黃 楠，張 彬

（深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)股份有限公司，廣東 深圳 518049）

0 引言

2013 年的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率提出“嚴(yán)控增量，盤(pán)活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”的要求。自此，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地供給中存量挖潛比重逐漸增加。隨著國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的到來(lái)，存量用地再利用受到重視，在廣東省、市各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制中均設(shè)置存量用地相關(guān)研究的專(zhuān)題或?qū)ｍ?xiàng)，將存量用地的處置納入空間治理體系中。

1 存量用地構(gòu)成

廣義的存量用地指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的現(xiàn)有全部用地。狹義的存量用地指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地，以及利用不充分不合理、產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地。在廣東省，閑置未利用土地主要包括批而未供土地與閑置土地（供而未用），利用不充分、不合理、產(chǎn)出效率低的已建設(shè)用地即“三舊”改造用地。

其中，“三舊”改造政策體系已相對(duì)完善，廣東省各地市已形成符合自身地域特征的處置路徑與管理體系，因此，本文主要闡述閑置未利用土地的再利用途徑。

1.1 批而未供土地

批而未供土地是指依法已經(jīng)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的新增建設(shè)用地中未供應(yīng)出去的土地。通常，批而未供土地成因主要包括4 個(gè)方面。

1）用地批準(zhǔn)后，因征地拆遷工作長(zhǎng)期未落實(shí)，無(wú)法達(dá)到供地條件。

2）招商項(xiàng)目未能按計(jì)劃落地。因地區(qū)發(fā)展方向、城市規(guī)劃等調(diào)整，導(dǎo)致暫無(wú)法履行原招商承諾規(guī)劃等條件，或因市場(chǎng)環(huán)境影響，企業(yè)投資意向變化，導(dǎo)致項(xiàng)目未能落地。

3）實(shí)際已供地項(xiàng)目暫未履行手續(xù)。主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共用地，以及其他應(yīng)辦理劃撥或出讓手續(xù)的項(xiàng)目用地，已實(shí)施建設(shè)但暫未辦理供地手續(xù)的，仍按未供地塊認(rèn)定。

4）受客觀條件所限無(wú)法實(shí)施供地。

1.2 閑置土地（供而未用）

依據(jù)《閑置土地處置辦法》中的相關(guān)界定：“閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿(mǎn)1 年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地；已動(dòng)工開(kāi)發(fā)但開(kāi)發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3 或者已投資額占總投資額不足25%，中止開(kāi)發(fā)建設(shè)滿(mǎn)1 年的國(guó)有建設(shè)用地，也可認(rèn)定為閑置土地?！?/p>

閑置土地是建設(shè)用地使用權(quán)已出讓給企業(yè)，但超期未建設(shè)或建成度過(guò)低的存量用地。通常，閑置土地的成因分為政府原因與企業(yè)原因，可細(xì)分為以下4 個(gè)方面。

1）未按照合同約定條件交地，即“毛地”出讓或“生地”出讓。

2）規(guī)劃修編導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或劃撥決定書(shū)約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開(kāi)發(fā)。

3）國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改。

4）企業(yè)自身原因?qū)е拢ㄆ髽I(yè)經(jīng)營(yíng)困難資金不足、摘牌拿地盲目、市場(chǎng)不景氣、企業(yè)投資戰(zhàn)略改變、司法查封、涉及信訪等。

2 存量用地問(wèn)題梳理

批而未供和閑置土地的產(chǎn)生主要是在土地“批、供、用”過(guò)程中，規(guī)劃與政策調(diào)整、管理不力、資金受限、企業(yè)囤地、群眾信訪等多方因素作用下導(dǎo)致的土地利用受阻。在建設(shè)層面，存量用地積累造成土地資源的浪費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致城市土地指標(biāo)的緊缺，影響城市建設(shè)；在管理層面，大量存量用地囤積，導(dǎo)致土地指標(biāo)調(diào)控機(jī)制失效；在民生層面，存量用地積累造成的土地資源緊缺擠壓了開(kāi)發(fā)空間，導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲，生活成本提高；在國(guó)家戰(zhàn)略層面，存量用地的堆積有悖于我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的戰(zhàn)略部署，影響土地利用效率，遏制我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

