PPP模式建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行階段重難點(diǎn)分析及解決辦法

林宏標(biāo)

（廣東冠粵路橋有限公司，廣州511451）

1 PPP模式構(gòu)成

PPP（Public Private Partnership）模式，即政府與社會(huì)資本合作，該模式是在傳統(tǒng)建設(shè)模式下而衍生出的全新形式。PPP模式在工程項(xiàng)目中具有可行性，其能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，同時(shí)減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[1]。PPP模式由多個(gè)階段構(gòu)成，具體可分為項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目移交。本文主要針對(duì)執(zhí)行階段中存在的問(wèn)題及難點(diǎn)進(jìn)行分析。

2 執(zhí)行階段的主要問(wèn)題

2.1 融資難度大

在項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)生命周期中，執(zhí)行階段具有持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)且成本高的特點(diǎn)，因此，其成為資金風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題“頻發(fā)區(qū)”。2018年以來(lái)，由于我國(guó)政策環(huán)境的變化，使融資風(fēng)險(xiǎn)較以往有所提高，阻礙了PPP模式的發(fā)展。后續(xù)隨著貸款基準(zhǔn)利率的提高，貸款成本顯著增加，在此背景下，形成社會(huì)資本的中標(biāo)價(jià)低于項(xiàng)目成本價(jià)的局面，不利于項(xiàng)目的正常推進(jìn)。作為施工企業(yè)，受融資環(huán)境變革的沖擊作用，加之部分企業(yè)缺乏可靠的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，面臨的發(fā)展境況愈發(fā)艱難。為突破困境，企業(yè)正積極探索全新的投資發(fā)展策略，相繼做出放緩PPP項(xiàng)目或是削減投入力度的決策。

2.2 項(xiàng)目資金來(lái)源受限

自《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）頒布以來(lái)，對(duì)PPP建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展帶來(lái)了變革性影響，其中，規(guī)定各地財(cái)政部門(mén)需要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理庫(kù)的工作力度，積極采取集中清理措施，對(duì)于未根據(jù)要求定期繳納項(xiàng)目資本金等類型的PPP項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)給予清理出庫(kù)的處理，而后續(xù)出臺(tái)的其他政策文件對(duì)金融企業(yè)提出了更高的要求，企業(yè)亟待加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理的工作力度，不允許提供債務(wù)性資金作為PPP項(xiàng)目資本金。在此背景下，銀行也報(bào)以更謹(jǐn)慎的態(tài)度，對(duì)PPP項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)審查更為嚴(yán)格，并采取縮減PPP項(xiàng)目授信額度的調(diào)整措施。除此之外，資管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的具體要求更為細(xì)致與嚴(yán)格，從PPP項(xiàng)目的角度來(lái)看，其資金來(lái)源渠道較以往有所減少，融資難度明顯提高，難以給PPP項(xiàng)目的開(kāi)展提供便捷通道。

2.3 政府防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在2017年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)2018年財(cái)政工作的重點(diǎn)發(fā)展方向，其中關(guān)鍵內(nèi)容為有效防控地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，禁止以政府和社會(huì)資本合作（PPP）等名義變相舉債。自2018年以來(lái)，審計(jì)部門(mén)開(kāi)始排查地方政府隱性債務(wù)，從隱性債務(wù)排查全流程來(lái)看，審計(jì)部門(mén)初期對(duì)于PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)/可行性缺口補(bǔ)助的認(rèn)識(shí)存在差異，關(guān)于是否能夠被認(rèn)定為隱性債務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一。而隨著排查工作的推進(jìn)，各地方部門(mén)在此方面認(rèn)識(shí)逐步形成統(tǒng)一，即合規(guī)的PPP項(xiàng)目不可視為隱性債務(wù)；反之，若存在違規(guī)的PPP項(xiàng)目，則可以被劃分至隱性債務(wù)的范疇。在政府主導(dǎo)下，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)均做出縮緊授信的應(yīng)對(duì)措施，以期通過(guò)此方式有效防控風(fēng)險(xiǎn)，自然導(dǎo)致PPP項(xiàng)目發(fā)展遭遇瓶頸。

