■ 劉翊珺 唐昌敏 周思彤

基層醫(yī)療衛(wèi)生機構作為整個醫(yī)療體系的基底，承擔著為轄區(qū)內居民提供基本公共衛(wèi)生服務和基本醫(yī)療服務的職能，對傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險管理、發(fā)現(xiàn)、登記、報告及處理是其基本公共衛(wèi)生服務范圍內職責?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構需對傳染病病人、疑似病例采取隔離、醫(yī)學觀察、及時轉診等措施；對密接者和健康危害暴露人員開展追蹤、查找；對集中或居家觀察者提供必要的基本醫(yī)療、預防服務并收集相關信息；做好轄區(qū)疫點疫區(qū)處理、應急物資分發(fā)及宣傳等工作[1]。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情防控中，在各方共同努力下，國內基本情況趨于穩(wěn)定，應對體系和應對策略逐漸成熟。其中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在本次新冠肺炎疫情阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮了“哨點”監(jiān)測的重要作用。但同時，此次疫情初期的應對措施也顯示出基層醫(yī)療衛(wèi)生機構面對突發(fā)重大疫情防控的應對能力有待提高。本文采用SWOT分析方法對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是重大疫情防控期間我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構開展應對工作的優(yōu)勢、劣勢、機會與威脅進行分析，嘗試性提出突發(fā)重大疫情防控期間基層醫(yī)療衛(wèi)生機構開展應對工作的發(fā)展策略。

1 核心概念釋義

SWOT分析法是一種企業(yè)競爭態(tài)勢分析方法，常用于企業(yè)戰(zhàn)略的制定、決策等方面，通過對內部環(huán)境的優(yōu)勢、劣勢，外部環(huán)境的機會、威脅進行分析評價，幫助企業(yè)對自身進行剖析，制定最佳發(fā)展戰(zhàn)略，這同樣適用于衛(wèi)生領域[2]?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構是整個疾控隊伍的網底，也是國家公共衛(wèi)生服務體系建設中關鍵的一環(huán)。為更好地在內外部環(huán)境多變的情況下應對突發(fā)重大疫情，總結經驗的同時，對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構自身以及外部環(huán)境進行分析與評估尤為重要。

2 突發(fā)重大疫情期間基層醫(yī)療衛(wèi)生機構應對工作SWOT分析

2.1 優(yōu)勢分析

2.1.1 穩(wěn)定的基層群眾關系。基層醫(yī)療衛(wèi)生機構主要面向輻射區(qū)域內的居民提供服務，服務人群相對較為穩(wěn)定。居民日常前往社區(qū)就診，必須經過病歷登記等流程，長期以來，較多居民病歷登記的地點較為穩(wěn)定[2]。當突發(fā)重大疫情之時，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在預檢分診早期發(fā)現(xiàn)患者，在首診負責制的基礎上，嚴格履行檢測、登記、報告、引導等措施。社區(qū)醫(yī)生本身對患者的以往病情以及現(xiàn)發(fā)病等情況較為了解，針對某個特定患者的病史追溯更為方便，大大縮短了追溯病情的時間。此外，傳染病疫情具有地方性的特點，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中的家庭醫(yī)生與區(qū)域內簽約居民建立了較為穩(wěn)定、良好的關系，便于協(xié)助相關部門開展區(qū)域內重點人群篩查、隔離及健康指導等工作，提供個性化服務并進行規(guī)范化管理[3]。

2.1.2 覆蓋面廣，就近提供基層醫(yī)療衛(wèi)生服務。目前基層醫(yī)療衛(wèi)生機構數量較多，覆蓋范圍較廣，緊鄰居民住所。當突發(fā)重大疫情時，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的地理位置便于各個層級統(tǒng)一指揮，分區(qū)分類精準開展工作，根據區(qū)域風險級別，實行網格化、差異化防控。緊急就近調配醫(yī)療物資，盡快恢復正常醫(yī)療衛(wèi)生服務秩序?；鶎俞t(yī)務人員能夠就近上門隨訪，開展基本診療以及出院患者健康狀況監(jiān)測等工作。在保證基本醫(yī)療服務和基本公共衛(wèi)生服務提供的同時，有效地減少患者聚集，降低交叉感染率。此外，家庭醫(yī)生日常便于在社區(qū)進行傳染病防治宣傳，發(fā)揮基層預防保健的作用，進一步加強基層“醫(yī)防融合”體系的構建。

