水土保持方案的核心是防治措施體系

姜德文，蔣學瑋， 周正立

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100055；2.塔里木大學，新疆 阿拉爾 843300)

生產建設項目水土保持方案從其誕生、拓展、完善，到深化改革，走過了30年的歷程。無論審批制還是承諾制，水土保持方案的終極目標都是切實可行、確有實效，否則將失去其存在的意義和必要。

1 水土保持方案的定位和作用

生產建設項目水土保持方案不是一個普通的設計文件，而是一個依法編制、報批的文本，具有了特定的法律地位和作用。第一，依照法律規(guī)定的生產建設單位防治水土流失的責任及任務、國家標準規(guī)定的技術標準，編報并經行政部門審批的水土保持方案，是一件具有法律效力的文本，在工程建設、驗收中都要依法予以落實，達到國家規(guī)定的標準和要求才能通過驗收，工程項目方可投入運行。第二，依法審批或承諾的水土保持方案，對項目后續(xù)設計、施工、管理等工作有很強的指導意義和約束作用，如防治責任范圍、防治目標、防治措施體系、措施等級與標準、棄渣場數(shù)量與位置等重要事項，建設單位、設計單位、施工單位等不得隨意變更或降低，如有重大變化需依法再次報批[1]。具有如此強大法律約束力的技術報告，一般很少聽到和見過，足以看出水土保持方案的法定地位。第三，申報的水土保持方案是生產建設單位向國家做出的鄭重承諾，一諾千金，一方面是方案中確定的防治責任區(qū)、防治目標、防治措施及投資、方案實施保障措施等的申報與承諾，另一方面是水土保持組織管理、后續(xù)設計、工程監(jiān)理、水土保持監(jiān)測、水土保持評估與驗收等的承諾與安排。當今和未來，我國要建立誠信守約的文明社會，以往對水土保持方案的承諾意義大家還沒有多少直觀感受，今后越來越多的項目實行承諾制，水土保持方案在后續(xù)實施中的承諾、履約作用變得十分明顯，特別是不誠信、未守約者將面臨“一處失信，處處受限，多方懲戒”的嚴重后果。

2 水土保持方案的核心要義是防治措施體系

幾十年水土保持方案編報、實施、驗收的實踐說明，只有構建并落實完整有效的防治措施體系，才能真正發(fā)揮防控水土流失、保護生態(tài)環(huán)境、促進工程安全運行的作用。為此，水利部關于水土保持方案通過技術評審的條件中，明確提出了“水土保持措施體系完整有效，措施等級、標準明確”。2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)對防治措施總體布局做出了應結合工程實際和項目區(qū)水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，構建綜合防治措施體系的要求。由此可見，無論是整個生產建設項目的防治措施，還是各分區(qū)的防治措施，都必須是綜合的、完整的體系，而不是單一的措施。否則，水土保持方案不應通過技術評審，更不應獲得批準。

(1)防治措施體系，首先是預防措施，優(yōu)化和修正不合理的工程布局，而不是依附于主體工程布局的彌補式方案。法律規(guī)定的是水土流失預防和治理義務，國家標準規(guī)定是防治措施體系，但一些從業(yè)者特別是新入職人員，編制的水土保持方案只有事后治理措施，是一個被動的補救治理方案，沒有落實“預防為主，保護優(yōu)先”的水土保持方針，也就起不到有效預防和治理水土流失的效果。有的從業(yè)者認為，預防措施就是多做些宣傳、提示，對工程建設沒有剛性的約束規(guī)定，這樣的認識是錯誤的。

如何優(yōu)化工程布局和設計，從源頭上預防和減輕可能造成的水土流失及其影響，2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)強化了對項目水土保持評價的規(guī)定，要求從項目選址選線、工程布局、建設方案、施工組織等多方面，進行全面水土保持評價，修正不合理、不科學的布局與建設方案。

