吉林省松花江河道岸線保護與利用規(guī)劃編制探討

閆 涵，趙 靚

（吉林省水利水電勘測設(shè)計研究院，吉林長春130021）

1 基本情況

松花江是我國七大江河之一，發(fā)源于長白山天池，于松原市三岔河口處與嫩江匯合，在拉林河口流出吉林省，吉林省內(nèi)流域面積13.17萬km2，被譽為吉林省的“母親河”，規(guī)劃范圍以松花江干流為主，規(guī)劃河段由長白山天池至三岔河口段825.80 km。

吉林省內(nèi)松花江流域東南部是高山區(qū)和半山區(qū)，是我國著名的長白山林區(qū)；吉林市以下是松花江流域內(nèi)山區(qū)與平原區(qū)之間的過渡帶，為半山區(qū)；在京哈鐵路以下進入平原區(qū)。

2 岸線保護和利用形勢分析

2.1 存在的主要問題

岸線保護力度有待加強，局部地區(qū)岸線開發(fā)利用不盡合理，影響防洪、供水和生態(tài)環(huán)境安全。部分岸線利用項目存在多占少用和重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，岸線利用效率低，不能充分發(fā)揮岸線資源的綜合效能，造成岸線資源浪費。松花江流域岸線資源開發(fā)利用與保護總體有序，但缺乏統(tǒng)一的岸線資源開發(fā)利用與保護規(guī)劃，岸線資源開發(fā)中忽視對岸線的保護。已有的流域綜合規(guī)劃對岸線功能、范圍界定均不夠明晰，僅從宏觀層面上進行規(guī)劃，尚不滿足關(guān)于聚焦空間管控的要求，也不足以有效支撐行政管理部門對岸線保護與利用活動的日常監(jiān)管和審批。

2.2 經(jīng)濟社會發(fā)展的需求

保護優(yōu)先、綠色發(fā)展已成為當前重要發(fā)展理念，新時期治水思路對河湖管理提出了新要求。目前，正在開展水利基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局規(guī)劃，該規(guī)劃的重要任務(wù)之一就是劃定涉水空間范圍，提出涉水空間管控要求。岸線是國土空間的重要組成部分，是涉水空間管控的重要對象。

河道岸線是綠水和青山之間的重要紐帶，直接影響著水域與陸域的物質(zhì)流通、能量流通、生物流通，以及生物生存環(huán)境和健康發(fā)展。松遼流域經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致局部河段存在自然岸線侵占現(xiàn)象，為保護生態(tài)環(huán)境，亟需加強自然岸線保護。

隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》的實施，松花江河道岸線作為東北地區(qū)尤其是沿江重要城市發(fā)展的重要資源，是港口、路橋、工業(yè)建設(shè)和旅游休閑的重要載體，已成為沿江建設(shè)與開發(fā)的重要支撐條件。城市化進程的進一步加快，帶動周邊地區(qū)加快發(fā)展，在今后較長的一段時間內(nèi)，規(guī)劃范圍內(nèi)岸線利用需求較大。

2.3 控制條件分析

規(guī)劃范圍內(nèi)，松花江干流河段岸線整體較穩(wěn)定，岸線開發(fā)利用類型主要以取排水實施、橋梁管線、港口碼頭、城市景觀、城市建設(shè)及工業(yè)利用為主。城市開發(fā)建設(shè)等人類活動，勢必對周邊水體水質(zhì)帶來不利影響，增加水體污染隱患，影響供水。規(guī)劃岸線中存在多處自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、國家濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，對沿江岸線生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、生物多樣性與自然景觀起到了良好的保護作用。岸線開發(fā)利用在一定程度上改變了魚類、水生動植物等生物棲息地，阻斷了水域生物與陸域的生態(tài)連通，對其生活習性和種群數(shù)量產(chǎn)生了一定的影響。

3 規(guī)劃目標

統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、防洪、河勢、供水、航運及水生態(tài)環(huán)境保護等方面的要求，科學(xué)劃分岸線功能區(qū)，為有效保護和合理利用岸線資源、發(fā)揮岸線綜合功能提供依據(jù)；逐步實現(xiàn)依法依規(guī)，提出各類岸線功能區(qū)管控要求，嚴格分類管理，加強岸線資源保護和開發(fā)利用管理，規(guī)范岸線開發(fā)利用行為，逐步實現(xiàn)岸線資源“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)布局、集約開發(fā)、統(tǒng)籌管理、永續(xù)利用”的目標。

