于琪洋

（水利部水資源管理中心，100038，北京）

黨的十九屆五中全會明確要求，提升水資源優(yōu)化配置和水旱災害防御能力，全面提高水資源利用效率，提高水資源集約安全利用水平。 這是黨中央著眼于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家第二個百年奮斗目標， 對水資源工作作出的系統(tǒng)安排部署。 水利部部長李國英在“三對標、一規(guī)劃”專項行動總結(jié)大會上明確了推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的目標任務(wù)和實施路徑，明確了全面提升水資源集約節(jié)約安全利用水平的工作重點和措施安排， 為水資源管理工作提供了基本遵循。

水是集資源要素、 生態(tài)要素、載體要素于一體的重要資源，從保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)保護中發(fā)揮至關(guān)重要作用高度，水資源集約節(jié)約安全利用主要包括三層含義：一是水資源有效保護，保護好水資源數(shù)量和質(zhì)量，保護好水資源的生態(tài)功能，保障水資源可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，防止水資源枯竭或遭受破壞； 二是水資源集約節(jié)約利用，提高水資源集約化利用程度， 減少低效、粗放供用水，將水資源配置在效益高、產(chǎn)出大的用水領(lǐng)域并采取節(jié)約利用方式，提高單位水資源利用的產(chǎn)出強度，提高各行各業(yè)水資源利用效率， 減少單位產(chǎn)出的水資源使用量。三是水資源安全利用，提高水資源安全保障水平， 提升供給的多元化程度、配置能力和抗風險能力，改善用水的結(jié)構(gòu)、布局和彈性，增加有效供給，減少無效需求，提高水資源安全保障水平。 這三方面相輔相成、相互聯(lián)系，目的就是以水資源的可持續(xù)利用， 支撐和保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定。 要切實落實水利部黨組安排部署， 與中央要求持續(xù)對標對表， 立足于新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的新要求，進一步明確工作重點，扎實推進水資源集約節(jié)約安全利用。

一、對標生態(tài)保護要求，堅持生態(tài)優(yōu)先，以水資源有效保護促進生態(tài)系統(tǒng)安全健康穩(wěn)定

1.落實保護生態(tài)系統(tǒng)要求，扎實推進水資源保護

習近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。 ”“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。 要象保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境， 要象對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。”黨的十九屆五中全會要求提升生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性。 水資源作為生態(tài)系統(tǒng)重要組成部分，作為最活躍、最關(guān)鍵要素， 在生態(tài)系統(tǒng)保護和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要作用。

水資源保護工作要將生態(tài)系統(tǒng)保護作為重要目標，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，高舉生態(tài)保護大旗，把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約各個方面，加強水源涵養(yǎng)，加大河湖岸線、 水域保護力度， 擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量，守住自然生態(tài)安全邊界，防止水資源枯竭或不可持續(xù)；要采取切實有效措施，防止水體受到污染破壞而失去作用；要處理好生態(tài)用水與經(jīng)濟社會發(fā)展用水關(guān)系，科學保障生態(tài)用水，有效防止過度開發(fā)利用水資源對生態(tài)系統(tǒng)的損害，為人民群眾提供山青、水凈、河暢、岸綠、景美的幸福環(huán)境。

2.著眼于江河湖泊生態(tài)系統(tǒng)保護，以河湖重要斷面流量水量保障為重點，切實做好江河流域水資源保護，當好河湖生態(tài)守護者

河湖重要斷面流量水量是為維系河湖生態(tài)功能和斷面以下經(jīng)濟社會用水需求需要保留在河流的流量水量，是控制河湖水資源開發(fā)強度的重要指標，是貫徹人與自然和諧共生理念的具體體現(xiàn)，是河湖生態(tài)保護的重要抓手。 要立足于全流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展， 根據(jù)河湖自然狀況、流域生態(tài)保護目標、上下游用水保障要求，科學、系統(tǒng)地確定河湖重要斷面名錄、 斷面流量水量管控目標、保障措施、監(jiān)管措施和責任體系，增強河湖水資源保護、生態(tài)保護目標顯性化、具體化，增強水資源管理措施針對性、現(xiàn)實性和可體驗性。