3 存量用地再利用政策

3.1 政策支持

多年來(lái)，存量用地堆積問(wèn)題已引起國(guó)家與省市層面的重視，廣東省及其市區(qū)針對(duì)各類(lèi)存量用地出臺(tái)了相應(yīng)的政策與指引。

1）批而未供土地——國(guó)省出政策、市區(qū)主行動(dòng)

批而未供土地處置政策主要由國(guó)家與省級(jí)層面出臺(tái)，明確處置方式與任務(wù)，市縣區(qū)各級(jí)以行動(dòng)為主。國(guó)家層面政策確定主要處置方式，2018 年出臺(tái)《自然資源部辦公廳關(guān)于批而未供土地處置有關(guān)問(wèn)題的通知》中明確了“批文撤回”與“用地調(diào)整”兩種方式，作為批而未供土地的基本處置手段。

省層面政策在國(guó)家政策基礎(chǔ)上，圍繞處置方式制定完善的處置政策。廣東省于2011，2016 年及2020 年相繼出臺(tái)批而未供土地處置政策，2020 年出臺(tái)的《廣東省自然資源廳關(guān)于落實(shí)建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制做好用地批準(zhǔn)文件失效和撤回有關(guān)工作的通知》，就批而未供土地處置類(lèi)型、處置程序及各階段責(zé)任主體進(jìn)行了規(guī)定。

市、區(qū)層面結(jié)合《土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)》布置具體每年批而未供土地處置任務(wù)。

2）閑置土地（供而未用）——自上而下，政策層層細(xì)化

閑置土地（供而未用）處置政策由國(guó)家層面發(fā)布，市層面針對(duì)自身特征，發(fā)布細(xì)化的處置辦法，區(qū)層面發(fā)布具體實(shí)施意見(jiàn)。不同于批而未供土地政策，2012 年原國(guó)土資源部修訂的《閑置土地處置辦法》在國(guó)家層面已從閑置土地的調(diào)查和認(rèn)定、處置和利用、預(yù)防和監(jiān)管、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

市、區(qū)層面進(jìn)行細(xì)則補(bǔ)充，如《惠陽(yáng)區(qū)閑置土地處置的實(shí)施意見(jiàn)》中，完善閑置土地處置流程中各階段具體工作內(nèi)容與相應(yīng)權(quán)責(zé)單位，增補(bǔ)土地閑置費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、征收對(duì)象、征收程序等內(nèi)容。

3）政策支持差異

兩類(lèi)存量用地處置政策支持情況相類(lèi)似——均由單一政策指導(dǎo)處置。其中的差別在于批而未供土地由國(guó)家與省兩級(jí)政策作為支撐，閑置土地則在更下層的市、區(qū)進(jìn)行政策細(xì)化。這是由于兩種土地的利用階段不用，從而管理層級(jí)也不同：“批”是國(guó)、省級(jí)的權(quán)利，批而未供土地處置涉及對(duì)批文的調(diào)整，政策制定主體必須停留在省層面；“供”則落實(shí)在市、區(qū)層面，而且土地已經(jīng)出讓或劃撥給土地權(quán)利人，具體處置方式與流程可以在市、區(qū)層面進(jìn)行調(diào)整完善，并落實(shí)權(quán)責(zé)單位。

