蘭立軍，靳虎甲

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730070)

2019年，水利部黨組提出了“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，指明了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期水利改革發(fā)展的方向。甘肅省水土保持工作緊緊圍繞新時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記視察甘肅及在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上有關(guān)加強(qiáng)水土保持工作的精神要義，遵照“把工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板”的水土保持工作思路，以強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管為核心，突出規(guī)范管理，嚴(yán)格督查問責(zé)，全面依法履職，推進(jìn)全省水土保持監(jiān)管邁上新臺(tái)階。

1 全面分析研判，準(zhǔn)確把握理論和現(xiàn)實(shí)意義

1.1 貫徹水利發(fā)展改革總基調(diào)與總書記生態(tài)文明理念一脈相承

習(xí)近平總書記高度重視甘肅省生態(tài)文明建設(shè)工作，多次就甘肅省生態(tài)保護(hù)工作作出重要批示。2019年8月，習(xí)近平總書記來到祁連山腳下的張掖市山丹馬場，實(shí)地察看了甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)整改工作進(jìn)展，聽取了祁連山生態(tài)修復(fù)工作的匯報(bào)，對甘肅省近年來生態(tài)治理工作給予了肯定，同時(shí)也提出了更高的要求[1]。2019年9月18日，總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“重在保護(hù)、要在治理”“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”。總書記在甘肅省考察期間也多次強(qiáng)調(diào)要抓好水土保持，減少人為干擾，注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！爸乇Ｗo(hù)”的落腳點(diǎn)是糾正各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目因違法違規(guī)行為而造成的人為水土流失，通過“強(qiáng)監(jiān)管”來規(guī)范各項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，有效遏制人為水土流失，因此新時(shí)期水利改革發(fā)展總基調(diào)中提出的“強(qiáng)監(jiān)管”本身也與“重保護(hù)”相互印證，是當(dāng)前水土保持工作必須常抓不懈的重點(diǎn)工作。

1.2 落實(shí)水利發(fā)展改革總基調(diào)是甘肅省水土保持監(jiān)管工作的現(xiàn)實(shí)需要

甘肅地跨黃河、長江、內(nèi)陸河三大流域，在保障國家生態(tài)安全中具有舉足輕重的地位[2]。水土保持監(jiān)督管理和水土流失綜合防治是法律賦予水土保持管理部門的重要職責(zé)，是有效保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的主要手段。近年來，甘肅省各級(jí)水利水保部門認(rèn)真履職，堅(jiān)持依法行政、依法管理，不斷完善制度、提高能力、規(guī)范審批、強(qiáng)化監(jiān)管，各項(xiàng)工作取得積極進(jìn)展，為加快推進(jìn)甘肅省生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。但是，與新時(shí)代對水土保持監(jiān)督管理工作的新要求相比，我們的監(jiān)管工作還存在短板。受人力、設(shè)備及技術(shù)手段的制約，在監(jiān)管工作中依然未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和精準(zhǔn)查找到違法違規(guī)行為，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“未驗(yàn)先投”“未批先棄”等違法行為依然存在，甘肅省祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的慘痛教訓(xùn)也提醒甘肅省各級(jí)水行政主管部門，加強(qiáng)對人為水土流失的監(jiān)督管理是一項(xiàng)長期堅(jiān)持，并要持續(xù)加強(qiáng)的工作[3]。

2 認(rèn)真踐行落實(shí)，全面推進(jìn)甘肅省監(jiān)督管理工作

2.1 緊跟改革步伐，修訂配套法規(guī)

法律法規(guī)是行政管理工作的基礎(chǔ)，甘肅省高度重視水土保持配套法規(guī)建設(shè)工作。新水土保持法頒布施行后，2012年8月10日，甘肅省人大審議通過《甘肅省水土保持條例》，自2012年10月1日起施行。多年來，甘肅省根據(jù)“一法一條例”，在方案審批審查、監(jiān)督檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理、行政執(zhí)法自由裁量等方面起草制定了多部地方配套法規(guī)或政策性文件。2019年，水利部深化水土保持監(jiān)管改革，甘肅省也緊跟改革的步伐，修訂和完善了甘肅省水土保持方案審批審查、監(jiān)督檢查方面的規(guī)范性文件，并擬定了區(qū)域評估、承諾制管理、建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管方面的配套法規(guī)。通過不斷完善水土保持地方配套法規(guī)和管理制度，甘肅省基本建立起了上下銜接、系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的水土保持地方配套法規(guī)制度體系，水土保持監(jiān)督管理工作在規(guī)范、高效、便民等方面得到顯著改善。

