青島市城建檔案立法工作研究

陳桂玲

（青島市城市建設(shè)檔案館，山東 青島 266003）

0 引言

中央一直以來(lái)非常重視檔案工作發(fā)展，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、規(guī)律認(rèn)識(shí)、歷史延續(xù)等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，均得益于檔案工作。同時(shí)明確提出，檔案工作要抓緊向“依法治理、走向開(kāi)放、走向現(xiàn)代化”的目標(biāo)邁進(jìn)[1]。近年來(lái)，隨著我國(guó)城建事業(yè)的迅速發(fā)展，城建檔案在城市發(fā)展決策中扮演著越來(lái)越重要的角色，同時(shí)在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面的作用也日益凸顯。為做好城建檔案管理工作，更好地服務(wù)社會(huì)發(fā)展和群眾生活，青島市城建檔案館始終將“依法治檔”作為檔案工作的重要任務(wù)和目標(biāo)，不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，助推城建檔案事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1 城建檔案工作及其意義

城市的出現(xiàn)是人類(lèi)社會(huì)管理的一大進(jìn)步，標(biāo)志著人類(lèi)文明又上了一個(gè)新的臺(tái)階。隨著城市建設(shè)高速發(fā)展，城市建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生各式各樣的城建檔案。城建檔案涉及城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展的各環(huán)節(jié)和各層面，涵蓋城市規(guī)劃、建設(shè)與管理等方面的信息，具有綜合性、成套性、動(dòng)態(tài)性和地方性等特點(diǎn)。

1.1 城建檔案是城市發(fā)展建設(shè)的必然產(chǎn)物

歷史證明，城市建設(shè)檔案是在城市規(guī)劃建設(shè)改造、發(fā)展變化過(guò)程中，用于記錄的文字、圖表、音頻、圖像等信息的實(shí)物載體，是城市發(fā)展建設(shè)的直接產(chǎn)物[2]。城市建設(shè)檔案詳細(xì)記錄了城市建設(shè)的過(guò)程，反映城市發(fā)展變遷，保存城市面貌的最初記憶，是城市建設(shè)最完備、最可靠、最凝練、最可持續(xù)的信息集合[3]。

1.2 城建檔案是城市未來(lái)建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵要素

截至目前，城市建設(shè)檔案的整理、梳理和管理主要依據(jù)《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》和《城市建設(shè)檔案歸屬與流向暫行辦法》進(jìn)行。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的規(guī)定，門(mén)類(lèi)大體劃分為18個(gè)類(lèi)別、102個(gè)屬類(lèi)和300余個(gè)小類(lèi)[4]。這些檔案在編制方式、體系、存儲(chǔ)載體及具體內(nèi)容等方面，均與綜合性的檔案有著較大差異。城建檔案不受制于組織和個(gè)人的局限，主要以項(xiàng)目工程為單位組成卷宗，按照不同專(zhuān)業(yè)類(lèi)別進(jìn)行存放，大體包括項(xiàng)目工程的圖表、施工建設(shè)視頻等方面資料。由此可見(jiàn)，城建檔案是城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累和技術(shù)儲(chǔ)備，是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要信息資源。

1.3 城建檔案是城市安全運(yùn)行和應(yīng)急管理的重要保障

近年來(lái)，城市建設(shè)過(guò)程中，因地下市政基礎(chǔ)設(shè)施檔案提交不及時(shí)、資料不完善、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等原因，盲目施工造成破壞管線(xiàn)事故時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行。因此，規(guī)范、完備的城建檔案，是提升城市建設(shè)科學(xué)化、維護(hù)城市安全運(yùn)行的有力保障。同時(shí)，城建檔案可作為安全事故應(yīng)急處置、搶險(xiǎn)救災(zāi)、恢復(fù)重建的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，并為事故調(diào)查分析、責(zé)任判定等提供重要參考。

