李紅衛(wèi)，左 練

（重慶市巴南區(qū)水利局，401320，重慶）

2019年5月15日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》，是《中華人民共和國政府信息公開條例》實施11年來的首次修訂，前后版本的《中華人民共和國政府信息公開條例》橫跨觀景口水利樞紐工程土地征收的前后實施過程，此次修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》緊緊圍繞近年來政府信息公開工作中的新情況、新問題，及時吸收政府信息公開理論成果和實踐經(jīng)驗，將行之有效的經(jīng)驗和做法上升為法規(guī)規(guī)定，使制度設(shè)計更具有針對性、操作性和實效性。

《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條規(guī)定，行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責公開。行政機關(guān)從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責公開；行政機關(guān)獲取的其他行政機關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機關(guān)負責公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開工作。兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負責公開。新條例實施后，對政府信息公開義務(wù)主體的資格表述進一步細化、完備、精準，為具體政府信息公開義務(wù)主體的資格確定提供了法律依據(jù)。

一、政府信息公開制作機關(guān)作為適格義務(wù)公開主體

行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責公開。該款條文的表述與舊版《中華人民共和國政府信息公開條例》并無實質(zhì)性區(qū)別，即依然確定“誰制作、誰公開”的政府信息公開工作中應(yīng)當遵循的基本原則，由制作機關(guān)負責公開政府信息能夠保證政府信息公開答復(fù)的準確性，制作機關(guān)對于信息是否應(yīng)當公開也更加容易判斷，故行政機關(guān)從其他行政機關(guān)獲取的由其他行政機關(guān)制作的政府信息，應(yīng)由制作機關(guān)負責公開。

對于大中型水利水電工程土地征收中涉及的政府信息公開工作而言，尤以向水行政主管部門申請土地征收批復(fù)和相關(guān)征收公告的情形居多。重慶市觀景口水利樞紐工程土地征收工作涉及的相關(guān)征地批復(fù)和征收公告分別為《國土資源部關(guān)于觀景口水利樞紐工程建設(shè)用地的批復(fù)》（國土資函〔2016〕508號）、《關(guān)于征收東溫泉等鎮(zhèn)（街道）11個村49個社及2個村委會集體土地的公告》（巴南府征公〔2016〕46號）、《關(guān)于觀景口水利樞紐工程征收東溫泉等鎮(zhèn)11個村49個社及2個村委會集體土地拆遷補償安置方案的公告》（巴南府征公〔2017〕3號），根據(jù)上述政府信息文件，可直接依據(jù)制文主體確定政府信息的制作機關(guān)，繼而確定義務(wù)公開主體，對于不符合水行政主管部門予以公開的政府信息，可根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條第（五）項：“所申請公開信息不屬于本行政機關(guān)負責公開的，告知申請人并說明理由；能夠確定負責公開該政府信息的行政機關(guān)的，告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式”之規(guī)定，依法告知向制作政府信息的義務(wù)公開機關(guān)予以申請，此種回復(fù)告知符合現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定。

但是在實踐工作中，為響應(yīng)服務(wù)于民的行政事務(wù)處理原則，對于水行政主管部門并非義務(wù)公開主體的相關(guān)政府信息，依然可以基于便民原則對人民群眾予以公開，進一步降低人民群眾對政府信息知情權(quán)的獲取成本，同時也降低了行政資源的浪費。如《水利部、重慶市人民政府關(guān)于重慶市觀景口水利樞紐工程移民安置規(guī)劃大綱的批復(fù)》（水規(guī)計〔2012〕497號），市縣級水利主管部門可以根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條第（五）項規(guī)定依法告知政府信息公開申請主體向水利部提出政府信息公開申請，但出于便民原則以及降低行政資源浪費的考慮，依然可以在政府信息公開申請事項中對該信息予以主動公開。

二、政府從外部獲取的信息義務(wù)公開主體資格的確定

從外部獲取的原本不是政府信息的信息，一定條件下可轉(zhuǎn)化為政府信息，對于轉(zhuǎn)化為政府信息的信息，政府具有公開義務(wù)。行政機關(guān)在履行行政職責時從公民、法人或者其他組織獲取的信息能否轉(zhuǎn)化為政府信息、是否需要轉(zhuǎn)化為政府信息，應(yīng)當從獲取信息的行政機關(guān)所擔負的經(jīng)濟、社會管理、公共服務(wù)等工作的實質(zhì)的、直接的、必要的需求進行具體考量。