(2)工程選線選址、布局的水土保持限制性規(guī)定。優(yōu)化規(guī)定1：主體工程選址選線的限制性規(guī)定。水土保持法明確規(guī)定應避讓各級人民政府依法劃定的水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，國家標準中又增加了避讓河流兩岸、湖泊和水庫周邊依法劃定的植物保護帶，全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡中的水土保持監(jiān)測站點、重點試驗區(qū)及國家確定的水土保持長期定位觀測站。目的就是最大限度減少對水土保持敏感區(qū)的影響，應避盡避，這樣就可以大大減少水土流失及其危害，不走先破壞后治理的老路。優(yōu)化規(guī)定2：修正大挖大填的工程布局。國標要求公路、鐵路工程在高填深挖路段，應釆用加大橋隧比例的方案，減少大填大挖，并量化規(guī)定了當填高大于20 m、挖深大于30 m時，應進行橋隧替代方案論證。優(yōu)化規(guī)定3：公路、鐵路等工程的填方路堤、挖方路塹在保證邊坡穩(wěn)定的基礎上，優(yōu)先采用植物防護，或工程與植物防護相結合的設計方案，不搞全坡面硬化，盡可能恢復水土保持生態(tài)功能。優(yōu)化規(guī)定4：對輸變電工程布局進行優(yōu)化。山丘區(qū)輸電工程塔基規(guī)定要釆用不等高基礎，也就是不能搞大平臺基礎，避免大面積開挖造成的破壞；經過林區(qū)時應釆用加高塔架的跨越方式，而不是將林木砍伐建輸電通道，以保護植被和生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化規(guī)定5：我國的城鎮(zhèn)化還要持續(xù)，國標規(guī)定城鎮(zhèn)區(qū)的建設項目應提高植被建設標準，注重景觀效果，配套建設灌溉、排水和雨水利用設施，改善人居環(huán)境，服務于人民對美好生活的新需求[2]。

(3)工程進入水土保持敏感區(qū)，優(yōu)化工程建設方案的規(guī)定。水土保持法明確規(guī)定生產建設項目選址、選線無法避讓水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)時，應當同時達到四項條件方可建設，即提高防治標準，優(yōu)化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。優(yōu)化規(guī)定1：優(yōu)化建設方案，減少工程占地和土石方量。擾動地表、破壞植被，造成水土流失的建設活動，主要表現(xiàn)就是占地面積大，隨意占地和擾動地表，以及土石方的大量開挖、回填、運移，因此減少占地和擾動，減少土石方量，就能大大減輕水土流失，減少對植被和生態(tài)的影響。主體工程設計人員、方案編制人員都應想方設法，優(yōu)化調整工程建設方案，從前期設計入手控制可能產生的水土流失影響。目前，有的公司在國家項目的審查中，對工程占地、土石方量也都加強了審查，對工程布局、豎向布置提出了修改要求。優(yōu)化規(guī)定2：公路、鐵路等項目填高大于8 m時宜釆用橋梁方案。由于高填路段、站場需要大量挖方，對周邊植被和環(huán)境會造成嚴重影響，應研究采用橋梁替代方案，以最大限度減少擾動和破壞。優(yōu)化規(guī)定3：管道工程穿越宜采用隧道、定向鉆、頂管等方式。我國輸油、輸氣管道工程數(shù)量大、線路長，穿越山地、丘陵、河流多，以往大多是以大開挖方式施工，大面積擾動，穿山跨河的土石方開挖，水土流失直接進入河流、水庫等敏感區(qū)。如今，我國管道工程建設技術已經很先進，完全有條件、有能力優(yōu)化建設方案，將大開挖方式修正為隧道、定向鉆、頂管穿越，這樣就會避免對國家水土保持功能和生態(tài)的嚴重影響。優(yōu)化規(guī)定4：山丘區(qū)工業(yè)場地宜優(yōu)先釆取階梯式布置。我國以往的工程布局習慣于同一個平面基礎，“三通一平”“五通一平”等是我國建設者的慣性思維，項目建設前期首先將原地貌、地表平整為一個平面，如果是山區(qū)的項目，要平出一個大的建設場地，就要大量開挖山體，土石方量極大，造成嚴重水土流失和生態(tài)影響。為此，國標規(guī)定，工業(yè)場地(如各類站場、生產廠區(qū)、生活設施區(qū)等)的豎向布置應優(yōu)化為階梯式，將一個大平面調整為兩個、三個平臺，這樣就可以大大減少山體開挖的土石方量，避免造成嚴重水土流失及其危害。優(yōu)化規(guī)定5：提高防護工程的等級與標準。對于無法避讓依法劃定的水土流失重點防治區(qū)的項目，為了減輕對國家水土保持功能的影響，落實法律規(guī)定，國標對提高哪些標準、提高幾級做出了明確的量化規(guī)定，即截排水工程、攔擋工程的工程等級和防洪標準應提高一級。如四等、五等工程分別提高為三等、四等工程，防洪標準從10年一遇暴雨提高到20年一遇暴雨，以高標準的工程建設和防護標準，減輕造成的影響和危害。優(yōu)化規(guī)定6：攔蓄雨水、攔截泥沙。為了減輕對水土流失重點防治區(qū)的影響，國標規(guī)定對雨洪要進行攔蓄、調控，涵養(yǎng)雨水資源，防止洪水造成沖刷等危害，同時對施工過程中產生的泥漿進行攔截、處置，防止對下游江河、水庫等產生危害。優(yōu)化規(guī)定7：由于工程位于水土保持敏感區(qū)，為保護和恢復生態(tài)，國標規(guī)定應提高植物措施標準，林草覆蓋率應提高1～2個百分點。因此，應從植物措施配置、樹草種選擇、管理維護等多方面提高標準，恢復和增強水土保持生態(tài)功能，并量化規(guī)定了林草覆蓋率指標在常規(guī)標準之上提高多少。