1.4 城建檔案是加快城市文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

城市建設(shè)檔案涵蓋城市地形地勢(shì)的勘測(cè)圖紙資料、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、城市建設(shè)的大政方針、環(huán)保綠化檔案、人防建設(shè)情況、水文地質(zhì)以及名勝古跡等，其記錄了城市規(guī)劃、城市建設(shè)和管理的全景樣貌，在描繪城市建設(shè)各行業(yè)各方面各環(huán)節(jié)的同時(shí)，也倒逼著城市建設(shè)更加科學(xué)、有序、規(guī)范。其既能真實(shí)地反映城市建設(shè)發(fā)展水平，又能發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)細(xì)微之處的存在問(wèn)題。城建檔案工作的規(guī)范發(fā)展，有利于提升城市發(fā)展質(zhì)量，對(duì)于加快城市文明建設(shè)有著至關(guān)重要的作用。

2 檔案立法的概念及權(quán)限

2.1 概念

1）檔案法律 是由一個(gè)國(guó)家根據(jù)國(guó)家憲法精神，在國(guó)家《立法法》指導(dǎo)下，經(jīng)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的為加強(qiáng)對(duì)檔案的管理，以及更加有效保護(hù)和利用檔案而制定的法律法規(guī)[5]。檔案法律的產(chǎn)生，集中體現(xiàn)了國(guó)家和人民的集體意志，檔案法律的制定是國(guó)家層面以強(qiáng)制性措施保護(hù)檔案工作的一種行為。

2）檔案法規(guī) 是國(guó)家立法機(jī)關(guān)依照國(guó)家《立法法》或立法程序制定或頒布有關(guān)檔案的行為規(guī)范[6]。主要指條例、方案、意見(jiàn)、規(guī)定、辦法、通知等規(guī)范性文件。

3）檔案立法 是國(guó)家特定機(jī)關(guān)，主要指全國(guó)人大及地方人大，按照其職權(quán)和程序，對(duì)涉及檔案法律有關(guān)方面的內(nèi)容進(jìn)行制定、修改和廢止的行為。

2.2 權(quán)限

立法權(quán)分為中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。地方立法權(quán)通常涉及本地經(jīng)濟(jì)、市政、治安、教育及社會(huì)管理等方面。從這個(gè)角度來(lái)講，本文提到的城建檔案立法，屬于城市建設(shè)法規(guī)體系，涉及行政法律法規(guī)、城市建設(shè)類(lèi)民事法律、城市建設(shè)技術(shù)法規(guī)等。青島市城建檔案立法主要是屬地方性法規(guī)范疇，是地方制定或認(rèn)可，且強(qiáng)制性保障實(shí)施的地方城建檔案管理機(jī)關(guān)從局域性管理城建檔案的法律規(guī)范。

3 城建檔案立法的必要性

3.1 檔案歸集管理程序需要立法固化

1998年之前，國(guó)家通過(guò)執(zhí)行檔案保證金繳納機(jī)制（建設(shè)單位在具體項(xiàng)目工程開(kāi)工前，向檔案館提前繳納保證金。工程竣工后，需報(bào)送相關(guān)檔案，檔案館才能連本帶息退還保證金給建設(shè)單位），確保城建檔案有效歸集。國(guó)家取消檔案保證金制度后，青島市開(kāi)始執(zhí)行“兩書(shū)一證”制度（檔案移交責(zé)任書(shū)、檔案預(yù)驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)、檔案合格證），確立新的檔案歸集管理程序。近年來(lái)形成的行之有效的工作機(jī)制和做法迫切需要通過(guò)立法得以固化。

3.2 構(gòu)建城建大數(shù)據(jù)需要補(bǔ)齊短板

近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)檔案管理信息化，這項(xiàng)工作已成為事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)全局的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措[7]。相較其他領(lǐng)域，城建檔案的信息化建設(shè)滯后，這已成為完成檔案信息化的“最后一公里”。為此，迫切需要通過(guò)立法，通過(guò)出臺(tái)城建檔案信息化、構(gòu)建城建大數(shù)據(jù)方面的制度，進(jìn)一步促進(jìn)城建檔案存儲(chǔ)信息化、檢索自助化和管理網(wǎng)絡(luò)化。