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》第七條規(guī)定，工程占地和淹沒區(qū)需進行實物調(diào)查，由項目主管部門或者項目法人會同工程占地和淹沒區(qū)所在地的地方人民政府實施。觀景口大中型水利水電工程項目由項目業(yè)主與初步設(shè)計單位簽訂《觀景口水利樞紐工程實物調(diào)查協(xié)議》，由中介機構(gòu)負責具體實物調(diào)查登記工作，重慶市巴南區(qū)人民政府指派相關(guān)行政部門予以配合，本次水利水電工程占地和淹沒區(qū)實物成果系中介機構(gòu)制作，即相關(guān)信息的制作部門為中介部門。但在日常信息工作中，不可避免地存在人民群眾以“實物調(diào)查登記表”“實物調(diào)查登記信息”“清理丈量記錄表”“補償?shù)怯浶畔ⅰ钡缺硎龇绞剑暾堃蠊_實物登記調(diào)查結(jié)果。

初期對該項信息公開工作中亦存在相關(guān)爭議，無法確定信息義務(wù)公開主體，經(jīng)對《中華人民共和國政府信息公開條例》第十條的進一步理解，筆者認為對該項信息公開義務(wù)主體的確定應(yīng)當緊扣“行政機關(guān)從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責公開”之規(guī)定，并結(jié)合觀景口水利水電工程實物調(diào)查登記中重慶市巴南區(qū)東溫泉人民政府協(xié)助中介機構(gòu)予以實物調(diào)查登記的實際情況、相關(guān)實物調(diào)查登記成果信息保存在重慶市巴南區(qū)東溫泉人民政府的實際情況、重慶市巴南區(qū)東溫泉人民政府較為熟悉掌握各戶實物調(diào)查登記的實際情況，以及當?shù)厝嗣袢罕娤蛑貞c市巴南區(qū)東溫泉人民政府申請政府信息更加便捷的綜合性考慮，進一步確定了由重慶市巴南區(qū)東溫泉人民政府負責觀景口水利水電工程實物調(diào)查登記相關(guān)成果的信息公開工作。初期該項政府信息公開工作存在部分群眾不予理解提起行政訴訟的情形，但該項信息義務(wù)公開主體的確定，最終被轄區(qū)所在重慶市第五中級人民法院、重慶市高級人民法院的相關(guān)司法判例予以確認，為后期該項政府信息公開工作提供了法律指引作用。

三、政府信息公開與咨詢事項、信訪事項的界限確定

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條的規(guī)定，政府信息是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。根據(jù)《信訪條例》第二條的規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。相應(yīng)的咨詢事項的概念并未直接以定義表述的形式羅列在相關(guān)法律、法規(guī)中，其并非明確定義的法定概念，但通常意義上講，咨詢事項是指公民、法人或者其他組織向行政機關(guān)了解、請教業(yè)務(wù)問題，詢問、征求對業(yè)務(wù)的對策和處理意見。政府信息公開申請和咨詢事項、信訪事項性質(zhì)不同、法律效果迥異，但在政府信息公開過程中，在處理政府信息公開時，行政機關(guān)經(jīng)常面臨政府信息公開申請內(nèi)容表述不清、指向不明乃至以信息公開形式提出咨詢、信訪事項等問題，如何準確判斷申請人提出的是政府信息公開申請還是咨詢事項或者是信訪事項，成為行政機關(guān)政府信息公開工作的難點之一。

四、建 議

1.政府信息公開申請和咨詢事項的區(qū)別及處理建議

根據(jù)前文所述，《中華人民共和國政府信息公開條例》第二條從信息產(chǎn)生的主體、信息產(chǎn)生的時間、信息產(chǎn)生的來源以及信息存在的形式明確了政府信息的概念。咨詢事項是因部分申請人提出信息公開申請不是為了獲取政府信息，而是以行為信息公開申請實質(zhì)內(nèi)容確是咨詢問題的實踐情形進而衍生出來的概念。行政機關(guān)在面對咨詢類信息申請時，如何作出認定處理存在較大的障礙。其原因有三點：一是咨詢類申請有時表現(xiàn)出與以政府信息公開申請相似的特點；二是申請人提出的咨詢事項有時會包含一部分法定不予公開的情形；三是咨詢類信息申請有時會呈現(xiàn)出申請信息不明確的特點。因此，如何通過申請信息的性質(zhì)加以區(qū)分、甄別并作出具體答復(fù)，是實踐工作中需要解決的難題。