4 岸線功能區(qū)劃分

岸線功能區(qū)劃分須服從流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、水資源規(guī)劃對河流開發(fā)利用與保護的總體安排，并與防洪分區(qū)、水功能分區(qū)、自然生態(tài)分區(qū)、農(nóng)業(yè)分區(qū)和有關(guān)生態(tài)保護紅線等區(qū)劃相協(xié)調(diào)，正確處理近期與遠期、保護與開發(fā)之間的關(guān)系，做到近遠期結(jié)合，突出強調(diào)保護，注重控制開發(fā)利用強度。

根據(jù)松花江岸線保護與利用的總體目標，根據(jù)河流水文情勢、水沙狀況、地形地質(zhì)、河勢變化等條件和情況，充分考慮上下游、左右岸區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，明確岸線保護利用要求。

岸線功能區(qū)劃分應(yīng)突出強調(diào)保護與管控，盡可能提高岸線保護區(qū)、岸線保留區(qū)在河流、湖泊岸線功能區(qū)中的比例，從嚴控制岸線開發(fā)利用區(qū)和控制利用區(qū)，盡可能減小岸線開發(fā)利用區(qū)所占比例。松花江岸線劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)。

為保障流域防洪安全，強化岸線保護與利用監(jiān)管，按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合規(guī)劃范圍內(nèi)不同河段特點，以穩(wěn)定河勢、保障河道行洪安全和維護河流生態(tài)等為目標，劃定臨水邊界線和外緣邊界線。

5 岸線保護與管控

根據(jù)岸線功能區(qū)劃分成果，考慮流域及沿江地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，對不同岸線功能區(qū)分別提出管理意見。

岸線保護區(qū)嚴格按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)可能影響保護目標實現(xiàn)的建設(shè)項目。確需在岸線保護區(qū)內(nèi)建設(shè)的防洪護岸、河道治理、供水、航道整治、國家重要基礎(chǔ)設(shè)施等事關(guān)公共安全及公眾利益的項目，須經(jīng)充分論證后按法律法規(guī)規(guī)定履行審批程序；岸線保留區(qū)規(guī)劃期內(nèi)暫不開發(fā)，因防洪安全、河勢穩(wěn)定、供水安全、航道穩(wěn)定及經(jīng)濟社會發(fā)展確需建設(shè)的工程，須經(jīng)科學(xué)論證，并嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定履行相關(guān)審批程序；岸線控制利用區(qū)限制建設(shè)項目類型并控制開發(fā)方式，開發(fā)利用前須經(jīng)科學(xué)論證，按照法律法規(guī)規(guī)定履行相關(guān)審批程序。

6 環(huán)境影響評價

評價范圍重點保護對象涉及野生珍惜瀕危鳥類、野生動物、珍稀魚類等。因此，規(guī)劃的目標是維護和改善流域的生態(tài)功能，保護流域自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，保障岸線功能分區(qū)，保護流域內(nèi)陸生動物、珍稀魚類和重要經(jīng)濟魚類的生境，保持魚類洄游廊道的通暢，維護流域自然生態(tài)環(huán)境功能的適宜與穩(wěn)定。

7 保障措施

利用全面推進河長制湖長制契機，充分發(fā)揮河長制對河湖水域岸線管理保護的制度優(yōu)勢，統(tǒng)籌加強河湖水體和岸線空間管理，維護河湖生命健康。嚴格分區(qū)管理和用途管制，城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、沿江產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、港口規(guī)劃等涉及河湖岸線區(qū)域的規(guī)劃事宜應(yīng)與岸線規(guī)劃相協(xié)調(diào)。嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，恢復(fù)河湖水域岸線生態(tài)功能。應(yīng)實行定期評估制度，發(fā)現(xiàn)存在問題并予以整改。規(guī)劃在實施過程中，應(yīng)根據(jù)實際情況及新標準、新要求進行充分論證，適時調(diào)整岸線功能分區(qū)、岸線邊界線，并嚴格管理，實行動態(tài)監(jiān)管，以適應(yīng)新形勢變化和要求。