2.4 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不充分

政府為了加快項(xiàng)目進(jìn)度，使其能夠在較短時(shí)間內(nèi)進(jìn)入執(zhí)行階段，由此導(dǎo)致給項(xiàng)目預(yù)留的前期準(zhǔn)備時(shí)間偏少，在準(zhǔn)備工作落實(shí)不到位且重要邊界條件未得到重視期間，還存在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)不充分的情況下，雖然項(xiàng)目快速進(jìn)入執(zhí)行階段，但執(zhí)行過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)并爆發(fā)。例如，部分項(xiàng)目在分析是否需要采用PPP模式時(shí)，并未多維度地考慮實(shí)際需求與項(xiàng)目建設(shè)狀況，在選擇PPP模式時(shí)存在盲目性，采購(gòu)工作結(jié)束后隨即終止的情況屢見(jiàn)不鮮。部分PPP項(xiàng)目對(duì)于技術(shù)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等方面均提出了較高的要求，但在資格預(yù)審環(huán)節(jié)缺乏全面的考慮，未準(zhǔn)確掌握運(yùn)營(yíng)需求，存在中標(biāo)社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)能力偏弱的情況，此背景下政府存在更換社會(huì)資本的需求。此外，部分項(xiàng)目的合同內(nèi)容缺乏完整性，例如，在建設(shè)成本的確認(rèn)方式方面未做出周全的考慮及約定，導(dǎo)致政府在項(xiàng)目成本控制方面失去控制力。

3 針對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段問(wèn)題的解決辦法

3.1 提高規(guī)范性

PPP項(xiàng)目運(yùn)行期間存在問(wèn)題后，政企雙方做出是否繼續(xù)合同的決策，但無(wú)論選擇何種發(fā)展方向，均要在合法合規(guī)的框架下完成[2]。以某開(kāi)發(fā)項(xiàng)目為例，其已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段，但其間政府存在更換社會(huì)資本的需求，以期交由更具實(shí)力的社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)，與此同時(shí)，中標(biāo)社會(huì)資本因融資困難的緣故，也存在退出項(xiàng)目的想法。此時(shí)，其合理的操作程序應(yīng)當(dāng)是：首先，政企雙方解除合作關(guān)系，即雙方按規(guī)定履行內(nèi)部審批手續(xù)，達(dá)成共識(shí)后簽署項(xiàng)目合作終止合同；隨后，政府選擇其認(rèn)為更具實(shí)力的社會(huì)資本，并按照正常流程確定其合作地位，由此形成新的合作關(guān)系，繼續(xù)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

3.2 以推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)程為基本目標(biāo)

政府提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的可選方式較多。對(duì)于PPP模式，受操作機(jī)制等方面的影響，自項(xiàng)目開(kāi)始到合同簽訂所持續(xù)的時(shí)間通常需要1年，政府及社會(huì)資本均要在此過(guò)程中投入大量時(shí)間與精力，局限性明顯。此外，項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段后也容易產(chǎn)生各類問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)隱患增加，爆發(fā)問(wèn)題后對(duì)雙方的協(xié)調(diào)機(jī)制與解決方法均提出較高的要求。若政企雙方在終止項(xiàng)目方面經(jīng)過(guò)協(xié)商后已經(jīng)形成共同認(rèn)知，則可以將前期已經(jīng)完成的采購(gòu)工作作為分析依據(jù)，商討行之有效的終止合同的方法。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，以其他社會(huì)資本受讓中標(biāo)社會(huì)資本的股權(quán)則是較可行的途徑，該方式能夠避免因社會(huì)資本中途退出而導(dǎo)致的項(xiàng)目進(jìn)程受阻問(wèn)題。

