共同抓好大保護(hù) 協(xié)同推進(jìn)大治理奠定現(xiàn)代美麗幸福大西寧建設(shè)基礎(chǔ)

楊麗波， 嚴(yán)淑珍

(西寧市水土保持工作站，青海 西寧 810000)

1 基本情況

西寧市地處青藏高原東北部，是青海省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通、教育、醫(yī)療中心，全市總面積7 679 km2，下轄城東、城中、城西、城北和湟中5個區(qū)，大通、湟源2個縣及西寧(國家級)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、青海國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，常住人口238.7萬人，城鎮(zhèn)化率72.9%，是青藏高原唯一人口超過百萬的中心城市，也是“三江之源”和“中華水塔”國家生態(tài)安全屏障建設(shè)的服務(wù)基地和大后方。全市河流水系主要由湟水干流及北川河、南川河、西納川河等支流構(gòu)成。受自然條件、地形地貌、土壤結(jié)構(gòu)等因素影響，全市水土流失較為嚴(yán)重，據(jù)《青海省水土保持公報(2019)》，全市水土流失總面積2 171.85 km2，占土地總面積的28.28%。

2 水土保持工作開展情況

近年來，西寧市始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的重要講話精神，認(rèn)真貫徹實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》《青海省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》，按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、突出重點(diǎn)、因地制宜、科學(xué)管理、注重效益”的水土保持工作方針，將生物措施和工程措施相結(jié)合，通過“上治、中擋、下排”綜合施策，基本實(shí)現(xiàn)了“泥不下山、水不亂流，山上綠樹成蔭、山下河水變清”的“保土、保水、保肥”目標(biāo)。截至2020年底，全市累計治理水土流失面積1 722.15 km2，有效改善了水土流失狀況，進(jìn)一步改善了人居環(huán)境，提升了生態(tài)文明程度。

2.1 堅持高位推動，著力構(gòu)建水土保持工作新格局

市委、市政府高度重視水土保持工作，主要領(lǐng)導(dǎo)多次作出批示，還經(jīng)常深入基層調(diào)研指導(dǎo)、聽取匯報、督促落實(shí)。市政府立足全市水土流失治理現(xiàn)狀，堅持預(yù)防保護(hù)與治理并重、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)的原則，多次召開全市水土保持工作專題會，對水土保持規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)測和監(jiān)督等工作進(jìn)行全面部署。印發(fā)了《西寧市水土保持目標(biāo)責(zé)任專項考核辦法(試行)》，進(jìn)一步壓實(shí)工作責(zé)任，明確工作重點(diǎn)。建立了由市政府牽頭的水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和部門議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，著力推進(jìn)水土流失綜合治理各項工作。各相關(guān)部門認(rèn)真履職，水務(wù)部門加快推進(jìn)小流域和坡改梯綜合治理，林草部門著力抓好荒山荒坡整地造林，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門持續(xù)推進(jìn)土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等工作，發(fā)展改革、財政、行政審批等部門重點(diǎn)從立項、資金保障、審查批復(fù)等方面，全力支持水土保持工作。各縣區(qū)均設(shè)立了水土保持工作機(jī)構(gòu)，積極開展日常工作，政府主導(dǎo)、部門推動落實(shí)、縣區(qū)組織實(shí)施的工作體系日趨完善，初步構(gòu)建了共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理的工作新格局。

2.2 突出規(guī)劃引領(lǐng)，確保水土保持治理目標(biāo)任務(wù)落實(shí)

為防治水土流失，減少河流泥沙，保護(hù)和合理利用水土資源，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)和社會高質(zhì)量發(fā)展，西寧市以合理開發(fā)、利用和保護(hù)水土資源為主線，充分發(fā)揮水土保持在保護(hù)和改善生態(tài)與人居環(huán)境及農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活條件等方面的重要作用，協(xié)調(diào)水土保持與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、林草、生態(tài)環(huán)境、水利及其他水土保持有關(guān)行業(yè)的關(guān)系，在全面總結(jié)水土保持實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，組織開展了“西寧市黃河流域水土保持綜合治理研究”，編制了《西寧市水土保持規(guī)劃(2019—2030年)》，科學(xué)劃定了水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和治理區(qū)，明確了全市水土保持工作近、遠(yuǎn)期總體目標(biāo)，為開展水土流失治理提供了科學(xué)決策依據(jù)。規(guī)劃編制過程中，注重發(fā)揮大自然的生態(tài)自我修復(fù)功能，認(rèn)真落實(shí)預(yù)防保護(hù)、綜合治理、監(jiān)督管理、統(tǒng)籌規(guī)劃的方針。規(guī)劃的實(shí)施，對于促進(jìn)生態(tài)安全、防洪安全和飲水安全，實(shí)現(xiàn)水土資源可持續(xù)利用，將發(fā)揮重要科學(xué)引領(lǐng)作用。

