水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)黨組成員、副主任 吳道喜

長(zhǎng)江保護(hù)法作為我國第一部流域法律，已于2020年12月26日頒布，將從2021年3月1日起正式施行。長(zhǎng)江保護(hù)法把習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示要求和黨中央重大決策部署轉(zhuǎn)化為國家意志和全社會(huì)的行為準(zhǔn)則，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位和共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略部署，針對(duì)長(zhǎng)江流域保護(hù)治理和綠色發(fā)展法律保障不足等問題，制定了一系列特別制度措施，為全面依法行政、依法治江，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要法制保障。

一、長(zhǎng)江保護(hù)法的立法特點(diǎn)

1.長(zhǎng)江保護(hù)法體現(xiàn)了鮮明的立法特點(diǎn)

一是在立法理念上明確了長(zhǎng)江流域保護(hù)和發(fā)展的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略部署。長(zhǎng)江保護(hù)法準(zhǔn)確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，一方面明確了生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展戰(zhàn)略定位，把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，建立健全一系列硬約束機(jī)制，促進(jìn)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域科學(xué)、綠色、高質(zhì)量發(fā)展。另一方面明確了共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。在堅(jiān)持更高的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的保護(hù)措施，強(qiáng)化資源保護(hù)、污染防治和生態(tài)修復(fù)等方面規(guī)定了一系列生態(tài)修復(fù)措施。二是在立法要求上確立了流域保護(hù)和發(fā)展的基本原則和目標(biāo)導(dǎo)向。長(zhǎng)江保護(hù)法充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理的基本原則和保障流域水安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。三是在立法制度上強(qiáng)化了流域保護(hù)和發(fā)展的全面覆蓋和有效保障。長(zhǎng)江保護(hù)法涉及體制機(jī)制、規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等諸多方面，達(dá)到空間領(lǐng)域和要素的全面覆蓋。特別是針對(duì)非法侵占河湖水域，占用長(zhǎng)江流域河湖岸線，非法采砂，三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點(diǎn)庫區(qū)污染水質(zhì)等方面設(shè)置了更嚴(yán)格的法律禁止性規(guī)定，有效保障了長(zhǎng)江保護(hù)和發(fā)展各項(xiàng)制度措施的實(shí)施。

2.長(zhǎng)江保護(hù)法突出了“五個(gè)重要特性”

一是流域管理的綜合性。長(zhǎng)江保護(hù)法明確在國家層面建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，按照中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的要求，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，建立起事權(quán)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督有序、制約有效的運(yùn)行機(jī)制。特別是以促進(jìn)涉水各方責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一為關(guān)鍵點(diǎn)，打通機(jī)制性梗阻，提出建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制定河湖岸線保護(hù)規(guī)劃和修復(fù)規(guī)范等，有利于實(shí)施山水林田湖草的流域綜合管理。二是監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性。長(zhǎng)江保護(hù)法堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)規(guī)劃、政策和重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在法律層面有效增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效推進(jìn)長(zhǎng)江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。特別明確要求長(zhǎng)江流域相關(guān)地方在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)以及辦理重大違法案件，依法開展聯(lián)合執(zhí)法等，也首次提出區(qū)域協(xié)同立法，有利于維護(hù)公共利益和協(xié)同關(guān)系，提高流域保護(hù)和治理的績(jī)效。三是責(zé)任主體的多元性。長(zhǎng)江保護(hù)法明確了各級(jí)政府責(zé)任，在加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、規(guī)范各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)、促進(jìn)資源合理高效利用等方面都進(jìn)行了全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好水的多種功能，多水共治，水陸共治，有利于樹立生命共同體的理念，建立“條塊”結(jié)合，社會(huì)多元治理的高效管理體系。四是法律適用的邊界性。長(zhǎng)江保護(hù)法調(diào)整范圍突破了傳統(tǒng)流域立法的空間局限，一方面考慮流域水的自然屬性，按照流域集水區(qū)域確定自然空間單元；另一方面又考慮流域的社會(huì)屬性，將集水區(qū)域所涉及的19個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域納入法律調(diào)整范圍，確立人類生產(chǎn)生活的社會(huì)空間單元，有利于充分發(fā)揮法律的輻射效應(yīng)，通過流域整體推進(jìn)與區(qū)域協(xié)同執(zhí)行相結(jié)合，為法律實(shí)施的便利提供了良好的適用邊界條件。五是法律責(zé)任的震懾性。長(zhǎng)江保護(hù)法系統(tǒng)明確各級(jí)政府的責(zé)任，實(shí)行長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)、約談以及人大報(bào)告等制度。針對(duì)長(zhǎng)江禁漁、岸線保護(hù)、非法采砂、非法侵占河湖水域等重點(diǎn)問題，設(shè)立了嚴(yán)格的限制或者禁止性條款，與長(zhǎng)江保護(hù)法施行前的法律制度比較，實(shí)施更嚴(yán)格的損害賠償追究制度，新增眾多刑事責(zé)任規(guī)定，大幅度提高罰款額度，增加處罰方式，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)代價(jià)，有利于補(bǔ)齊現(xiàn)有法律責(zé)任的短板和不足，解決了實(shí)踐中普遍反映的違法成本低與獲利高、法律責(zé)任偏輕的問題，切實(shí)增強(qiáng)法律的震懾性。

