張麗佳

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)(北京)地球科學(xué)與測(cè)繪工程學(xué)院，北京 100083；2.自然資源部國(guó)土整治中心系統(tǒng)修復(fù)部，北京 100034)

中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，煤炭、金屬等資源的開(kāi)采和利用為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前以及未來(lái)仍將高度依賴煤炭、金屬資源的開(kāi)采和生產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)過(guò)程中，人們?cè)絹?lái)越多地關(guān)注到生產(chǎn)生活對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響?，F(xiàn)有研究多集中探討單一自然要素如森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的變化規(guī)律及受政策、經(jīng)濟(jì)的影響，以礦區(qū)為研究對(duì)象和單元，探討如何實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的研究較少。習(xí)近平主席指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！鄙鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)便是搭建“綠水青山”與“金山銀山”的橋梁[1-2]。2018年，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)[3]。綠水青山存在于所有國(guó)土空間內(nèi)，礦區(qū)也不例外。因此，對(duì)于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理，不斷探索礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑，能夠在促進(jìn)礦區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)造礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“多贏”局面。本文擬從礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的典型案例出發(fā)，探討實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的多種路徑，總結(jié)不同類型礦區(qū)的治理修復(fù)重點(diǎn)及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的模式，并提出有關(guān)政策建議。

1 生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策背景

2010年發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》(國(guó)發(fā)[2010]46號(hào))中首次提出生態(tài)產(chǎn)品的概念，即維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。生態(tài)產(chǎn)品是我國(guó)特有的概念，狹義的生態(tài)產(chǎn)品概念與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中的調(diào)節(jié)服務(wù)類似。廣義的生態(tài)產(chǎn)品概念，還包括生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游服務(wù)等[4]。黨的十八大、十九大報(bào)告提出增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品等要求。2021年4月，中辦 國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》，提出了建設(shè)生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制、價(jià)值評(píng)價(jià)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障機(jī)制和價(jià)值實(shí)現(xiàn)推進(jìn)機(jī)制。自2016年起，發(fā)改委、自然資源部等部門先后開(kāi)展了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)部署，取得了一定成效，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)踐路徑進(jìn)行了有益探索。

2 礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例探索

2.1 探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)，夯實(shí)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)政策基礎(chǔ)

2019年，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見(jiàn)》(自然資規(guī)[2019]6號(hào))，從國(guó)土調(diào)查、空間規(guī)劃、用途管制、土地利用、廢棄物料利用等角度，提出據(jù)實(shí)核定礦區(qū)土地利用現(xiàn)狀地類、強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃管控引領(lǐng)、盤(pán)活礦山存量建設(shè)用地、鼓勵(lì)礦山企業(yè)綜合修復(fù)利用、實(shí)行差別化土地供應(yīng)、合理利用廢棄礦山土石料等礦山生態(tài)修復(fù)政策路徑，從6個(gè)方面嘗試破解礦山生態(tài)修復(fù)面臨的重大問(wèn)題。礦山生態(tài)修復(fù)為礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定了政策基礎(chǔ)，只有將遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)加以修復(fù)、利用，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的正向供給，形成保護(hù)-修復(fù)-利用的良性循環(huán)，彰顯自然資源價(jià)值。

2.2 聚焦資金籌措，推廣社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)典型案例研究

2020年11月，自然資源部印發(fā)《社會(huì)資本參與國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)案例(第一批)》，收集了社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)、山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、土地綜合整治和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)4種類型共10個(gè)案例[5]。其中包括以生態(tài)修復(fù)改善生態(tài)環(huán)境帶動(dòng)社會(huì)資本投資、政府和社會(huì)資本合作共建、生態(tài)修復(fù)與城市建設(shè)發(fā)展結(jié)合、與脫貧攻堅(jiān)融合、生態(tài)修復(fù)帶動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展等模式。通過(guò)修復(fù)后與資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等的結(jié)合，吸引社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，多種形式助推生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。其中，以礦山生態(tài)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例為多數(shù)典型，介紹了實(shí)踐中山東威海華夏城、安徽淮北市金湖采煤塌陷地治理、云南大板橋礦山、浙江長(zhǎng)興縣原陳灣石礦、河南輝縣市廢棄礦山、山東青島萊西市礦山等推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的典型做法，以礦山生態(tài)修復(fù)與資源利用及與相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合的方式，探索了礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的可行路徑。

2.3 立足生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升，統(tǒng)籌開(kāi)展礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例研究

2020年4月-10月，自然資源部先后發(fā)布了兩批21個(gè)有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的典型案例，總體歸納了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的四種模式，向全社會(huì)鼓勵(lì)、引導(dǎo)保護(hù)生態(tài)環(huán)境[5]。一是生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易類。類似于國(guó)外的規(guī)劃管控+市場(chǎng)交易(cap+trade)或強(qiáng)制性抵消補(bǔ)償計(jì)劃(offset)。通過(guò)政府管控或設(shè)定限額，創(chuàng)造市場(chǎng)需求，以自然資源產(chǎn)權(quán)交易和政府管控下的指標(biāo)限額交易為核心，通過(guò)直接、間接的生態(tài)產(chǎn)品交易實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值。二是生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升類。通過(guò)生態(tài)修復(fù)、系統(tǒng)治理和綜合開(kāi)發(fā)，恢復(fù)受損自然生態(tài)系統(tǒng)功能，增加生態(tài)產(chǎn)品供給，采取優(yōu)化國(guó)土空間布局、調(diào)整土地用途等政策發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值外溢。三是生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)類。綜合利用政策工具，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，將生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值附著在農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品價(jià)值中，促進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。四是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類。各級(jí)政府或受益地區(qū)以資金補(bǔ)償、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購(gòu)買生態(tài)產(chǎn)品，確保生態(tài)優(yōu)勢(shì)的價(jià)值轉(zhuǎn)化。兩批案例具有很強(qiáng)的指導(dǎo)作用，為“綠水青山”與“金山銀山”的轉(zhuǎn)化機(jī)制提供借鑒。其中，列舉了北京市房山區(qū)史家營(yíng)鄉(xiāng)曹家坊廢棄礦山、山東省鄒城市采煤塌陷地治理、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)、河北省唐山市南湖采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)等生態(tài)修復(fù)+價(jià)值外溢典型案例探索實(shí)踐，總結(jié)了礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的多種可行路徑。