3.2 再利用方式

1）批而未供土地——批文撤回或認(rèn)定失效促進(jìn)指標(biāo)調(diào)整

依據(jù)廣東省《關(guān)于落實(shí)建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制做好用地批準(zhǔn)文件失效和撤回有關(guān)工作的通知》，批而未供土地中由于規(guī)劃、政策調(diào)整等原因不再實(shí)施征地、供地的，可通過(guò)批文撤回或認(rèn)定批文失效的方式進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整；反之，符合規(guī)劃、政策的批次用地，應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)征地、供地，推進(jìn)建設(shè)用地原地建設(shè)。

文件中將處置路徑分為3 個(gè)階段：核驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地類(lèi)、申請(qǐng)撤回批文或認(rèn)定批文失效、用地審批信息備案變更。其中，核驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地類(lèi)由縣級(jí)自然資源局組織內(nèi)業(yè)審核和現(xiàn)場(chǎng)踏勘，目的是確認(rèn)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際地類(lèi)與批準(zhǔn)前保持一致。

具體處置工作集中在第2 階段。首先是申請(qǐng)撤回用地批準(zhǔn)文件或批準(zhǔn)內(nèi)容，申請(qǐng)由市、縣自然資源主管部門(mén)提出，經(jīng)市、縣人民政府同意后，逐級(jí)報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請(qǐng)撤回。其次，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收批準(zhǔn)后超過(guò)2 年實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案而自動(dòng)失效的用地批準(zhǔn)文件，由地級(jí)以上市人民政府組織認(rèn)定，認(rèn)定文件書(shū)面抄送省廳。在完成上述工作后，應(yīng)及時(shí)做好備案信息變更，所涉土地不再納入批而未供土地統(tǒng)計(jì)。

2）閑置土地（供而未用）——政府與企業(yè)原因區(qū)別處置

供而未用土地（閑置用地）中由于企業(yè)原因閑置2 年以上的土地，依據(jù)原國(guó)土資源部《閑置用地處置辦法》及市、區(qū)級(jí)辦法，可強(qiáng)制收歸國(guó)有后可進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整；由于政府原因閑置的，可選擇協(xié)議有償收回土地或置換土地進(jìn)行指標(biāo)調(diào)整，或以延長(zhǎng)動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限、調(diào)整土地用地、規(guī)劃條件等方式繼續(xù)推進(jìn)原地建設(shè)。

文件中將處置路徑分為3 個(gè)階段：預(yù)防與監(jiān)管、調(diào)查與認(rèn)定、處置。

第1 階段的預(yù)防工作由區(qū)自然資源主管部門(mén)與招商商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，把握好招商項(xiàng)目的可行性，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)土地約定動(dòng)工日期的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)未兌現(xiàn)承諾的處置原則。監(jiān)管工作由區(qū)自然資源主管部門(mén)及各鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)，全面建立批、供、用、查全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制。

第2 階段調(diào)查工作由鎮(zhèn)街及監(jiān)管協(xié)議簽署方負(fù)責(zé)，調(diào)查材料交由區(qū)級(jí)自然資源部門(mén)認(rèn)定。

第3 階段的處置工作由區(qū)級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)，根據(jù)閑置原因按前文處置方法區(qū)別處置。

3）處置路徑對(duì)比

分別觀察2 種存量用地的處置路徑，都有明確的處置措施與責(zé)任主體，但通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，批而未供土地處置缺乏預(yù)防與監(jiān)督機(jī)制。閑置土地責(zé)任主體的企業(yè)等權(quán)利人，可以由政府各層級(jí)相關(guān)職能部門(mén)監(jiān)管，而批而未供土地的責(zé)任主體是政府，這方面的社會(huì)監(jiān)管機(jī)制尚未建立，需要上層次政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)行監(jiān)管。

3.3 現(xiàn)實(shí)困境

2 種存量用地雖有各層級(jí)政府支撐的處置政策，規(guī)定了處置路徑及各階段的責(zé)任主體，但在實(shí)際操作中，受管理?xiàng)l件、市場(chǎng)因素、機(jī)制短板等影響，未能充分發(fā)揮作用，抑制存量用地的堆積。具體來(lái)說(shuō)，存量用地的處置面臨以下困境。