建立全國河湖重要斷面管控名錄。要堅持目標導向、問題導向，建立健全能夠表征河湖特征、目的明確、目標清晰、責任確定、布局均衡的河湖斷面名錄。 根據(jù)斷面設(shè)置目的可以分為生態(tài)保護斷面、 行政區(qū)界斷面、標志性斷面等，針對斷面目標的保障責任和管控責任不同， 建立國家、省、市縣不同分級斷面管控名錄。

建立健全全國河湖重要斷面流量水量管控目標。 要統(tǒng)籌河湖生態(tài)流量確定和江河流域水量分配工作，根據(jù)河湖水資源條件、開發(fā)利用現(xiàn)狀、斷面設(shè)置目的，運用科學方法，確定河湖斷面流量水量目標要求。 其核心是河湖水資源可利用量確定， 也就是合理確定河流保護目標， 劃定出人類可以利用的水資源與保留在自然界的水資源邊界。 要實事求是，因地制宜，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水協(xié)調(diào)平衡，科學確定需要保留在河湖內(nèi)的流量， 水量（流量、水量、水位、水深及其過程等），維系好河流、 湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，保護好河湖生物多樣性，維持河湖生態(tài)健康；從保護生態(tài)系統(tǒng)角度，生態(tài)基流及敏感期生態(tài)流量是關(guān)鍵的流量過程，應(yīng)該得到最大限度滿足。要根據(jù)我國南北方水資源稟賦條件差異， 科學確定江河流域水資源開發(fā)上限和河道外引水強度，科學確定重要控制斷面流量水量保障目標。

堅持流域與區(qū)域相結(jié)合管理制度。 完善重要斷面流量水量管控體系， 突出管江河取水口及河道外取水總量、管水資源調(diào)度、管江河重大工程布局，完善重要斷面水文監(jiān)測，明確河湖重要斷面流量水量保障責任和管控責任，構(gòu)建維持健康江河管控體系，促進水資源保護目標實現(xiàn)。

二、對標綠色發(fā)展要求，堅持節(jié)水優(yōu)先，強化水資源剛性約束，促進水資源集約節(jié)約利用和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

1.落實節(jié)水優(yōu)先要求，強化依水而定、量水而行，推動水資源高效利用

黨的十九大明確提出，推進綠色發(fā)展， 推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。 黨的十九屆五中全會要求全面提高資源利用效率，實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度。 習近平總書記指出 “我國人均水資源占有量低，節(jié)水是解決我國水問題的根本出路”“要根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 人口規(guī)?！薄笆构?jié)約用水成為每個單位、 每個家庭、每個人的自覺行動”。 要全面落實總書記指示要求， 堅持節(jié)水優(yōu)先，建立和實施水資源剛性約束制度，推動量水而行， 提高水資源利用效率，促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

宏觀上要促進區(qū)域建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式， 建立以水定城、定地、定人、定產(chǎn)的機制，發(fā)揮好水資源剛性約束作用，以水倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、用水結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長速度與水資源承載能力和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，推動創(chuàng)新型、集約型發(fā)展模式加快形成。 微觀上要促進每個用水主體尤其是高耗水領(lǐng)域、 用水大戶，采用適用節(jié)水設(shè)備、節(jié)水技術(shù)、節(jié)水工藝和節(jié)水產(chǎn)品，降低水的消耗，提高水的利用效率和效益。 要建立健全節(jié)水制度政策，完善政府引導、市場調(diào)節(jié)、社會協(xié)同的節(jié)水工作機制，用好價格杠桿作用，健全節(jié)水技術(shù)轉(zhuǎn)化推廣，加強節(jié)水宣傳力度，建立健全監(jiān)督、考核措施，促進節(jié)水手段的自覺采用，促進社會形成節(jié)水風尚。