國家做出的這些限制性規(guī)定和要求，主體工程設計單位、方案編制人員應具體落實，方案評審專家要按國家標準審查技術報告，沒有依法、依規(guī)優(yōu)化工程建設方案的不應通過審查，主體工程設計也不應通過。

3 構建完整的防治措施體系是對工程設計人員智慧和能力的檢驗

《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)在措施總體布局方面規(guī)定，應結合工程實際和項目區(qū)水土流失特點，因地制宜，因害設防，提出總體防治思路，工程措施、植物措施及臨時措施有機結合，確定綜合防治措施體系，并提出了“因地制宜，分區(qū)防治；統(tǒng)籌兼顧，注重生態(tài)；技術可行，經濟合理；與主體工程相銜接，與周邊環(huán)境相協(xié)調”的水土保持方案編制原則。作為一名沒有積累多少實踐經驗的新手，可從以下五個方面思考和謀劃整體措施體系。

3.1 做到占地范圍防治措施全覆蓋

每塊占地、每寸擾動都會有水土流失影響，因此無論是永久占地還是臨時占地均應布設防治措施，即使是建筑物已經占用的土地，也要調查、分析存在的水土流失問題，采取相應的措施。在項目總圖上布設水土保持措施，避免出現(xiàn)盲區(qū)。

3.2 做到前、中、后的全過程防治

工程建設造成水土流失是有過程的，防治水土流失就要全過程防控。許多新手編制的水土保持方案只有項目完工后如何治理，這樣的事后彌補方案實際是水土流失放任自流的方案，產生、加劇水土流失的時段主要是施工前期、施工過程中，如工程正式開工前的“三通一平”階段擾動范圍和土石方挖填量都很大，因此整個工程項目區(qū)、每個分區(qū)都必須落實全過程的措施，施工前剝離表土、集中堆放，并采取保護措施，可能產生水土流失的地段事先布設攔擋、圍擋、排導等設施，防止一旦開工，可能造成的嚴重水土流失問題。施工過程中采取臨時攔擋、臨時排水、臨時苫蓋、臨時沉沙、臨時綠化等措施，防止暴雨、大風產生水土流失及其影響。施工結束后進行土地整治，恢復林草植被，最大限度地恢復土地的水土保持生態(tài)功能。

3.3 做到三大措施全面配置

實踐證明，防治水土流失必須采用綜合措施，因此國家標準明確規(guī)定工程措施，植物措施，臨時措施有機結合、綜合配套。如棄渣場的防護，一些設計人員只布設了擋渣墻，認為將渣土擋住就完成任務了，由于渣體頂面不平整，雨水帶著泥漿四處橫流，渣體邊坡沒有削坡整治等防護措施，受雨水沖刷嚴重，甚至出現(xiàn)坍塌、滑坡情況，雖然該渣場設置了擋渣墻，但水土流失依然十分嚴重，甚至存在很大隱患。因此，無論是整個工程項目區(qū)，還是每個施工區(qū)，都必須三種措施結合，以有效防治水土流失。