3.3 城建檔案工作需進(jìn)一步規(guī)范

城建檔案在城市檔案體系中，既重要又特殊。城建檔案是城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理活動(dòng)的真實(shí)記錄，是追究工程質(zhì)量終身責(zé)任的重要法律憑證，也是實(shí)施建設(shè)工程管理、維修、改建、擴(kuò)建的重要依據(jù)[8]。城建檔案立法工作的推進(jìn)，能從一定程度上促進(jìn)地方城建檔案的規(guī)范與管理，同時(shí)，也將對(duì)制裁城建檔案管理違法行為起主導(dǎo)作用。因此，為加強(qiáng)城建檔案管理，確保收齊、管全、用好城建檔案，以更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌發(fā)展，亟需對(duì)城建檔案進(jìn)行立法。

4 城建檔案立法現(xiàn)狀及可行性分析

4.1 城建檔案立法和管理現(xiàn)狀

1）國(guó)家層面 為進(jìn)一步規(guī)范城建檔案管理，國(guó)家出臺(tái)《中華人民共和國(guó)檔案法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》等法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，內(nèi)容囊括城市規(guī)劃、建設(shè)改造、檔案管理等方面。2008年5月，我國(guó)正式實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》，其中第二章第十一條第（一）款明確規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)，是重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息”。這一項(xiàng)條款包括2個(gè)層面的涵義：強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)檔案工作的重要性；提倡公眾積極使用城建檔案。這一政策的規(guī)定，明確了城建檔案管理的必要性，進(jìn)一步提高城建檔案的實(shí)用價(jià)值[9]。

2）地方層面 2020年，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳重新修訂《江西省城市建設(shè)檔案管理辦法》，重新規(guī)范城市建設(shè)檔案有關(guān)工作，并實(shí)行重點(diǎn)管理。2018年，杭州市政府出臺(tái)《小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治地下管線(xiàn)建檔管理工作指導(dǎo)意見(jiàn)》；2016年，徐州市政府出臺(tái)了《徐州市城建檔案管理辦法》。國(guó)內(nèi)15個(gè)副省級(jí)城市均根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行有關(guān)城建檔案管理的法律法規(guī)，于2002年后陸續(xù)修訂了城建檔案管理的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。與此同時(shí)，近年來(lái)省內(nèi)16市先后有13個(gè)修訂了相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。

各地在法規(guī)和規(guī)章中，針對(duì)城建檔案歸集、接收、利用和管理等方面的制度措施，信息化建設(shè)成果以及相關(guān)法律責(zé)任和處罰追究機(jī)制，對(duì)青島市的立法工作具有加強(qiáng)的學(xué)習(xí)借鑒意義。青島市城建檔案館在對(duì)長(zhǎng)春、西安、成都、重慶等城建檔案立法比較成熟的城市調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，各地立法工作注重城建檔案法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城建檔案依法管理。一是關(guān)于城建檔案歸集的程序性規(guī)定涵蓋了檔案管理中的各種流程；二是各地對(duì)地下管線(xiàn)、軌道交通工程檔案的歸集、管理工作十分重視，作為立法要點(diǎn)。通過(guò)調(diào)研學(xué)習(xí)各地在城建檔案管理立法工作中的寶貴經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法，為青島市城建檔案立法工作起到良好的借鑒作用。

3）青島現(xiàn)狀 為規(guī)范城建檔案的留存和管理，2020年，青島市政府出臺(tái)《青島市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），向社會(huì)進(jìn)行公布，并于同年10月1日起施行。該《管理辦法》從多方面規(guī)范了青島市的城建檔案管理工作。

4.2 青島市城建檔案立法的可行性

1）立法依據(jù)比較充足 1996年7月，全國(guó)人大修改《中華人民共和國(guó)檔案法》；2001年1月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》；2001年6月，原建設(shè)部修訂《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》；2004年12月，原住建部出臺(tái)《城市地下管線(xiàn)工程檔案管理辦法》；2012年，山東省政府開(kāi)始實(shí)施“兩書(shū)一證”制度；2016年，青島市制定《青島市城市地下管線(xiàn)管理?xiàng)l例》；2020年6月，全國(guó)人大再次修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》。上述法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)當(dāng)前城建檔案管理工作進(jìn)行明確規(guī)定，為青島市制定城建檔案管理辦法提供比較充足的立法依據(jù)。