2.著眼于有效管控區(qū)域、用水戶的合理用水需求，以完善水資源消耗總量和強度雙控制度為重點，明確水資源的約束目標，促進提高水資源集約節(jié)約利用水平

習近平總書記在黨的十八屆五中全會上就明確提出，實行水資源消耗總量和強度雙控行動，是一項硬措施；既要控制水資源消耗總量，也要控制單位國內(nèi)生產(chǎn)總值水資源消耗強度；這項工作做好了，既能節(jié)約水土資源，從源頭上減少污染物排放，也能倒逼經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變， 提高我國經(jīng)濟發(fā)展綠色水平。 實行水資源消耗總量和水資源消耗強度雙控， 也是貫徹水法規(guī)定的用水總量控制和定額管理制度的舉措， 是實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的重要內(nèi)容。 要不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善對策措施，將雙控這項行之有效的制度安排執(zhí)行好，進一步在宏觀上和微觀上明確水資源消耗管控目標，推進節(jié)水管理，促進經(jīng)濟發(fā)展方式和用水方式轉(zhuǎn)變，全面提升全社會各行各業(yè)用水效率。

水資源消耗總量是對一個區(qū)域、一個行業(yè)、一個用水戶消耗的水資源總量進行控制的指標。 區(qū)域水資源消耗總量控制指標，包括區(qū)域水資源可消耗（可利用）量指標、分時段水資源消耗（利用）量指標。 其中區(qū)域水資源可消耗量指標，主要根據(jù)流域和區(qū)域水資源狀況，在合理保護生態(tài)系統(tǒng)前提下，一個區(qū)域可以消耗的最大水資源量，包括可用的當?shù)睾雍偷叵滤Y源量、外調(diào)水量以及其他非常規(guī)水量。 可用的當?shù)睾雍偷叵滤Y源量主要取決于當?shù)厮Y源狀況（自產(chǎn)水量和客水量）、生態(tài)環(huán)境保護需求等，可用的外調(diào)水量主要取決于周邊的水資源條件可以配置給該地區(qū)的水量（很大程度上取決于該地區(qū)的水價承受能力）。 非常規(guī)水包括污水處理回用、淡化海水等。 區(qū)域水資源可消耗（可利用）量指標是區(qū)域用水權(quán)確定、 剛性約束指標確定的重要依據(jù)，也是區(qū)域取水許可限批、水資源開發(fā)利用工程審批的重要依據(jù)。 在確定區(qū)域水資源可消耗（可利用）量指標時，水資源短缺地區(qū)和水資源豐富地區(qū)存在較大差異。 水資源短缺地區(qū)主要受制于當?shù)厮Y源數(shù)量多少和可以調(diào)入的外調(diào)水量；水資源豐富地區(qū)主要受限于當?shù)厮h(huán)境承載能力（接納污水后水體水質(zhì)狀況）、 用水效率以及需要預留的水量等。 而分時段水資源消耗（用水）量管控指標，主要是根據(jù)合理用水需求和供水可能，確定的某一時間節(jié)點區(qū)域用水量管控目標，主要是管理指標，一般不具備嚴格的生態(tài)底線和資源紅線意義。 在水資源短缺地區(qū)，分時段水資源消耗（用水）量管控指標與水資源可消耗量指標可能一致，但是對于其他大部分地區(qū)而言，分時段指標往往小于可消耗量指標。 為便于精細化管理，區(qū)域的水資源消耗總量控制指標，從水源方面要細分到當?shù)睾雍?、地下、外調(diào)水等；從用水領(lǐng)域方面要細分到行業(yè)，最后明確到用水戶。 水資源消耗總量控制指標要與河流重要斷面流量水量控制指標有效地銜接起來，避免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、兩張皮的現(xiàn)象。