在實踐過程中，咨詢類申請多以設(shè)問形式、疑問形式提出，常見的咨詢類申請主要有如下三類：一是申請人要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復(fù)，如請求公開“申請人所在土地是否已經(jīng)被征收為國有”“申請人所在土地是否屬于征地紅線范圍內(nèi)”“本次移民搬遷都由哪幾個部門負責”；二是要求行政機關(guān)提供解釋，如請求公開“作出責令移民搬遷的法律依據(jù)、政策依據(jù)”；三是要求行政機關(guān)回答情況進度，如“本社移民搬遷的辦理情況”等。對于該三類情形屬于比較容易判斷為咨詢類事項的申請，較為容易對相對人予以答復(fù)，可相對穩(wěn)妥的避免行政敗訴風險。

但較為難以辨別的在于如下申請內(nèi)容：“某地塊被征收的審批手續(xù)”“某某村某某社責令移民搬遷情況”等，對于該類表述內(nèi)容的政府信息公開申請，筆者認為處理申請的關(guān)鍵核心點在于，判斷申請公開的內(nèi)容是否可以指向特定的政府信息，然后再基于此分別作出處理，而不能機械的界定為咨詢性事項予以回復(fù)。首先，若申請人的描述指向的是明確的政府信息，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條規(guī)定的具體項內(nèi)容進行答復(fù)。其次，申請人咨詢性表述不能指向明確的政府信息時，此時需要啟動補正程序，如申請人請求公開“某地塊的征地審批手續(xù)”，征地審批手續(xù)既包括審批批復(fù)文件也包括“一書四方案”等文件，此時行政機關(guān)應(yīng)當啟動補正程序，指導(dǎo)和幫助申請人明確申請公開的內(nèi)容。第三，若申請人咨詢性描述能指向政府信息，但該政府信息需要經(jīng)行政機關(guān)加工、分析才可以提供的，此時可以按照《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十八條規(guī)定告知申請人不予提供。第四，若申請人咨詢性描述不能指向政府信息，此時可以認定為咨詢，屬于非政府信息公開申請。

2.政府信息公開申請和信訪事項的區(qū)別及處理建議

相對于咨詢類事項，信訪事項因有相關(guān)《信訪條例》進行了定義式的法律表述，故較易區(qū)分。但是在信息公開實踐工作中，仍大量存在經(jīng)辦人員未區(qū)分信息公開申請和信訪申請的區(qū)別，在信息公開回復(fù)中對信訪問題進行了答復(fù)，此種答復(fù)則存在明顯的瑕疵，追本溯源在于未實質(zhì)性的理解兩種不同申請的法律性質(zhì)。

判斷一個申請到底屬于政府信息公開，還是屬于信訪事項，不能僅憑申請人在申請中冠以信息公開申請的名頭即認定為信息公開，而是應(yīng)通過將兩種申請的性質(zhì)區(qū)別、制度區(qū)別進行比對，對其實質(zhì)作出認定。首先，信訪事項的實質(zhì)在于訴求的處理，而信息公開則不涉及對于任何實體訴求的處理，信息公開制度的主要功能在于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利。其次，應(yīng)依法公開的政府信息系指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。公開申請應(yīng)當明確能夠據(jù)以指向特定信息的文件名稱文號或者其他特征描述,以便于公開義務(wù)機關(guān)查詢、檢索。

但無論如何，信訪事項不能受政府信息公開制度的調(diào)整，卻是一個不爭的問題，新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十九條明確規(guī)定，申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關(guān)應(yīng)當告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出。因此，對于以信息公開申請的名義實為提起信訪的申請，應(yīng)當引用《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十九條的規(guī)定告知不作為政府信息公開申請?zhí)幚?，此時行政機關(guān)經(jīng)辦人員仍需注意法規(guī)表述的附隨性義務(wù)，即可以告知申請人通過相應(yīng)渠道提出，雖然法條文本表述的為“可以”，但出于便民原則，減少行政相對人不必要的成本，建議予以引導(dǎo)，妥善解決人民群眾的問題。