2）立法基本條件已具備，基礎(chǔ)材料歸集初步完成 青島市城建檔案館在前期調(diào)研中，結(jié)合青島實(shí)際，總結(jié)青島市城建檔案管理工作的歷史、現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題，掌握關(guān)于起草城建檔案法規(guī)規(guī)章所需的大量第一手資料，近年來(lái)，廣大建設(shè)、施工單位和廣大市民的城建檔案意識(shí)明顯增強(qiáng)，城建檔案立法工作已有了較好的實(shí)踐基礎(chǔ)。國(guó)內(nèi)各地調(diào)研較為充分，通過(guò)走訪(fǎng)、電話(huà)詢(xún)問(wèn)等多種形式，青島市城建檔案館對(duì)全國(guó)十余個(gè)大城市的城建檔案收集管理及立法工作進(jìn)行初步調(diào)研，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，找尋問(wèn)題，博采眾長(zhǎng)，結(jié)合青島實(shí)際，為起草具有青島特色的城建檔案規(guī)章提供借鑒基礎(chǔ)。

3）青島市城市檔案信息化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn) 近年來(lái)，青島市致力發(fā)展智慧住建，在構(gòu)建城市建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)方面做了大量工作。管理體制上，規(guī)定由市城建檔案主管部門(mén)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理全市所有項(xiàng)目工程建設(shè)的檔案信息；載體形式上，除要求承建單位報(bào)送紙質(zhì)材料外，還要求統(tǒng)一報(bào)送電子材料和視頻檔案。目前，已建立城建檔案信息管理系統(tǒng)，由相關(guān)部門(mén)做好系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)和安全保護(hù)工作，初步實(shí)現(xiàn)館藏檔案數(shù)字化管理。

5 青島市加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)的意見(jiàn)

通過(guò)對(duì)全國(guó)各層級(jí)城建檔案立法情況的梳理，以及城建檔案立法可行性的探討，筆者就青島市加快推進(jìn)城建檔案立法，進(jìn)一步加強(qiáng)城建檔案法制建設(shè)，提出以下思考和建議。

5.1 明晰各級(jí)管理部門(mén)主體權(quán)責(zé)

理順職能部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)及檔案移交單位的職責(zé)關(guān)系，完善管理機(jī)制及配套的管理流程，城建檔案管理應(yīng)建立“集中統(tǒng)一，分級(jí)管理”的體制。以青島市為例，對(duì)城市建設(shè)檔案的管理，按照不同層級(jí)，明確規(guī)定各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)：市、區(qū)（市）政府，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城建檔案管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)；市、區(qū)（市）城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)，按照行政區(qū)域相應(yīng)負(fù)責(zé)具體工作。市級(jí)以上的工程項(xiàng)目，以及市南、市北、李滄3個(gè)區(qū)的城市建設(shè)檔案，均由市城建檔案管理部門(mén)負(fù)責(zé)整理、收集和管理；其他城市建設(shè)檔案，由其所在區(qū)（市）城建檔案管理部門(mén)負(fù)責(zé)。規(guī)劃、城管、國(guó)土資源等其他相關(guān)部門(mén)按照各自分工，做好城建檔案管理工作。

5.2 明確城建檔案歸集管理程序及具體職責(zé)

城建檔案立法過(guò)程中，應(yīng)明確規(guī)定城市建設(shè)檔案的歸集管理流程，以及承建單位、城建檔案管理部門(mén)等在檔案歸集工作中承擔(dān)的責(zé)任。