2.3 堅持系統(tǒng)治理，有效預(yù)防和減輕水土流失

堅持山水林田湖草系統(tǒng)治理，采取封育保護(hù)、自然修復(fù)等措施預(yù)防和減輕水土流失。加強(qiáng)坡耕地、淤地壩等水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)，加大水土修復(fù)力度，著力治山、治水、治田，整體聯(lián)動推動水土流失預(yù)防和治理工作。

一是依法審批方案。按照水土保持法有關(guān)規(guī)定，督促生產(chǎn)建設(shè)單位在項目主體工程開工前，依法及時編制生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案報告書(表)，并申請辦理審批手續(xù)。生產(chǎn)建設(shè)單位按照批準(zhǔn)的水土保持方案，嚴(yán)格落實(shí)水土流失預(yù)防和治理措施，依法履行水土流失防治責(zé)任和義務(wù)。2020年，全市審批建設(shè)項目水土保持方案254項。

二是推進(jìn)重點(diǎn)項目實(shí)施。以小流域?yàn)閱卧?，堅持因地制宜，合理布局，設(shè)立層層攔蓄的水保防護(hù)體系，重點(diǎn)實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理、黃土高原水土流失綜合治理、溝道治理、淤地壩除險加固等工程，完善引大濟(jì)湟北西干渠、湟水北干渠灌溉工程田間配套項目，改善灌溉面積1.87萬hm2，有效改善了水土流失狀況。比如，在高山生態(tài)修復(fù)區(qū)，通過實(shí)施封育措施提高植被自然修復(fù)能力，有效防治了坡面水土流失；在低山丘陵溝壑區(qū)坡耕地修建水平梯田，在宜林草荒坡地營造水保林，在侵蝕嚴(yán)重的溝道內(nèi)布設(shè)溝頭防護(hù)、淤地壩、石谷坊、溝口護(hù)岸墻等。通過種草、造林等生物措施和封育等管理措施，以及谷坊、溝頭防護(hù)、淤地壩等工程措施，結(jié)合坡改梯、田間配套等，積極推進(jìn)了水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)。截至2020年底，全市共完成小流域治理154條，治理水土流失面積1 722.15 km2(其中：完成坡改梯78 577.80 hm2、水保造林36 676.04 hm2、種草1 084.3 hm2、封育55 877.14 hm2，修建治溝骨干壩63座、中小型淤地壩329座、小塘壩或谷坊3 676座、溝頭防護(hù)265座、護(hù)岸墻13.12 km，完成淤地壩除險加固38座)，累計完成投資10.97億元。再如，通過水土保持工程項目實(shí)施，改變了溝道滑坡、泥石流的形成條件，有效遏制了溝道下切和溝岸擴(kuò)張，延緩了暴雨徑流的匯集過程。2020年8月28日，西寧市各縣區(qū)普遍遭受持續(xù)強(qiáng)降雨，降雨中心湟源縣波航鄉(xiāng)波航村24 h降雨量到達(dá)102.7 mm(超過2016年8月18日單日64.6 mm極限值)，全市各縣區(qū)均未發(fā)生大的山洪災(zāi)害，水土保持保障了群眾生命財產(chǎn)安全。據(jù)西寧水文站湟水河干流西寧段多年平均泥沙含量監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2016—2020年泥沙含量平均值為0.566 kg/m3，年均減少輸沙量53萬t，水土保持取得顯著成效。

三是全面推進(jìn)國土綠化。進(jìn)一步將水土流失綜合治理從國土空間布局方面融入城鄉(xiāng)綠化生態(tài)大格局，圍繞構(gòu)建“一芯兩屏三廊道”新型城市生態(tài)格局，高標(biāo)準(zhǔn)開展“高原綠”、國土綠化三年提速等行動，持續(xù)開展“天?！?、“三北”、退耕還林(草)等林業(yè)生態(tài)重點(diǎn)工程，著力提升水源涵養(yǎng)能力，最大限度地控制水土流失。截至2020年底，累計完成造林任務(wù)1 887.60萬km2，森林覆蓋率由2016年的32%提高到36%，草原植被蓋度由52.7%提高到60.26%，建成區(qū)園林綠地面積由3 600 hm2提高到3 919 hm2，人均公園綠地面積由12 m2提高到13 m2，市郊南北山森林覆蓋率由1989年的7.2%提升到79%。