二、長(zhǎng)江保護(hù)法施行的重大意義

1.長(zhǎng)江保護(hù)法為系統(tǒng)解決長(zhǎng)江流域保護(hù)治理和綠色發(fā)展法律保障不足問題提供了重要支持

一是在破解流域保護(hù)和治理重大問題上提供法制途徑。作為一部特殊法，長(zhǎng)江保護(hù)法統(tǒng)籌資源、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)與治理，按照“山水林田湖草統(tǒng)籌治理”的生態(tài)系統(tǒng)觀，注重興利除害結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重、治標(biāo)治本兼顧，協(xié)調(diào)上下游、干支流、左右岸、地表地下、城鄉(xiāng)區(qū)域關(guān)系，將長(zhǎng)江流域資源與生態(tài)環(huán)境的相關(guān)要素、多種價(jià)值和服務(wù)功能進(jìn)行綜合平衡，做到聚焦水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害、水域岸線等方面存在的主要矛盾，提供破解制約長(zhǎng)江保護(hù)與治理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題的法制途徑。二是在促進(jìn)流域綠色發(fā)展方式上提出了具體制度措施。作為一部推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的綠色促進(jìn)法，長(zhǎng)江保護(hù)法立足長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)，根據(jù)國家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略部署，注重以流域生態(tài)系統(tǒng)承載能力為紅線，規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體布局，在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用水單位節(jié)水技術(shù)改造與提高水資源利用效率，重點(diǎn)行業(yè)清潔化改造與節(jié)能減排等方面制定了一系列針對(duì)性的制度措施。三是在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新精神。作為一部流域?qū)ｉT法，長(zhǎng)江保護(hù)法從全流域出發(fā)，系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排各項(xiàng)制度，把許多政策性制度用法律的形式固定下來，如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、節(jié)水行動(dòng)制度等。除對(duì)已有的法律制度進(jìn)行細(xì)化和完善，還突破了一些現(xiàn)行的法律制度，創(chuàng)設(shè)了諸多新的法律制度，如設(shè)立專家咨詢委員會(huì)，建立健全流域信息共享系統(tǒng)等制度，體現(xiàn)了繼承與創(chuàng)新精神。

2.長(zhǎng)江保護(hù)法為實(shí)現(xiàn)流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要法制保障

長(zhǎng)江保護(hù)法共分九章96條，在制度方面設(shè)置了嚴(yán)格的法律規(guī)定，其中水利部門單獨(dú)負(fù)責(zé)的制度有9項(xiàng)（流域管理機(jī)構(gòu)有6項(xiàng)職責(zé)），水利部門與其他部門共同負(fù)責(zé)制度3項(xiàng)，未明確負(fù)責(zé)主體、主要涉及水利部門制度16項(xiàng)，共28項(xiàng)。這些制度規(guī)定主要包括：統(tǒng)籌水資源合理配置、統(tǒng)一調(diào)度和高效利用；實(shí)施控制性水工程統(tǒng)一調(diào)度；加強(qiáng)長(zhǎng)江流域工程防洪減災(zāi)工程和非工程建設(shè)；明確河道采砂規(guī)劃和許可及聯(lián)合執(zhí)法；長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊控制斷面的生態(tài)流量管控指標(biāo)制定和生態(tài)流量泄放管控；制定長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄；完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度與建設(shè)節(jié)水型社會(huì)；制定并組織實(shí)施長(zhǎng)江干流和重要支流的河湖水系連通修復(fù)方案；制定實(shí)施長(zhǎng)江河口生態(tài)環(huán)境修復(fù)和其他保護(hù)措施方案的職責(zé)；針對(duì)生態(tài)用水調(diào)度、占用河湖水域岸線、河道采砂活動(dòng)制定嚴(yán)格的法律責(zé)任。這些制度規(guī)定為水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)依法治理與保護(hù)長(zhǎng)江，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要法制保障。

