城市公交成本規(guī)制問題探討
——以濟南公交為例

楊 陽 馬其平 石紹騰

（濟南公共交通集團有限公司，濟南 250013）

城市公共交通是城市運轉(zhuǎn)的重要組成部分，是滿足人民群眾基本出行的社會公益性事業(yè)，也是重要的基礎(chǔ)和民生工程。當前，全國城市公交企業(yè)普遍資產(chǎn)負債率較高，雖然都采取了一定的補貼模式，但是限于多種因素的制約，城市公交的發(fā)展參差不齊。目前來看，“成本規(guī)制”是解決公交企業(yè)過高的債務(wù)負擔和難以制度化的財政補貼最好的方式，在保障公交企業(yè)財務(wù)健康和正常經(jīng)營發(fā)展方面將發(fā)揮極其重要的效用。

1 城市公共交通成本規(guī)制的由來和發(fā)展

1.1 什么是公交成本規(guī)制

規(guī)制是政府出臺的，對某些方面進行的規(guī)定和限制，是一種社會管理的方式，顧名思義，成本規(guī)制是關(guān)于“成本”方面的規(guī)定和限制。公交成本規(guī)制是指合理界定公交行業(yè)各項運營成本范圍，科學建立公交單位運輸成本標準，并以此測算財政補貼和科學定價調(diào)價的政策。公交成本規(guī)制屬于政府規(guī)制行為，其主要通過經(jīng)濟規(guī)制的方式來防止“資源無效率”的產(chǎn)生。

1.2 公交成本規(guī)制的由來

20世紀80年代起，政府為實現(xiàn)“低成本”的基本出行服務(wù)，逐步將公交票制票價的“定價權(quán)”從企業(yè)手中收回，公交企業(yè)無法通過“提高票價”來彌補成本，因為立法層面的缺失，補貼更多采取“討價還價”的方式進行，補貼款項存在“變相挪用”的風險，補貼的效果和效率不清晰、不明顯，政府通過給予公交補貼來達到“惠及民生”的愿望及讓“人民獲得感”更強的目標不易得到實現(xiàn)，為解決此類問題，“成本規(guī)制”模式被提出并開始付諸實踐。

1.3 城市公交成本規(guī)制的發(fā)展及其必要性

2013年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導意見》，成本規(guī)制只是實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的一個階段而非最終結(jié)果，成本規(guī)制目前來看上承政府規(guī)范財政補貼的方式和方法，下接政府實現(xiàn)全面購買公共服務(wù)的初心和使命，是政府購買公共服務(wù)的一個不可或缺的重要發(fā)展階段，如果這個階段發(fā)展順利，則極大地有利于下一步全方面實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)這一舉措。

2 國內(nèi)外城市公交成本規(guī)制的先進做法和經(jīng)驗借鑒

2.1 國外部分城市公交補貼模式的做法

2.1.1 紐約公交補貼機制

紐約公共交通補貼主要通過立法形式，明確公共交通在城市交通體系中的主體地位，紐約城市公交運營費用的70%由財政補貼供給，同時給予乘坐公交車輛上下班人員進行補貼，鼓勵人們更多的選擇公共交通工具。

2.1.2 倫敦公交補貼模式

倫敦政府認為城市公交虧損的原因是自然壟斷造成的效率低下問題，所以倫敦主要選擇市場化的運作模式，允許公交市場私有化，價格的自由浮動給予公交企業(yè)發(fā)展帶了更多的獲利渠道，針對不同出行人群的需求制定了多種優(yōu)惠方式，從而鼓勵市民更多的選擇公共交通出行。

2.1.3 東京公交補貼模式

東京公交的補貼模式是“顯性補貼+隱性補貼”，具體表現(xiàn)在東京政府通過對于公共交通前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、后期公交企業(yè)營業(yè)免稅等方式對公交企業(yè)進行補貼，鼓勵公交企業(yè)搞多種經(jīng)營，參與沿線土地開發(fā)，促進公交企業(yè)良性循環(huán)。

2.2 國內(nèi)部分城市公交成本規(guī)制的借鑒

2.2.1 深圳公交成本規(guī)制

深圳模式奠定了我國公交“成本規(guī)制”的基本雛形，目前國內(nèi)多個城市實行的“成本規(guī)制”基本是在深圳模式下進行的調(diào)整和完善。其重要模式分別為：制定立法，政府牽頭，綜合評價，鼓勵三產(chǎn)，多項補貼，完善配套等。

2.2.2 武漢公交成本規(guī)制

武漢公交成本規(guī)制工作于2011年啟動，成本規(guī)制采取市區(qū)兩級財政分別撥付的辦法，給予區(qū)級政府在公交運營方面更多的指導權(quán)限。

2.2.3 青島公交成本規(guī)制

青島公交2012年開始實施“成本規(guī)制”，青島計算成本期限為過去三年的企業(yè)運營成本，其將成本分成了三類，這個方式很好地區(qū)分主干線路和偏僻線路，既有利于公交企業(yè)控制低效里程，又可以激勵企業(yè)不斷滿足高滿載線路的里程及班次投入。

3 濟南公共交通現(xiàn)狀和成本規(guī)制存在的問題

3.1 濟南城市公共交通現(xiàn)狀

濟南主城區(qū)是典型的“狹長形”布局，其道路交通特點一是城市公共交通體系單一，立體式公共交通尚未形成，城市軌道交通建設(shè)尚在起步階段。二是常規(guī)公交、自行車、共享單車及步行系統(tǒng)等接駁的交通一體化銜接系統(tǒng)尚未建立。三是政策層面對于“優(yōu)先發(fā)展公共交通”有認識輕落實，在政策扶持、財政傾斜、產(chǎn)業(yè)培育方面還需強化。四是城市公交線網(wǎng)布局不合理，線路重復系數(shù)較高，急需優(yōu)化調(diào)整。