四是組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。堅持把建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作為提高耕地質(zhì)量、發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要抓手，結(jié)合平地少、水澆地少、坡地多、旱地多的實(shí)際，組織實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力推進(jìn)旱地改水澆地、坡耕地改梯田，通過平整土地、改良土壤、配套高效節(jié)水設(shè)施等措施，著力提升耕地蓄水保土能力。2019年以來，累計實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)1.81萬hm2，為提高機(jī)械化耕作，減少水土流失,增加地力和農(nóng)作物產(chǎn)量，發(fā)展設(shè)施特色農(nóng)業(yè)提供了有效保障。

五是開展河道系統(tǒng)治理。大力推進(jìn)河湖庫水系連通，實(shí)施水生態(tài)文明建設(shè)(三期)工程、農(nóng)村水系綜合整治工程和水沙調(diào)控綜合提升治理工程，推進(jìn)南川河周邊村地埋式、庭院式污水收集處理試點(diǎn)，減少污水直排及其泥沙含量，自然修復(fù)了河湖生態(tài)岸線。同步開展湟水河、北川河系統(tǒng)治理工作，推動河道治理模式從局部治理向全流域系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)變。做好農(nóng)村污水管網(wǎng)敷設(shè)，積極開展箱涵修復(fù)改造，實(shí)施截污納管工程，全方位保護(hù)河道水環(huán)境，鞏固提升了水土流失綜合整治成效。同時，加大投入，規(guī)劃建設(shè)整齊劃一的梯田、四通八達(dá)的田間道路，改善村容村貌，為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游度假，增加農(nóng)民收入奠定了基礎(chǔ)，并打造了湟中卡陽、大通邊麻溝等一批“水土保持+設(shè)施農(nóng)業(yè)+生態(tài)觀光+休閑旅游”典型小流域綜合治理示范樣板，有效提高了群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量，將生態(tài)優(yōu)勢變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，促進(jìn)了水土保持生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。2019年參加全國水土保持現(xiàn)場工作會議的代表參觀了卡陽小流域和北川河濕地公園，紛紛稱贊其探索出了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

2.4 加大監(jiān)管執(zhí)法力度，人為水土流失得到有效控制

按照水土保持法等法律法規(guī)及深化“放管服”改革要求，全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管工作。

一是加大監(jiān)管力度。開展《西寧市水土保持管理辦法(修訂)》立法調(diào)研，印發(fā)《西寧市生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查工作方案》等文件，不斷加大對在建項目水土保持“三同時”制度落實(shí)情況的督查檢查力度，對2011—2020年的315項生產(chǎn)建設(shè)項目進(jìn)行了全面監(jiān)督檢查。

二是組織開展專項整治。根據(jù)水利部、黃委統(tǒng)一安排部署，認(rèn)真組織開展“水土保持疑似違法違規(guī)擾動圖斑核查”和“黃河流域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持專項整治行動”。2019、2020年，對水利部下發(fā)的疑似違法違規(guī)擾動圖斑，通過生產(chǎn)建設(shè)項目區(qū)域遙感監(jiān)管專用軟件，采取采集擾動圖斑信息、拍攝現(xiàn)場照片等方式進(jìn)行現(xiàn)場復(fù)核，共核查圖斑1 372個，依法查處330個違法項目。認(rèn)真排查全市黃河流域2011年以來的315項生產(chǎn)建設(shè)項目，對179項違規(guī)項目進(jìn)行了限期整改。通過生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持遙感監(jiān)管和日常監(jiān)管檢查相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了全市生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督檢查全覆蓋。

三是強(qiáng)化行政執(zhí)法檢查。成立了西寧市水行政綜合執(zhí)法監(jiān)督局，制定了《西寧市水事違法案件線索移送制度》，建立了水土保持監(jiān)督檢查與行政綜合執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。2020年，開展聯(lián)合檢查51次，集中約談15個存在水土保持違法違規(guī)行為的單位并限期整改。

四是持續(xù)加大水土保持補(bǔ)償費(fèi)征繳力度。根據(jù)行政審批部門批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案，加大補(bǔ)償費(fèi)征繳力度，及時督促告知生產(chǎn)建設(shè)單位依照批復(fù)足額繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。2020年度全市實(shí)際征繳補(bǔ)償費(fèi)1 346.52萬元，征收額較上年度增長6倍，補(bǔ)償費(fèi)全部依規(guī)及時足額上繳國庫。與稅務(wù)部門順利完成了補(bǔ)償費(fèi)的交接劃轉(zhuǎn)工作，建立了征收工作信息互通、協(xié)同共管機(jī)制。