三、長(zhǎng)江保護(hù)法的落地實(shí)施

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！狈傻纳υ谟诼鋵?shí)，法律的權(quán)威也在于落實(shí)。長(zhǎng)江委要履行好長(zhǎng)江保護(hù)法賦予的職責(zé)使命，抓好法律條文的學(xué)習(xí)宣傳，加強(qiáng)配套法規(guī)建設(shè)，系統(tǒng)謀劃落實(shí)法律的各項(xiàng)規(guī)定。

一是要抓好法律的學(xué)習(xí)宣傳。在長(zhǎng)江保護(hù)法施行這一歷史新起點(diǎn)，要提高政治自覺、思想自覺、行動(dòng)自覺，深刻理解長(zhǎng)江保護(hù)法施行的重大意義，熟知法律所賦予的各項(xiàng)職責(zé)。要從踐行習(xí)近平總書記法治思想，推進(jìn)依法治國，依法行政，維護(hù)社會(huì)主義法律尊嚴(yán)的高度，深入學(xué)習(xí)長(zhǎng)江保護(hù)法，不斷擴(kuò)大長(zhǎng)江保護(hù)法的宣傳途徑，組織開展集中宣傳活動(dòng)，面向社會(huì)廣泛宣傳長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施的重大意義和主要法律制度，努力營造良好的法治氛圍，全面提高全社會(huì)長(zhǎng)江大保護(hù)法治觀念。二是要加快推進(jìn)長(zhǎng)江流域水法規(guī)體系建設(shè)和配套法規(guī)制定。加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法相關(guān)配套法規(guī)的專題研究，開展 《中華人民共和國水法》的修訂以及“河道采砂管理?xiàng)l例”的制定工作，切實(shí)做好與長(zhǎng)江保護(hù)法的相關(guān)制度銜接。加快開展流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度、丹江口水庫管理等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域立法前期工作，盡快出臺(tái)“長(zhǎng)江流域控制性水工程聯(lián)合調(diào)度管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”等部門規(guī)章。三是要系統(tǒng)謀劃落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法各項(xiàng)規(guī)定。在體制與規(guī)劃方面，要深入推進(jìn)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制，促進(jìn)涉水事務(wù)管理與河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制平臺(tái)的深入融合，要深入研究流域綜合規(guī)劃與長(zhǎng)江流域發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)容、體系等方面的異同，找準(zhǔn)流域綜合規(guī)劃定位。在水資源管理方面，要完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，研究提出長(zhǎng)江流域?qū)嵤┤∷S可負(fù)面清單制度。在水資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)方面，研究提出長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄準(zhǔn)入和退出管理要求，建立長(zhǎng)江流域飲用水水源地管理臺(tái)賬，建立重要飲用水水源安全保障達(dá)標(biāo)檢查與評(píng)估制度，制定用水效率管控、用水定額評(píng)估管理、節(jié)水評(píng)價(jià)、重點(diǎn)監(jiān)控用水單位監(jiān)督管理等制度。在河湖管理方面，要開展修訂長(zhǎng)江口綜合整治規(guī)劃，研究制定長(zhǎng)江口生態(tài)修復(fù)方案和其他保護(hù)措施方案。在防洪減災(zāi)方面，復(fù)核并優(yōu)化長(zhǎng)江流域水旱災(zāi)害防御體系總體布局，研究提出工程措施和非工程措施建設(shè)的總體安排,進(jìn)一步加快實(shí)施水工程聯(lián)合調(diào)度。在水行政執(zhí)法監(jiān)督方面，研究提出非法采砂、非法侵占河湖水域岸線行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，為流域水行政執(zhí)法提供指導(dǎo)，強(qiáng)化溝通協(xié)作，進(jìn)一步深化和拓展部門與區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法工作機(jī)制建設(shè)。在綜合管理方面，加快“放管服”改革，研究建立監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制，建設(shè)信息共享平臺(tái)。在水文化建設(shè)方面，普查古渠、古堰、古站等水文化遺跡，研究和挖掘長(zhǎng)江水文化內(nèi)涵，謀劃好長(zhǎng)江水文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃，為推進(jìn)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁的精神動(dòng)力。