2.1.3 便于充分發(fā)揮社會力量協(xié)同作用。社會力量以社區(qū)居民和居民自治組織為主體，其他組織與主體協(xié)同參與[4]?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構的規(guī)模相對較小，但數量多，輻射范圍廣，日常與附近居民聯(lián)系較為緊密。疫情防控期間，眾多社區(qū)志愿者與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構合作，協(xié)助開展發(fā)熱篩查、防控知識宣傳等工作，較大程度地減輕了基層醫(yī)療衛(wèi)生機構衛(wèi)生人員的工作壓力。社會力量的協(xié)同作用不容小覷，應對突發(fā)重大疫情時，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構能夠較快與社會力量開展合作，充分發(fā)揮其協(xié)同作用，提供靈活且充足的應急人力資源儲備[5]。

2.2 劣勢分析

2.2.1 缺乏訓練有素的應對工作隊伍?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)務人員存在基本傳染病防控、突發(fā)事件應對能力不足等問題，風險防范意識較為薄弱。在疫情防控背景下，缺少公共衛(wèi)生專業(yè)人員協(xié)調指揮醫(yī)療工作，缺乏完備的應急預案。多數醫(yī)務人員權責劃分不夠清晰，大大降低了應對工作效率，不利于聯(lián)防聯(lián)控機制的運行[6]。

2.2.2 人才培養(yǎng)模式僵化，醫(yī)防結合不徹底。首診醫(yī)生在居民就診流程中起關鍵作用，其公共衛(wèi)生知識的掌握及應急應對能力尤為重要，恰當的應急處置方式在一定程度上能夠有效遏制疫情的蔓延。目前基層醫(yī)療衛(wèi)生機構基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生人才割裂開來，預防保健與治療職能相分離。國家衛(wèi)生健康委、財政部、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合印發(fā)《關于做好2020年基本公共衛(wèi)生服務項目工作的通知》中明確指出基層醫(yī)療衛(wèi)生機構需堅持防治結合的功能定位。目前臨床醫(yī)學人才培養(yǎng)模式上，仍側重于對疾病的治療，在疾病預防、公共衛(wèi)生等方面涉及較少。在從以疾病治療為中心到以健康管理為中心的轉變過程中，公共衛(wèi)生服務職能迫切需要得到進一步落實。

2.3 機會分析

2.3.1 公共衛(wèi)生法律法規(guī)不斷健全。國家先后出臺了《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)，基本構成了公共衛(wèi)生法制體系。在今后整個醫(yī)療機構應急體系中，做到有法可依、有法必依，整個醫(yī)療機構應急體系能夠有效地開展工作。國家衛(wèi)生健康委員會在《關于做好2020年基本公共衛(wèi)生服務項目工作的通知》中強調推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生融合服務，深化醫(yī)防融合，進一步完善了醫(yī)防融合相關政策，為國家公共衛(wèi)生體系建設夯實了基礎。

2.3.2 國家加強基層疾病預防控制體系建設。國家衛(wèi)生健康委員會在《對十三屆全國人大三次會議第4478號建議的答復》明確指出加強基層疾病預防控制體系建設，重點針對新冠肺炎疫情暴露出來的問題和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，切實提高重大疫情防控和救治能力，在《關于做好2020年基本公共衛(wèi)生服務項目工作的通知》中明確指出國家基本公共衛(wèi)生服務2020年人均補助經費標準提高至74元。國家加大基層醫(yī)療體系的建設力度，針對疫情暴露出的問題做出戰(zhàn)略調整以及進一步規(guī)劃，旨在著力發(fā)揮基層的網底作用，提高整體效率。

2.3.3 中醫(yī)藥事業(yè)迎來新一輪發(fā)展契機。近年來，在重大疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，中醫(yī)藥逐漸參與其中，在疫情防控中取得了較好的成效。2021年國務院辦公廳《關于加快中醫(yī)藥特色發(fā)展若干政策措施的通知》中指出，健全中西醫(yī)協(xié)同疫病防治機制，加強中醫(yī)醫(yī)療服務體系建設，打造中西醫(yī)協(xié)同“旗艦”基層醫(yī)療衛(wèi)生機構等舉措。中醫(yī)藥具有“簡、便、驗、廉”的特點，如今基層醫(yī)療衛(wèi)生機構應當抓住中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展契機，探索將其進一步推廣與應用到實處的策略[7]。