1）明確城建檔案歸集管理流程 以青島為例，青島市城建檔案館按照工程項(xiàng)目竣工聯(lián)合驗(yàn)收的有關(guān)要求，出具《工程項(xiàng)目建設(shè)檔案驗(yàn)收告知承諾事項(xiàng)清單》，并組織實(shí)施對(duì)工程項(xiàng)目竣工檔案的驗(yàn)收。驗(yàn)收實(shí)行承諾制，對(duì)列入承諾清單的，承建單位必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)，向青島市城建檔案館提交有關(guān)檔案。承建單位提交后，由青島市城建檔案館負(fù)責(zé)審核，并向其反饋工程項(xiàng)目竣工檔案的審核驗(yàn)收意見(jiàn)。

2）明確承建單位和城建檔案管理部門(mén)的職責(zé) 承建單位作為主體責(zé)任人，負(fù)責(zé)留存及提交城建檔案，要按照相關(guān)規(guī)定認(rèn)真做好勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等工作，并會(huì)同各承建單位按照相關(guān)要求，收集、整理好工程項(xiàng)目的建設(shè)檔案。城建檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行指導(dǎo)核查職責(zé)，指導(dǎo)建設(shè)單位收集整理竣工檔案，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成對(duì)城建檔案的核查接收。

5.3 做好城建檔案立法評(píng)估

立法評(píng)估是對(duì)立法實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)客觀(guān)評(píng)價(jià)的活動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量的有效舉措。從2006年開(kāi)始，青島市人大常委會(huì)先后對(duì)多個(gè)領(lǐng)域的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，組織實(shí)施了立法后的效果評(píng)估工作，成效較突出，同時(shí)積累一定的立法評(píng)估工作經(jīng)驗(yàn)。青島市可充分發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)，針對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的城建檔案條例，定期開(kāi)展立法實(shí)施效果評(píng)估工作。建議由青島市司法局牽頭，聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)、人防、海洋等部門(mén)定期組織開(kāi)展條例實(shí)施效果的評(píng)估檢查活動(dòng)。聯(lián)合評(píng)估組應(yīng)重點(diǎn)圍繞“檔案管理體制、檔案大數(shù)據(jù)收集、檔案保管利用”等方面，開(kāi)展專(zhuān)業(yè)性評(píng)估測(cè)度。針對(duì)與青島經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及城建檔案工作實(shí)際不相適應(yīng)的條款，及時(shí)進(jìn)行修改完善，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性，不斷提升城建檔案管理的規(guī)范化水平。

5.4 注重城建檔案保管與利用

城建檔案館庫(kù)的建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)城建檔案保管、城建檔案的壽命延長(zhǎng)以及城建檔案價(jià)值的提升等都具有重要意義，應(yīng)當(dāng)對(duì)其作出明確規(guī)定。館庫(kù)建設(shè)方面，城建檔案管理機(jī)構(gòu)的館庫(kù)選址、設(shè)計(jì)和建設(shè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家和地方有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施，并配備“十防”等設(shè)備設(shè)施，可根據(jù)城市發(fā)展具體情況實(shí)施。城建檔案數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)方面，應(yīng)通過(guò)多渠道搜集城建檔案信息，編纂研究城建檔案史料，并做好異地、異質(zhì)備份工作，加快完善數(shù)字城建檔案館建設(shè)，構(gòu)建城建大數(shù)據(jù)平臺(tái)。城建檔案查詢(xún)利用方面，應(yīng)健全檔案利用制度，嚴(yán)格劃定檔案密級(jí)和保管期限，合理確定檔案信息公開(kāi)范圍，確保檔案利用符合相關(guān)規(guī)定。

5.5 依法健全城建檔案獎(jiǎng)懲機(jī)制

對(duì)在城建檔案的歸集整理、管理規(guī)范和保護(hù)利用等方面，貢獻(xiàn)突出、成效顯著的單位或者個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)[10]。堅(jiān)持以法律法規(guī)為依據(jù)，進(jìn)一步加大對(duì)城建檔案的管理和執(zhí)法力度，對(duì)不按規(guī)定移交、蓄意涂改偽造城市建設(shè)工程檔案等違法違規(guī)行為，嚴(yán)格追究法律責(zé)任，積極營(yíng)造獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞信罰明的良好氛圍，推動(dòng)城建檔案工作科學(xué)化、規(guī)范化發(fā)展。