水資源消耗強度指標是對單位產(chǎn)值、單位產(chǎn)品、單位面積、單位人口等用水量進行明確和規(guī)定的指標，確定了單位用水單元的用水量，明確了區(qū)域和行業(yè)用水效率的目標和要求。水資源消耗強度指標包括區(qū)域指標、產(chǎn)品（行業(yè)）指標。 區(qū)域消耗強度指標主要指一個區(qū)域單位國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、 單位工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)畝均灌溉用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)等，主要衡量一個區(qū)域的節(jié)水水平，取決于地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、主要行業(yè)用水的整體節(jié)水水平等。 產(chǎn)品（行業(yè)） 消耗強度指標， 主要包括取（用）水定額標準和產(chǎn)品水效標準等，以規(guī)定和明確產(chǎn)品生產(chǎn)時水資源消耗強度目標，是項目水資源論證和取水許可審批時的重要判斷標準和依據(jù)，在計劃用水管理、水資源需求預測等方面應(yīng)用廣泛。 截至2021 年10月，我國已經(jīng)頒布取水定額國家標準56 項，涉及火電、鋼鐵、石油和化工、紡織、造紙、有色金屬和食品發(fā)酵等主要的高耗水行業(yè)。 產(chǎn)品水效標準是節(jié)水標準中主要針對終端用水產(chǎn)品的強制性國家標準。 截至2021 年10月， 我國已經(jīng)頒布產(chǎn)品水效標準10項，包括坐便器、洗碗機、凈水機和洗衣機等，是推進我國水效標識制度和水效領(lǐng)跑者行動的重要技術(shù)支撐。

水資源消耗總量和強度雙控指標體系需要根據(jù)水資源條件變化、經(jīng)濟社會發(fā)展需要、生態(tài)環(huán)境保護要求變化等，不斷動態(tài)調(diào)整、優(yōu)化完善，以適應(yīng)條件變化、科學管理、精細化管理需要，達到促進高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護雙贏。

要不斷強化管理手段和管理措施的完善與實施。 通過健全規(guī)劃水資源論證和項目水資源論證制度，嚴格取水許可審批， 強化計劃用水管理，建立并動態(tài)調(diào)整水資源超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)的名錄，強化水資源超載區(qū)取水許可限批、臨界超載地區(qū)暫停審批高耗水項目新增取水許可等，促進和保障雙控目標的實現(xiàn)。

三、對標中央安全發(fā)展要求，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，切實提高水資源安全利用保障水平

習近平總書記強調(diào)，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，有效防范和化解各種風險挑戰(zhàn)。 我國水資源短缺、水生態(tài)損害、 水環(huán)境污染問題交織，未來氣候變化不確定性增加，極端自然原因引發(fā)持續(xù)、大范圍干旱，重大突發(fā)安全事件、重要水利基礎(chǔ)設(shè)施事故等引發(fā)水源枯竭、供水危機，可能危及糧食供給、 經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，需要高度重視，未雨綢繆，提前防控，避免極端水資源危機事件發(fā)生。

1.加快建設(shè)國家水網(wǎng)，加強多水源的優(yōu)化配置和科學調(diào)度，提高水資源供給保障能力

習近平總書記在推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會上強調(diào)，要加快構(gòu)建國家水網(wǎng)，“十四五”時期以全面提升水安全保障能力為目標，以優(yōu)化水資源配置體系、完善流域防洪減災體系為重點， 統(tǒng)籌存量和增量，加強互聯(lián)互通，加快構(gòu)建國家水網(wǎng)主骨架和大動脈，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的水安全保障。 李國英部長在“三對標、一規(guī)劃”總結(jié)大會上明確了以重大引調(diào)水工程和骨干輸配水通道為綱、以區(qū)域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調(diào)蓄工程為結(jié)， 構(gòu)建國家水網(wǎng)的任務(wù)安排， 力求全面增強我國水資源統(tǒng)籌調(diào)配能力、供水保障能力、戰(zhàn)略儲備能力，提高水資源空間時間科學配置能力，切實提高水資源集約安全利用水平。