2.2 規(guī)范審查工作，嚴(yán)格審批制度

甘肅省堅(jiān)持依法審批管理，重點(diǎn)落實(shí)“放管服”改革要求，優(yōu)化辦事流程，減少中間環(huán)節(jié)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，有效提高了水土保持方案審批效率。全省各級(jí)水利水保部門嚴(yán)格按照方案審批程序，規(guī)范開展審批工作，2019—2020年上半年，全省共審批水土保持方案2 238個(gè)，所有方案審批工作均在法定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)。期間，全省共對82個(gè)不符合水土保持法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范要求的項(xiàng)目不予批復(fù)，強(qiáng)化了水土保持方案剛性約束。按照水利部的要求，省水利廳將修訂后的省級(jí)水土保持方案專家?guī)烀麊渭皶r(shí)向社會(huì)公布，全面指導(dǎo)各市、縣開展水土保持方案承諾制管理。自對水土保持方案報(bào)告表實(shí)行承諾制以來，全省共受理報(bào)告表審批事項(xiàng)852項(xiàng)，均按照要求不再組織技術(shù)審查，實(shí)現(xiàn)了“即來即辦、現(xiàn)場辦結(jié)”的要求，極大地提高了審批效率。

2.3 做好跟蹤檢查，落實(shí)督促整改

甘肅省在全力配合流域機(jī)構(gòu)抓好部管項(xiàng)目監(jiān)督檢查的同時(shí)，均安排部署各級(jí)水行政主管部門對在建項(xiàng)目進(jìn)行全覆蓋檢查。2019—2000年，全省各級(jí)水利水保部門共開展檢查3 989次，累計(jì)檢查項(xiàng)目3 286個(gè)。為切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，甘肅省在做好常規(guī)現(xiàn)場檢查的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新督查機(jī)制和檢查方式，對工程規(guī)模較小、水土保持措施單一，以及對歷次監(jiān)督檢查意見落實(shí)較好的項(xiàng)目，采取書面檢查或視頻會(huì)議檢查等不同方式，提高了檢查效率。對建設(shè)過程中挖填土石方量較大，尤其是產(chǎn)生大量棄方的項(xiàng)目，原則上安排現(xiàn)場檢查，分別由省級(jí)和各市州水保部門牽頭負(fù)責(zé)檢查，逐一細(xì)化了任務(wù)分工，明確了牽頭單位，落實(shí)督查工作。對現(xiàn)場檢查中存在明顯水土保持問題的項(xiàng)目，均下達(dá)書面督查意見，提出限期整改要求，并交由各縣級(jí)水行政主管部門督辦落實(shí)，督促建設(shè)單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)上報(bào)整改完成情況。

2.4 規(guī)范驗(yàn)收管理，嚴(yán)肅驗(yàn)后核查

為提高自主驗(yàn)收報(bào)備管理效率，自2019年起，省級(jí)將自主驗(yàn)收“報(bào)備函”改為“報(bào)備回執(zhí)”，精簡和優(yōu)化了內(nèi)部管理環(huán)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目自主驗(yàn)收報(bào)備“當(dāng)日辦結(jié)”。在省級(jí)指導(dǎo)下，全省各級(jí)水利水保部門報(bào)備管理均實(shí)現(xiàn)了全面提速，兩年來全省共受理建設(shè)單位申請自主驗(yàn)收報(bào)備322個(gè)，全部在1～2個(gè)工作日完成報(bào)備回執(zhí)，遠(yuǎn)少于法定要求的5個(gè)工作日。2020年，省級(jí)組織對15個(gè)項(xiàng)目開展驗(yàn)收核查，其中對3個(gè)存在明顯問題的項(xiàng)目責(zé)令重新開展驗(yàn)收工作，并按照水土保持問題分類及追責(zé)管理的要求，對未予通過驗(yàn)收核查的2個(gè)項(xiàng)目相關(guān)建設(shè)單位和第三方技術(shù)服務(wù)單位進(jìn)行了約談。通過約談，督促建設(shè)單位加快推進(jìn)整改工作，也起到震懾作用，為今后一個(gè)時(shí)期更加規(guī)范地開展自主驗(yàn)收工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.5 完善執(zhí)法程序，嚴(yán)格依法行政

機(jī)構(gòu)改革后，省廳及時(shí)梳理和完善水土保持行政執(zhí)法工作流程，按照改革后的各單位職能劃分，重新整合和梳理了行政執(zhí)法工作流程，在具體工作中，既提倡“執(zhí)法重心下移”，也注重“調(diào)查和協(xié)調(diào)關(guān)口上移”，對重大項(xiàng)目、重大違法問題的查處工作，形成了前期調(diào)查和處理由均由省級(jí)直接介入，具體行政處罰再由市、縣落實(shí)的工作機(jī)制。2020年，省水利廳直接調(diào)查了4個(gè)大型工程中存在的違法違規(guī)問題，完成了前期問題調(diào)查和認(rèn)定工作，并將違法問題直接通報(bào)建設(shè)單位后，再責(zé)成市縣級(jí)予以立案查處，減輕市縣級(jí)直接調(diào)查和認(rèn)定違法問題的難度和壓力。通過上下協(xié)同的行政執(zhí)法工作流程，重大違法違規(guī)問題查處進(jìn)度明顯加快。