3.2 濟南城市公共交通財政補貼狀況

濟南公交票價執(zhí)行的是2001年確定的公交基礎(chǔ)票價，二十年來公交票價未進行調(diào)整，公交企業(yè)的票款收入增長緩慢，特別是近幾年來，隨著對老年人、殘疾人、中小學生等特殊群體的免費或優(yōu)惠乘車政策的實施，以及換乘優(yōu)惠等措施的開展，票款收入不增反降，而油價、用工等剛性成本不斷增加，造成公交企業(yè)運轉(zhuǎn)難度加大。

3.3 濟南公交成本規(guī)制有待解決的問題

目前濟南公交尚未建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度和完善的法人治理結(jié)構(gòu)，部分產(chǎn)權(quán)需進一步理順，企業(yè)活力有待進一步激活，企業(yè)內(nèi)部管理較為粗放，車輛維修、物業(yè)保障等運維成本較高，公交運力投放未能及時根據(jù)客流需求進行科學配置，導致部分時段、地區(qū)滿載率較低，管理效率有待提升?？冃Э己?、薪酬分配、管控機制有待進一步完善，三產(chǎn)盈利能力不強，部分輔業(yè)虧損嚴重，企業(yè)市場意識和危機意識還需提高。歷史欠賬較多，資金壓力較重，存在極大的經(jīng)營和維穩(wěn)風險，資金問題限制了企業(yè)的進一步做大做強。

3.4 城市公交成本規(guī)制與成本管理的內(nèi)在關(guān)系

國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體缺位問題是一個制度性的問題，多層次的委托代理關(guān)系，極大地提高了代理成本，大部分城市公交企業(yè)都是國有企業(yè)，也存在很多國有企業(yè)所固有的問題和狀況。尤其是在成本管理方面，在市場競爭日益激烈的經(jīng)濟條件下，城市公交企業(yè)的生存與發(fā)展迎來了新的挑戰(zhàn)。成本規(guī)制給公交企業(yè)樹立了一個成本方面的標桿，從而便于政府和企業(yè)達成相對“透明準確”的補貼目標。所以說成本規(guī)制是公交企業(yè)提升自身成本控制的“切入點”，也是完善企業(yè)成本管理的契機。

4 完善濟南公交成本規(guī)制的對策

4.1 研究制定成本規(guī)制方案，為企業(yè)成本規(guī)制提供政策約束

根據(jù)國際和國內(nèi)先進城市的做法，“立法”是各項工作的前提，也是“成本規(guī)制”最終能夠落地的基本保證，只有建立相應(yīng)的法律、規(guī)章，濟南公交的“成本規(guī)制”才會邁出實質(zhì)性的一步。

4.2 妥善處理“公益”與“經(jīng)營”的關(guān)系，為公交發(fā)展“減負助力”

公益性是不好通過量化來衡量的，區(qū)分公益性與經(jīng)營性是為了能否給予公交實際虧損補助，所以妥善處理好兩個關(guān)系的目的在于實現(xiàn)“建立規(guī)范的成本費用審計、評價制度和政策性虧損評估制度，形成科學合理的成本約束和補償機制”，既彌補企業(yè)虧損，又不“大包大攬”，既認可虧損的存在，又不鼓勵成本的提升，既滿足市民的需求，又不出現(xiàn)過多浪費，是在合理投入和產(chǎn)出中尋求平衡的過程。

4.3 以乘客為中心，建立科學高效的評價機制

公交企業(yè)要以乘客為中心，不斷優(yōu)化線路，提升運速，保障安全和改善服務(wù)。政府和相關(guān)主管部門要加強對公交企業(yè)的業(yè)務(wù)指導和信息交互，消除“信息孤島”，完善數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，消除信息不對稱，從而確保針對公交企業(yè)的政策性補貼能夠及時合理到位。針對公交企業(yè)的經(jīng)營成本，政府和企業(yè)要定期開展會商，科學合理評判，建立高效的評價機制，既能鼓勵企業(yè)降低成本支出，又能給予企業(yè)一定的激勵政策，從而在滿足城市運轉(zhuǎn)和市民出行及財政負擔上找到一個合理的契合點。

4.4 深化企業(yè)改革，借助成本規(guī)制規(guī)范企業(yè)成本管理

一是進一步縮減輔助崗位的配置，逐步減少外聘人員的數(shù)量和成本支出。二是樹立全員“成本控制”觀念，營造市場化經(jīng)營思路，繼續(xù)鼓勵各崗位人員落實管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。三是拓寬獲利渠道，在做好主業(yè)的同時，積極擁抱新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)，在“共享化，個性化，便捷化，舒適化”上做文章，拓展高端私人定制服務(wù)，進一步促進公交企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

4.5 加快培育公交發(fā)展的新動能，積極拓展反哺主業(yè)的新業(yè)態(tài)

借助成本規(guī)制，積極推進“主副剝離”，充分受權(quán)，自主經(jīng)營，通過市場化的操作，淘汰落后產(chǎn)能，集中優(yōu)勢力量發(fā)展可持續(xù)的“副業(yè)”，進一步反哺主業(yè)，為主業(yè)的發(fā)展提供更多資金支持。政府利用信息優(yōu)勢，指導公交企業(yè)參與土地開發(fā)、商業(yè)建設(shè)，為公交企業(yè)實現(xiàn)從“輸血”到“造血”，開拓新的財政補貼模式。