3.3 以項(xiàng)目合同為執(zhí)行依據(jù)

PPP項(xiàng)目合同是項(xiàng)目得以順利開(kāi)展的必要依據(jù)，其反映的是政企雙方所持有的合作意見(jiàn)，可以引導(dǎo)政企雙方的工作方向，在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段遇到問(wèn)題后，可以根據(jù)合同探尋合適的解決方法。具體而言，若執(zhí)行階段存在問(wèn)題，則需要回歸至合同相關(guān)條款之中，將其作為處理工作的關(guān)鍵依據(jù)，若遇特殊情況，合同條款并未就問(wèn)題作出具體規(guī)定，則需秉承公平、公正的原則，政企雙方就相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)商討，確定可兼顧雙方利益需求的方法。

3.4 以專業(yè)履約管理為重要手段

PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段時(shí)，則標(biāo)志著政企合作關(guān)系的正式開(kāi)始，后續(xù)則需要做好項(xiàng)目的日常管理工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決政企分歧。為達(dá)到此目標(biāo)，則需對(duì)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營(yíng)等方面的內(nèi)容采取動(dòng)態(tài)化調(diào)整措施。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采取專業(yè)的履約管理手段，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)作出調(diào)整，最大限度地減小偏差，以客觀的方式評(píng)估項(xiàng)目執(zhí)行階段所取得的成果。若處理后仍存在問(wèn)題，則需進(jìn)步調(diào)整并在此給予評(píng)估，按照此方式循環(huán)推進(jìn)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的高效發(fā)展。

3.5 適用增值稅稅率

根據(jù)《財(cái)政部稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整增值稅稅率的通知》（財(cái)稅〔2018〕32號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，納稅人發(fā)生增值稅應(yīng)稅銷售行為或者進(jìn)口貨物，分別由原來(lái)17%和11%的稅率下調(diào)至16%、10%，進(jìn)一步考慮政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)狀況，其增值稅應(yīng)稅銷售行為有以下2種。

3.5.1 政府付費(fèi)部分適用增值稅稅率

政府付費(fèi)由可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維服務(wù)費(fèi)兩部分共同組成，其中以前者的占比較高，其通常以投資回報(bào)率等額本金為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上經(jīng)測(cè)算確定當(dāng)年的可用性服務(wù)費(fèi)支付金額。在此方面，部分觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)為政府提供金融服務(wù)，此條件下適用6%的增值稅稅率。

3.5.2 經(jīng)營(yíng)性部分適用增值稅稅率

根據(jù)對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目的分析，按經(jīng)營(yíng)性部分的服務(wù)性質(zhì)（常見(jiàn)有銷售貨物、旅游娛樂(lè)服務(wù)、文創(chuàng)服務(wù)等）分別適用特定的增值稅稅率。增值稅屬價(jià)外稅的范疇，在此特性下組織PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算工作時(shí)，無(wú)論采用的是投資現(xiàn)金流量表、利潤(rùn)表或是其他形式，均根據(jù)不含增值稅的價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，此時(shí)增值稅自然不會(huì)通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表反映。且在有爭(zhēng)議的可用性服務(wù)費(fèi)適用增值稅稅率中，投資內(nèi)部收益率等指標(biāo)均不會(huì)受到稅率的影響，即二者具有顯著的獨(dú)立性，只是在財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表中反映，可根據(jù)此方面的情況對(duì)資金作出安排和運(yùn)作行為。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨政策、市場(chǎng)環(huán)境等方面的變化，PPP項(xiàng)目正面臨高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展時(shí)期，其間政企雙方的矛盾隨之彰顯，對(duì)政企雙方的工作方法提出更高的要求。鑒于此，本文則圍繞PPP項(xiàng)目在執(zhí)行階段的重難點(diǎn)展開(kāi)分析，根據(jù)現(xiàn)有情況提出解決辦法，以提升PPP模式的應(yīng)用水平并供同行參考。