2.6 推動(dòng)監(jiān)管改革，提升監(jiān)管水平

甘肅省積極推進(jìn)水土保持區(qū)域評估工作，目前省級(jí)已批復(fù)4個(gè)工業(yè)園區(qū)的水土保持區(qū)域評估報(bào)告。近期，積極對接蘭州新區(qū)、蘭州市榆中生態(tài)創(chuàng)新城等開發(fā)區(qū)進(jìn)行水土保持區(qū)域評估，并在前期推進(jìn)工作中開展調(diào)研，研究區(qū)域評估的新思路、新舉措。在省級(jí)指導(dǎo)下，武威市、隴南市、金昌市、嘉峪關(guān)市也推進(jìn)了區(qū)域評估工作。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管壓力層層傳導(dǎo)，2020年甘肅省對14個(gè)市州水行政主管部門開展了監(jiān)管履職督查工作，對各地審批、監(jiān)督、執(zhí)法等5個(gè)方面的工作予以督查，采取“刀刃向內(nèi)”方式，發(fā)現(xiàn)和糾正各地在監(jiān)督管理工作中存在的問題和短板，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督管理及行政執(zhí)法工作。

3 存在的主要問題

(1)與落實(shí)最嚴(yán)格的水土保持監(jiān)管相比，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度尚未全面落實(shí)。目前，甘肅省正處于新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高速推進(jìn)的過程中，交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，伴之各種開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目對水土資源及環(huán)境的破壞會(huì)逐步加大，加之甘肅省生態(tài)環(huán)境本身比較脆弱，人為水土流失問題和潛在威脅一直比較突出。根據(jù)水利部啟動(dòng)的2019年遙感監(jiān)管情況，甘肅省共復(fù)核1 hm2以上的擾動(dòng)圖斑16 245個(gè)，涉及擾動(dòng)面積15.63萬hm2，經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)了2 600余個(gè)疑似違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“未批先變”“未實(shí)施防治措施”等違法違規(guī)行為數(shù)量依然較多，人為水土流失仍是十分突出的問題。

(2)與“放管服”改革中對管理部門的要求相比，水土保持違法違規(guī)案件查處力度不夠。機(jī)構(gòu)改革后，甘肅省大部分地區(qū)的水土保持監(jiān)督執(zhí)法職能均進(jìn)行了整合，職能移交或整合后，部分市縣監(jiān)督與執(zhí)法工作銜接不暢等問題嚴(yán)重，又因具體承辦的水土保持管理部門的基層工作人員執(zhí)法主體不合法或無執(zhí)法資格，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題“沒人查”“沒法查”的問題比較突出。

4 下一步的工作思路

甘肅是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，要首先擔(dān)負(fù)起黃河上游人為水土流失預(yù)防和保護(hù)的重任。甘肅省各級(jí)水利水保部門必須要有高度的使命感和責(zé)任感，強(qiáng)力抓好人為水土流失防治工作，并重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面：一要進(jìn)一步提高思想認(rèn)識(shí)，高質(zhì)量落實(shí)水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作任務(wù)。水土保持是水行政主管部門的一項(xiàng)重要社會(huì)管理職能，做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失監(jiān)管，已經(jīng)成為水土保持“強(qiáng)監(jiān)管”的重中之重。目前，甘肅省各級(jí)水利水保部門正在加緊推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目遙感監(jiān)管和黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)，這2項(xiàng)工作本身就是落實(shí)水土保持工作“強(qiáng)監(jiān)管”的集中體現(xiàn)。省級(jí)水行政主管部門要發(fā)揮好“領(lǐng)頭羊”的作用，并督導(dǎo)各級(jí)水行政管理部門高質(zhì)量完成遙感監(jiān)管和黃河流域?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)工作，督促相關(guān)單位落實(shí)水土流失防治主體責(zé)任，嚴(yán)肅查處各類水土保持違法違規(guī)行為，有效防控人為水土流失。二要進(jìn)一步靠實(shí)責(zé)任，推進(jìn)水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核工作。結(jié)合目標(biāo)責(zé)任制考核，督導(dǎo)市、縣兩級(jí)政府落實(shí)水土保持工作主體責(zé)任，對全省水土保持監(jiān)督、執(zhí)法力量進(jìn)行一次“大檢閱”，并以此為契機(jī)，督促各地全面銜接水土保持監(jiān)督與執(zhí)法工作，進(jìn)一步健全各地執(zhí)法制度、機(jī)構(gòu)，完善各地水土保持監(jiān)督與執(zhí)法體制和機(jī)制，形成監(jiān)管合力，有效查處各類違法違規(guī)行為[4]。三要進(jìn)一步整合資源，全面強(qiáng)化監(jiān)督管理手段和措施。在甘肅省平?jīng)鍪谐缧趴h先期開展“智慧水?！痹圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管全覆蓋，加快互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)與水土保持監(jiān)管工作深度融合[5]，將水土保持監(jiān)測三色評價(jià)、水土保持信用評價(jià)兩單管理等監(jiān)管手段納入甘肅省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)中，全面提高監(jiān)管效能。