2.5 強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)測，信息化管理水平有效提升

加強(qiáng)水土保持監(jiān)測工作，進(jìn)一步完善監(jiān)測基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，助力生態(tài)文明建設(shè)。制定《西寧市水土保持監(jiān)測與信息化工作實(shí)施方案》，明確年度工作計劃，詳細(xì)部署監(jiān)測任務(wù)、成果要求、進(jìn)度安排等工作。加強(qiáng)信息化建設(shè)，對可能造成嚴(yán)重水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)開展水土保持動態(tài)監(jiān)測和變化情況分析評價。借助無人機(jī)航拍、高分辨率衛(wèi)星影像解譯等，開展遙感監(jiān)管及國家重點(diǎn)工程圖斑精細(xì)化核查工作，確保了小流域綜合治理、坡改梯等項目水保效益達(dá)到設(shè)計要求。

2.6 加大宣傳引導(dǎo)，全民水保意識明顯提高

加大水土保持法等法律法規(guī)的宣傳力度，認(rèn)真組織開展“世界水日”“水保法宣傳周”等宣傳活動。對重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)單位通過組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)、召開座談會、發(fā)放宣傳冊和上門講解等方式主動跟進(jìn)宣傳，進(jìn)一步提高了生產(chǎn)建設(shè)單位依法履行水土流失防治主體責(zé)任的意識。通過線上線下多種方式，在新華網(wǎng)、學(xué)習(xí)強(qiáng)國及報刊、電視電臺、融媒體等平臺，持續(xù)加大宣傳引導(dǎo)力度，努力營造良好氛圍。

3 下一步工作打算

下一步，西寧市將繼續(xù)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大四次會議青海代表團(tuán)審議時的重要講話精神，認(rèn)真貫徹實(shí)施水土保持法等相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，持續(xù)加大水土保持工作力度，努力為建設(shè)現(xiàn)代美麗幸福大西寧奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

一是加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。始終把水土保持工作放在重要位置，不斷完善工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，及時研究解決問題。修訂完善《西寧市水土保持管理辦法》，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)劃、預(yù)防、治理、監(jiān)督和法律責(zé)任等條款。不斷健全完善水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評估辦法，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。有效銜接“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，按照《西寧市水土保持規(guī)劃(2019—2030年)》，科學(xué)指導(dǎo)全市水土流失防治重點(diǎn)和布局。規(guī)劃水土流失重點(diǎn)治理規(guī)模約1 150 km2，其中：近期(2025年)水土流失重點(diǎn)治理規(guī)模約650 km2，包括一般小流域綜合治理面積300 km2、生態(tài)清潔小流域綜合治理面積150 km2、侵蝕溝水土流失治理面積120 km2、坡耕地水土流失治理面積80 km2；遠(yuǎn)期(2030年)目標(biāo)是在近期治理基礎(chǔ)上，再完成水土流失重點(diǎn)治理約500 km2。

二是堅持問題導(dǎo)向。堅持政府引導(dǎo)、項目帶動，突出重點(diǎn)區(qū)域，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，突出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)開展小流域綜合治理、荒山荒坡整地造林、土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等重點(diǎn)治理工程，加強(qiáng)生態(tài)自我修復(fù)，做好項目儲備，積極爭取項目和資金，加快水土流失治理步伐，計劃每年治理水土流失面積150 km2。進(jìn)一步改善河道水環(huán)境質(zhì)量，實(shí)施南川河水生態(tài)文明建設(shè)工程等項目，修復(fù)河道兩側(cè)天然河濱緩沖帶，凈化漫流入河的面源污染。推進(jìn)南川河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償工作，探索建立以縣區(qū)級橫向補(bǔ)償為主的水量、水質(zhì)一體式生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照《西寧市水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作實(shí)施方案》，力爭2021年完成全市水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作，探索建立管理范圍明確、權(quán)屬清晰、責(zé)任落實(shí)的水利工程管理責(zé)任體系。結(jié)合水系連通及農(nóng)村水系綜合治理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工程，因地制宜推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，積極探索具有高效生態(tài)功能、助力鄉(xiāng)村振興的水土流失綜合治理新模式，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)小流域治理水平進(jìn)一步提升。

三是全面依法履職。以水土保持“三同時”制度落實(shí)為重點(diǎn)，加大水土保持法律法規(guī)制度貫徹執(zhí)行力度。進(jìn)一步加強(qiáng)部門聯(lián)動、聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事中事后監(jiān)管。

四是提升監(jiān)測能力。充分利用信息化技術(shù)手段，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管。繼續(xù)加大國家水土保持重點(diǎn)工程和建設(shè)項目“圖斑精細(xì)化”動態(tài)監(jiān)測核查工作，強(qiáng)化監(jiān)測成果應(yīng)用。完成地理信息數(shù)據(jù)庫及電子欄柵建設(shè)，將水利工程管理范圍的數(shù)據(jù)納入自然資源部門“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

五是廣泛宣傳教育。充分利用傳統(tǒng)媒體和新媒體，持續(xù)加大水法、水土保持法等法律法規(guī)宣傳力度，提升宣傳效果，營造良好氛圍。