2.4 威脅分析

2.4.1 重大疫情影響基層醫(yī)療衛(wèi)生機構正常診療秩序。突發(fā)重大疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，通常對人類的生活的自然、社會環(huán)境均造成一定沖擊，公眾可能產生外在心理負擔以及憂慮，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構為居民提供就近診療等服務，短期可能會出現(xiàn)衛(wèi)生人力資源需求高峰[8-9]。人群大量流動一方面存在聚集風險，一方面對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構正常的診療秩序造成威脅。

2.4.2 分級診療制度落實有待加強。在醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體建設中，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在突發(fā)重大疫情時仍面臨基礎設施、人才等方面的“短板”，縱向、橫向醫(yī)療衛(wèi)生機構的分工協(xié)作機制仍有待落實和加強。當突發(fā)重大疫情之時，醫(yī)聯(lián)體、醫(yī)共體醫(yī)療機構之間人員協(xié)作困難，雙向轉診工作得不到重視，效率有待提高。

2.4.3 基層醫(yī)療衛(wèi)生機構重大疫情防控經驗不足。目前，我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構在基本公共衛(wèi)生服務和常見病、多發(fā)病的診療服務以及部分疾病的康復、護理服務等方面發(fā)揮了重要的作用，但在突發(fā)重大疫情時依然面臨醫(yī)療衛(wèi)生條件薄弱、資源短缺等情況。

3 突發(fā)重大疫情期間基層醫(yī)療衛(wèi)生機構應對工作發(fā)展策略

3.1 提高基層醫(yī)務人員重大疫情綜合防控能力

加強基層醫(yī)務人員對重大突發(fā)疫情防治知識、突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警與應急知識的培訓和訓練。上級衛(wèi)生行政部門、醫(yī)院、疾病預防控制機構要加強對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的指導和培訓，增強基層醫(yī)務人員對突發(fā)重大疫情的預警靈敏性、報告及時性和應急能力。

3.2 加強信息化建設，扎牢整合型醫(yī)療根基

進一步落實由國家衛(wèi)生健康委、國家中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)布的《全國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構信息化建設標準與規(guī)范（試行）》，讓基層醫(yī)療衛(wèi)生機構醫(yī)務人員從大量數據填表等工作中解脫出來，使其將精力更多的關注于如何更好的開展基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，對轄區(qū)內居民的預防保健等實際問題中。依托于信息化建設標準，優(yōu)化基層診療業(yè)務流程，提高效率，扎穩(wěn)基層服務網，實現(xiàn)各級醫(yī)療機構之間信息共享。

3.3 加強分級診療制度建設，完善資源共享制度

區(qū)域內疾病預防控制中心以及二、三級醫(yī)院需加強對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構中新衛(wèi)生人員的防控工作指導，在醫(yī)聯(lián)體制度背景下，推動三級醫(yī)院等具有優(yōu)質醫(yī)療資源的醫(yī)療機構人才隊伍下沉，必要時組派專家?guī)头?、坐診，切實加大醫(yī)聯(lián)體各級機構之間的溝通交流。在保障醫(yī)療質量的前提下，逐步推進緊密型醫(yī)聯(lián)體建設，開展醫(yī)聯(lián)體內部人員統(tǒng)一招聘、培訓、調配和管理，醫(yī)聯(lián)體內部信息資源共享等服務，逐步實現(xiàn)處方等信息資源互認，有效推動雙向轉診機制的銜接，加大機構間有效溝通協(xié)調力度。

3.4 加強基層衛(wèi)生人員應急能力多樣化培訓

在加強基層衛(wèi)生人員應急能力培養(yǎng)的同時，豐富其培訓方式。基層衛(wèi)生人員應急能力培訓方式主要包括：自學、模擬演練、宣講會等。培訓采用線上線下相結合的方式，通過繼續(xù) 醫(yī)學教育學分授予的方式進行年度考核。線下開展基層醫(yī)務人員突發(fā)重大疫情應急培訓課程，可由當地醫(yī)學院校牽頭，定期指派院校內專家、學者共同參與進行宣講以及應急演練。同時醫(yī)務人員通過自學的方式定期參加應急人才線上培訓，且進行考核。線上應急培訓平臺具有成本較低、效率高、靈活化等優(yōu)點，值得推廣[10]。將多種應急培訓方式相結合，充分發(fā)揮各方面人員協(xié)同作用，豐富我國基層醫(yī)療衛(wèi)生機構衛(wèi)生人員應急能力培訓體系。