1）處置鏈條較短，再利用效果難以保證 從批而未供土地處置路徑上來(lái)看，實(shí)質(zhì)上只有現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)與申請(qǐng)批文撤回或認(rèn)定失效2 個(gè)環(huán)節(jié)，缺乏確保已批土地及時(shí)供應(yīng)的保障政策或能及時(shí)發(fā)現(xiàn)批而未供土地的監(jiān)督機(jī)制；閑置土地的處置路徑相對(duì)完整，同樣停留在土地調(diào)整層面，沒(méi)有切實(shí)推進(jìn)建設(shè)實(shí)施的相應(yīng)措施，導(dǎo)致土地指標(biāo)繞了一圈依然不落地的情況發(fā)生，存量用地堆積問(wèn)題延時(shí)爆發(fā)，而不是徹底解決。

2）政策時(shí)效性短，任務(wù)量大，工作開(kāi)展難 政策時(shí)效性短主要針對(duì)批而未供土地處置政策，前文提到廣東省分別于2011，2016 年及2020 年出臺(tái)政策，這些政策通常執(zhí)行時(shí)間為2 年。這一方面導(dǎo)致批而未供土地處置工作在時(shí)間上存在真空期；另一方面，歷輪政策適用范圍不同，處置措施也不同，負(fù)責(zé)具體工作的執(zhí)行主體解讀政策、執(zhí)行政策的時(shí)間較短。加之處置工作要求不簡(jiǎn)單，如2016 年《加快批而未供和閑置土地盤(pán)活利用專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案》中，不僅要求“摸清底數(shù)”，還要“分門(mén)別類(lèi)制定盤(pán)活利用處置方案，逐宗開(kāi)展整治”，這些工作在政策有效的2 年內(nèi)難以完成。

3）制裁取代激勵(lì)，工作推進(jìn)積極性差 同樣屬于存量用地的“三舊”用地，在改造結(jié)束后，通過(guò)土地使用價(jià)值的提升，政府、市場(chǎng)與社會(huì)多方主體共享收益，而批而未供土地與閑置土地的處置中沒(méi)有激勵(lì)措施，取而代之的是處置成效與指標(biāo)供給掛鉤的管制機(jī)制。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，2 類(lèi)存量用地處置情況會(huì)影響下一年下發(fā)新增建設(shè)用地指標(biāo)，另外，過(guò)多的未利用存量用地堆積是對(duì)政府辦事能力的否定，加之很多地方土地資料掌握層級(jí)復(fù)雜，電子數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)滯后，從主觀和客觀2 方面都很難統(tǒng)計(jì)存量用地土地臺(tái)賬。

4）部分處置方式強(qiáng)硬，難以實(shí)施 對(duì)于企業(yè)原因?qū)е碌耐恋亻e置，處置方式是繳納閑置費(fèi)與無(wú)償回收土地，實(shí)際上很難執(zhí)行，尤其是無(wú)償回收土地這一項(xiàng)處置方式。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，地方企業(yè)，尤其是大型企業(yè)，是地方的主要經(jīng)濟(jì)資源，能帶動(dòng)稅收增長(zhǎng)、帶動(dòng)就業(yè)，為照顧政企關(guān)系，也為不對(duì)其他企業(yè)產(chǎn)生影響，通常不會(huì)采取強(qiáng)硬措施。

