(dǎo)鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)集聚,在土地有限的情況下,合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局,提高產(chǎn)業(yè)層次,發(fā)揮集聚效益。
(1)開展農(nóng)村全域土地綜合整治,有效治理空心村和閑置宅基地。(2)按需編制村莊規(guī)劃,與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田銜接,合理劃定規(guī)劃范圍,既為村莊未來發(fā)展留有空間,又避免村莊無序發(fā)展。(3)積極宣傳,樹立一戶一宅與超占交額等觀念,規(guī)范宅基地管理。
綜上,本文通過調(diào)查研究分析,發(fā)現(xiàn)了永春縣城鄉(xiāng)建設(shè)節(jié)約集約利用存在的一些問題和制約因素,并努力探索節(jié)約集約利用的措施,為永春縣國土空間規(guī)劃編制提供了一部分基礎(chǔ)參考。以往的城鄉(xiāng)規(guī)劃更多的是擴張型、增量式的規(guī)劃,隨著空間規(guī)劃體系改革推進(jìn),國土空間規(guī)劃作為新的高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)劃,更加注重落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,并向內(nèi)涵式、集約型和綠色型規(guī)劃轉(zhuǎn)變。因此,探索國土空間節(jié)約集約利用是我們要持續(xù)研究的課題。