要加快論證和編制國家水網(wǎng)布局總體規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展與安全、存量與增量， 基于河湖水系自然分布和水資源可利用量、 經(jīng)濟社會發(fā)展布局和發(fā)展趨勢，合理規(guī)劃水資源宏觀配置格局，科學確定國家水網(wǎng)總體布局，實現(xiàn)最大程度時空均衡，實現(xiàn)水資源南北互濟、上下游統(tǒng)籌、年內(nèi)年際間協(xié)調(diào)，保障國民經(jīng)濟各行業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)生活合理用水需求，補好水利工程短板。要抓住構(gòu)建新發(fā)展格局、 擴大國內(nèi)需求的歷史機遇， 加大水網(wǎng)工程投資力度，加快建設(shè)進度，早發(fā)揮效益，提高工程建設(shè)質(zhì)量和標準， 確保工程安全；要提高水網(wǎng)科學調(diào)度水平，強化重要江河流域干支流水資源統(tǒng)一調(diào)度和多河流聯(lián)合調(diào)度， 不斷提高水資源的監(jiān)測、預報、預警能力，提高水網(wǎng)工程安全運行的監(jiān)控、分析預判能力，切實提高水資源安全、工程設(shè)施運行安全，不斷提高供水保障能力和保障水平。

對于區(qū)域而言， 要強化當?shù)厮?、外調(diào)水等多源供給， 加強地表水、地下水合理配置和優(yōu)化調(diào)度，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)再生水、雨水、海水等非常規(guī)水源的綜合利用，構(gòu)建多水源互濟的供水格局，提升供給的多元化程度、配置能力和抗風險能力。 要在水資源開發(fā)利用中留有足夠儲備，建立水資源戰(zhàn)略儲備制度，逐步建立以地下水為主的多水源應(yīng)急備用與戰(zhàn)略儲備體系，做好最不利條件下預案，對可能發(fā)生的重大突發(fā)事件、 重要水源地遭受污染、重大水利設(shè)施遭受破壞等風險制定科學應(yīng)對措施， 完善防范預案，提高防范水平，從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防控，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、顛覆性危機。

2.著眼于解決水資源過度開發(fā)實際問題，加大治理力度，從根本上扭轉(zhuǎn)地下水持續(xù)超采、河湖萎縮的趨勢

要打好風險防控主動仗， 補短板、固底板，強化修復與治理，提高水資源安全利用水平。

加快地下水超采綜合治理。 落實《地下水管理條例》，科學、動態(tài)劃定地下水超采區(qū)、 禁止開采區(qū)和限制開釆區(qū)并嚴格取用水管理。 完善地下水超采治理與保護方案， 以華北等地區(qū)地下水超采區(qū)綜合治理為重點， 嚴控地下水開發(fā)強度，多渠道增加水源補給，合理回灌地下水， 加大超采區(qū)治理力度； 要實施地下水取水總量控制和水位控制，明確水量和水位管控指標，發(fā)揮地下水水位便于直觀監(jiān)測、 直接獲取的特點，加強水位動態(tài)監(jiān)管，及時指示、 評估分析地下水資源狀況和地下水取用情況， 科學布局地下水取水工程，嚴格地下水取水工程監(jiān)管，逐步解決地下水超采問題，實現(xiàn)采補平衡，避免出現(xiàn)重大地質(zhì)生態(tài)環(huán)境災害。

加強河湖水資源過度開發(fā)問題治理力度，加強水資源評價，科學、動態(tài)確定水資源過度開發(fā)利用河湖名錄，按照河湖重要斷面流量水量管控目標要求， 制定并實施治理和保障方案，強化地表水與地下水的聯(lián)合調(diào)度，加強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、 深度節(jié)水等措施，抑制不合理用水，逐步實現(xiàn)還水于河目標。 對于水資源豐富地區(qū)的河湖，要提高水體的連通性和流動性，提高水體自我凈化、自我修復能力。

在我國走向社會主義現(xiàn)代化的征程中， 在水利同步進入現(xiàn)代化的道路上， 在新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的背景下，面對提高水資源集約節(jié)約安全利用水平的繁重任務(wù)和挑戰(zhàn)，需要水資源管理保護工作者堅持國之大者，堅持系統(tǒng)思維、問題導向，把握工作規(guī)律，抓住工作重點，找準工作路徑，狠抓工作落實，在同步發(fā)展中解決問題， 提高水資源保障能力和水平， 助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。