2.4 通過(guò)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)價(jià)值顯化

在山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)中，包含大量的礦山生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)整體規(guī)劃、系統(tǒng)綜合治理的方式，能夠?qū)⒌V山生態(tài)修復(fù)融合到整個(gè)項(xiàng)目、區(qū)域的綜合性治理當(dāng)中，充分發(fā)揮礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值及修復(fù)價(jià)值的聚合效應(yīng)。2016-2018年，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部分三批共支持了25個(gè)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)。計(jì)劃總投資約2000多億，其中中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金500億。與以往單項(xiàng)生態(tài)修復(fù)工程不同，工程試點(diǎn)是在較大空間范圍內(nèi)實(shí)施的整體性、系統(tǒng)性、綜合性生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)，積累了山水林田湖草系統(tǒng)治理的經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)系統(tǒng)性、全流域、大尺度的工程實(shí)施，充分挖掘與生態(tài)系統(tǒng)難以分割的生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，依托于土地政策、金融工具、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，多渠道拓寬了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑，不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要和對(duì)優(yōu)美生態(tài)產(chǎn)品的需要[6]。

3 促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的啟示與討論

我國(guó)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑和模式仍然處于不斷探索之中，在建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的初期，聚焦礦區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題改善、生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升，優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品輸出等問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的關(guān)鍵所在。

3.1 充分調(diào)動(dòng)不同主體的積極性，促進(jìn)礦山生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作開(kāi)展

充分調(diào)動(dòng)礦山企業(yè)積極性，切實(shí)解決礦區(qū)的用地、監(jiān)測(cè)監(jiān)管等實(shí)際問(wèn)題，積極推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作開(kāi)展，為礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品輸出創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。另一方面，針對(duì)歷史遺留的礦山廢棄地修復(fù)，應(yīng)充分發(fā)揮政府作用，發(fā)揮財(cái)政資金的效率與作用，助力礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，多種途徑促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的開(kāi)發(fā)和利用。在礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值收益分配方面，充分考量主體積極性和對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值創(chuàng)造的貢獻(xiàn)度，進(jìn)行差異化政策制度安排。

3.2 大力推廣典型案例實(shí)踐，利用成功經(jīng)驗(yàn)吸引社會(huì)資本投入生態(tài)保護(hù)修復(fù)

無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)，還是從我國(guó)各地開(kāi)展的吸引社會(huì)資本參與生態(tài)修復(fù)工作的實(shí)踐案例來(lái)看，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用必將隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而逐漸加強(qiáng)。通過(guò)總結(jié)國(guó)內(nèi)外典型案例，能夠認(rèn)識(shí)到，吸引社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)，是促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)可持發(fā)展，增強(qiáng)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出與價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要舉措。社會(huì)資本通過(guò)工程實(shí)施、獲取補(bǔ)貼或間接參與收益分成等多種方式，形成相應(yīng)的盈利與商業(yè)模式，逐步形成并拓展市場(chǎng)預(yù)期，真正成為礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要力量，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值多種實(shí)現(xiàn)方式。

3.3 針對(duì)礦區(qū)特點(diǎn)深入開(kāi)展有關(guān)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論與核算研究

目前，生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、生態(tài)資產(chǎn)等概念繁多，相關(guān)概念間的內(nèi)涵外延和相互關(guān)系尚未達(dá)成共識(shí)。且基于礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的探討少之又少，需要根據(jù)有關(guān)的管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)與原理，深入探討礦區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的特點(diǎn)，及不同礦種可能輸出的生態(tài)產(chǎn)品及價(jià)值提升路徑。在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方面，如何計(jì)算礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的直接、間接價(jià)值，統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)，也成為礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)急需解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。

3.4 不斷提升采礦科技水平，將生態(tài)文明理念貫穿到礦業(yè)開(kāi)采與復(fù)墾的全生命周期

從礦業(yè)開(kāi)采初期，引入先進(jìn)理念和先進(jìn)技術(shù)，將礦區(qū)開(kāi)采規(guī)劃與后續(xù)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)產(chǎn)品輸出和價(jià)值實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一進(jìn)行設(shè)計(jì)、考量，將礦區(qū)開(kāi)采-復(fù)墾-產(chǎn)業(yè)發(fā)展做全生命周期分析與規(guī)劃，避免走損毀再?gòu)?fù)墾，破壞再修復(fù)的“被動(dòng)修復(fù)”老路，在生態(tài)文明理念的指引下，堅(jiān)持源頭控制、綠色開(kāi)采、綜合系統(tǒng)治理修復(fù)，在最小程度破壞生態(tài)環(huán)境前提下，保證礦區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)礦區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值顯化。