3.4 做到各項措施符合當?shù)刈匀画h(huán)境條件

構建防治措施體系時，還要充分考慮其適宜性。我國南北方、不同區(qū)域的氣候、地理、土壤、水資源等自然條件不同，林草植物措施的品種、種植方式、管理維護等差異很大，不能把南方的馬尾松種植到北方，同樣也不能把檸條、沙棘等灌木布設到南方的項目上，有的從業(yè)者沒有學過植物學、樹木學、造林學、水土保持生態(tài)工程學等專業(yè)知識，或是為了省事便捷，找來一個所謂的方案范本，直接套用到自己的項目里，就造成了“不服水土”的措施布局。法規(guī)、標準、教科書里經常出現(xiàn)的，平時大家常說的“因地制宜”“因害設防”的原則，在這里就要得到具體體現(xiàn)和落實。

3.5 做到各項措施符合項目的建設及施工特點

每類生產建設項目其工程布局、建設特點、施工方法與施工組織等均不同，不能簡單套用或照搬。如公路、鐵路、輸變電、輸油輸氣管道等工程雖都呈線性布局，但穿越山地、丘陵、平原、河網(wǎng)等多種地貌，擾動范圍、建設工期等也有不同；水利水電樞紐、電廠、煤礦、機場、房地產等工程雖都呈點式布局，占地和擾動范圍集中，但施工方法等也不相同。因此，方案編制人員首先要了解項目布局、施工方法及施工組織，掌握可能產生水土流失的環(huán)節(jié)、時段、重點地段，有針對性布設防治措施。從業(yè)的新人對不同項目的特點不了解、不掌握，建議學習、查閱水利部組織開展的兩個專題研究成果[3](《開發(fā)建設項目準入條件研究》《生產建設項目分類管理研究》兩本專著)，以及相關論文，以提高認知，補短板。

4 水土保持方案的批文應突出防治措施體系、工程等級與標準

作為依法審批的水土保持方案，批復同意的重點是水土流失防治責任范圍、防治目標、防治措施、估算投資等。責任范圍涉及生產建設單位承擔法律責任的占地范圍，必須明確；防治目標是根據(jù)國家標準規(guī)定，結合項目區(qū)自然環(huán)境條件及項目特點，確定的具體防治目標，是監(jiān)督檢查、驗收的依據(jù)；防治措施是根據(jù)法律、國標，結合項目實際確定的各項防治措施，是防控水土流失及其危害的保障；投資估算測算的是總體投資，需要建設單位落實。

防治措施的批復重點應是完整有效的措施體系，主要防治工程的工程等級及標準。2018年頒布的《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)、2014年頒布的《水土保持工程設計規(guī)范》(GB 51018—2014)，對水土保持措施總體布局、水土保持工程等級與標準做出了明確規(guī)定，增加了分區(qū)措施布設圖等新的規(guī)定和要求。專家評審要重點圍繞措施體系進行研究討論，批文中應分區(qū)明確建設前、中、后的防護措施，即工程、植物、臨時防護措施，對方案確定的水土保持工程等級、標準予以批復。水土保持方案是指導后續(xù)設計的文件，初步設計、施工圖設計時不得拆解批復的防治措施體系，不得降低工程等級和標準，驗收時也應根據(jù)批復方案及后續(xù)設計，進行檢查與復核。至于各項措施的斷面尺寸、單體工程量等不是批復的重點，后續(xù)設計中國家允許進一步優(yōu)化，當然也需要建設單位有合規(guī)的設計變更手續(xù)。

有關生產建設項目水土保持工作，有的從業(yè)者說以后的項目越來越少了，沒有什么業(yè)務可干了。建議大家認真學習中國“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是今后全國各地、各行業(yè)發(fā)展的核心理念，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化、信息化(簡稱“新四化”)仍然是重點發(fā)展方向，同時我國經濟以國內大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局、高質量發(fā)展項目的全面布局、經濟轉型發(fā)展對項目的低碳生態(tài)環(huán)保要求更多更嚴。因此，防治水土流失、保護水土資源和生態(tài)環(huán)境，是落實新發(fā)展理念的重要內容，是時代發(fā)展的重要主題。無論行政審批制度如何改變，水土保持方案編制無論是實行審批制還是承諾制，設計切實有效的防治措施永遠是方案的核心要義，也是生產建設單位始終要依靠的根本，是方案編制單位、設計人員的看家本領、立身之道。