5）缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)，處置質(zhì)量難判斷 ①缺少分類(lèi)處置指引，在閑置土地處置政策中分出政府原因與企業(yè)原因，并提出延期動(dòng)工、調(diào)整土地用途、有償回收等處置方式。但對(duì)各處置方式的具體操作表示含糊，比如調(diào)整土地用途時(shí)，怎樣向已批復(fù)的總控規(guī)反饋、調(diào)整條件如何、如何保障公共利益等問(wèn)題都沒(méi)有具體考量；批而未供土地處置政策中則僅有以批地時(shí)間劃分的處置對(duì)象類(lèi)型分類(lèi)，處置條件也僅是“應(yīng)規(guī)劃、政策調(diào)整等原因已不具備供地條件、不再實(shí)施征地”，沒(méi)有說(shuō)明何種規(guī)劃或政策作為依據(jù)。②缺少處置結(jié)果的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)指引，對(duì)處置質(zhì)量沒(méi)有管控依據(jù)。從批而未供土地來(lái)看，2016年省廳下達(dá)供地率要求，很多地區(qū)為了在限期內(nèi)完成任務(wù)，供給大量留用地，導(dǎo)致后期城鎮(zhèn)發(fā)展所需的建設(shè)用地卻無(wú)地可供；閑置土地則匆匆動(dòng)工或建設(shè)至應(yīng)動(dòng)工面積的1/3 以上而規(guī)避檢查。

4 存量用地利用建議

4.1 借助國(guó)土空間規(guī)劃契機(jī)，展開(kāi)全面治理

2019 年全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作全面展開(kāi)，統(tǒng)一底圖底數(shù)是其中最優(yōu)先的基礎(chǔ)工作，這項(xiàng)工作以“三調(diào)”為基礎(chǔ)，通過(guò)基數(shù)轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)換為國(guó)土空間規(guī)劃分類(lèi)。在這一過(guò)程中，重點(diǎn)關(guān)注已批未用土地（包括批而未供土地、閑置土地），將這部分土地中未被調(diào)查為建設(shè)用地的土地，結(jié)合用地批復(fù)文件作為舉證，將該部分用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地。

這項(xiàng)工作需要對(duì)批而未供土地與閑置土地進(jìn)行全面清查，作為存量用地處置的基礎(chǔ)。存量用地處置應(yīng)借助這次契機(jī)，融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，全面重塑各類(lèi)存量用地再利用方式，展開(kāi)全面治理。

4.2 完善政策體系，編制分類(lèi)指引

現(xiàn)狀廣東省批而未供土地與閑置土地的處置政策體系相對(duì)單薄——批而未供土地政策僅省層面1 項(xiàng)，閑置土地政策雖各層級(jí)都有修編，但本質(zhì)上都是對(duì)國(guó)家層面政策的單線(xiàn)細(xì)化。要完善存量用地再利用，首先要健全處置政策體系，從產(chǎn)生原因入手對(duì)存量用地進(jìn)行分類(lèi)，差別化且有針對(duì)性地制定分類(lèi)處置指引。

對(duì)批而未供土地的處置政策，重點(diǎn)建立監(jiān)管機(jī)制，在保證省級(jí)批地權(quán)限的前提下，規(guī)范市、區(qū)層面處置工作內(nèi)容；對(duì)于閑置土地，重點(diǎn)落實(shí)實(shí)施監(jiān)督，并探索新處置方法，如在企業(yè)資金流斷裂的情況下，效法“三舊”改造政策，引入其他市場(chǎng)主體推動(dòng)建設(shè)，保障各方利益等。

4.3 構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，穩(wěn)定處置團(tuán)隊(duì)

通常，對(duì)本文2 種存量用地的處置有很強(qiáng)的任務(wù)性質(zhì)，即在上層政策下達(dá)時(shí)集中處置。在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代背景下，應(yīng)效仿“一張圖”管理，構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，形成統(tǒng)一的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)存量用地的處置監(jiān)督。

在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建穩(wěn)定的存量用地處置團(tuán)隊(duì)，取代以往臨時(shí)抽調(diào)工作小組的方式，配合存量用地的“預(yù)防、監(jiān)管、認(rèn)定、處置”全流程，有條件的地區(qū)可以效仿“三舊”改造工作中三舊辦、更新局，成立專(zhuān)門(mén)的存量用地處置機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“政策延續(xù)性+團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性”。