彭 勃 吳金鵬

(1. 上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2. 上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院，上海 200030)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)基層治理的核心力量，具有組織嚴(yán)密、價(jià)值引領(lǐng)、政治性強(qiáng)、動(dòng)員性強(qiáng)的特征，其制度構(gòu)想能夠超越科層制模式。然而在我國(guó)基層黨建實(shí)踐中，黨建工作卻過(guò)度依賴科層化、行政化的運(yùn)作方式，過(guò)多依靠單一黨政組織體系和單一行政力量推進(jìn)基層黨建工作，造成黨建功能錯(cuò)位、社會(huì)參與不足、橫向合作疲軟等消極影響，使基層黨建運(yùn)行陷入“科層化旋渦”。黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理實(shí)踐必然發(fā)生在一定的社會(huì)空間，基層黨組織通過(guò)空間治理策略，覆蓋、組織、整合、引領(lǐng)多元空間和主體，促進(jìn)社會(huì)治理共建共治共享?？臻g治理能否破解，何以破解黨建“科層化旋渦”還需要在理論和實(shí)踐中進(jìn)一步探討。本文基于對(duì)上海市黨建空間治理實(shí)踐的長(zhǎng)期實(shí)地調(diào)研、參與式觀察和深度訪談，通過(guò)微觀經(jīng)驗(yàn)研究探究黨建空間治理破解黨建“科層化旋渦”的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、 基層黨建運(yùn)行的“科層化旋渦”

基層社會(huì)治理是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要落腳點(diǎn)，黨中央高度重視黨建引領(lǐng)對(duì)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)“良治”的促進(jìn)作用。在基層治理領(lǐng)域，黨組織通過(guò)對(duì)國(guó)家和社會(huì)各領(lǐng)域的“全覆蓋”以及強(qiáng)大的政治動(dòng)員和價(jià)值引領(lǐng)能力，促進(jìn)社會(huì)整合、共治共享。黨建引領(lǐng)機(jī)制相比于科層治理，具有減少命令控制、貼近群眾、回歸社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，(1)馬麗.黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理： 嵌入機(jī)制及其發(fā)展[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2020(1)： 163-170.實(shí)現(xiàn)基層治理的“橫向協(xié)同、條塊融合”，緩解政府科層組織主導(dǎo)下基層社會(huì)治理碎片化、封閉化困境。(2)張振洋.破解科層制困境： 黨建引領(lǐng)城市基層社會(huì)治理研究——以上海市城市基層黨建實(shí)踐為例[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)，2020(3)： 59-66.然而在基層黨建實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，黨建引領(lǐng)的治理理念、組織動(dòng)員、制度設(shè)計(jì)卻呈現(xiàn)出科層化的運(yùn)作圖景，如自上而下的動(dòng)員與響應(yīng)、以正式規(guī)章制度確立組織目標(biāo)、以績(jī)效考核促進(jìn)組織執(zhí)行。韋伯意義上的科層制作為一種特定的組織形式，具有正式的行政等級(jí)、明確的管轄范圍、嚴(yán)格的規(guī)章制度和程序、事本主義理念等特點(diǎn)，科層組織運(yùn)作具有高穩(wěn)定和高效率優(yōu)勢(shì)，能夠有效獲取資源和改善社會(huì)管理。(3)周雪光.權(quán)威體制與有效治理： 當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯[J].開(kāi)放時(shí)代，2011(10)： 67-85.因此，本文所述黨建科層化運(yùn)作是一個(gè)中性概念，且有利于基層黨組織在短期內(nèi)快速完成“提升黨組織治理能力、增強(qiáng)城市基層黨建整體效應(yīng)”的黨建任務(wù)。但行政主義治理方式在基層黨建中的過(guò)度擴(kuò)張，使黨建工作本身在實(shí)踐過(guò)程中過(guò)度依賴單一行政體制、單一行政資源，造成社會(huì)參與不足、合作治理乏力的困境，“黨建科層化”的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，消解黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)。黨建引領(lǐng)的制度構(gòu)想是通過(guò)超越科層制實(shí)現(xiàn)基層整體性治理，實(shí)踐中卻陷入對(duì)科層化運(yùn)作路徑依賴與鎖定的困境，這種不自覺(jué)卷入且無(wú)法抽身的境地，使基層黨建陷入矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的旋渦。“旋渦”一般用于比喻矛盾的中心或者某種無(wú)法抽身的境地，如使用“經(jīng)濟(jì)旋渦”“政治旋渦”形容經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域存在的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。旋渦形成的前提是場(chǎng)域中心存在巨大引力，經(jīng)濟(jì)旋渦形成的引力是經(jīng)濟(jì)利益，政治旋渦形成的引力是政治權(quán)力，而“黨建科層化旋渦”的引力則為快速完成黨建任務(wù)的組織目標(biāo)、獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的組織利益。本文將基層黨建過(guò)度科層化運(yùn)作的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)總結(jié)為“黨建科層化旋渦”，其表現(xiàn)和危害可以概括為以下幾點(diǎn)。

首先，組織惰性旋渦。基層黨組織過(guò)度依賴黨政科層制的單一組織體系開(kāi)展黨建工作，忽略基層“外圍”社會(huì)力量。黨政科層制是我國(guó)國(guó)家治理的核心結(jié)構(gòu)，(4)劉炳輝.黨政科層制： 當(dāng)代中國(guó)治體的核心結(jié)構(gòu)[J].文化縱橫，2019(2)： 32-43.基層治理領(lǐng)域的黨政部門(mén)交融程度更高。(5)周雪光，艾云，葛建華，等.黨政關(guān)系： 一個(gè)人事制度視角與經(jīng)驗(yàn)證據(jù)[J].社會(huì)，2020，40(2)： 137-167.基層黨組織在面臨著“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”、社會(huì)權(quán)威發(fā)育不足的社會(huì)環(huán)境和自上而下的黨建政治壓力下，往往選擇依賴高效率的科層體系，而缺乏對(duì)廣泛社會(huì)力量的吸納。自我強(qiáng)化的行政化黨建機(jī)制容易造成基層黨組織封閉化、懸浮化，脫離群眾與基層社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而無(wú)法有效整合黨政組織外的治理資源。(6)劉紅凜.基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境與進(jìn)路[J].探索，2015(3)： 19-24.其次，資源依賴旋渦?；鶎狱h組織過(guò)度依賴科層體系內(nèi)的行政手段和行政資源推動(dòng)基層黨建工作，以縱向管理替代橫向合作。在黨政組織體系主導(dǎo)下，基層黨組織奉行行政主義治理思維，通過(guò)自上而下的單一縱向權(quán)力運(yùn)行和行政命令、管控手段解決問(wèn)題；奉行“大包大攬、無(wú)所不能”的全能主義治理，造成權(quán)力膨脹及權(quán)力越位，忽略社會(huì)主體地位。(7)陳亮，謝琦.城市社區(qū)共治過(guò)程中的區(qū)域化黨建困境與優(yōu)化路徑[J].中州學(xué)刊，2019(6)： 19-23.行政主義手段容易造成重形式輕實(shí)效、“痕跡管理”“文牘主義”等虛假創(chuàng)新和形式主義問(wèn)題，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與基層治理的積極性，進(jìn)而無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)橫向合作治理。第三，領(lǐng)域慣性旋渦。基層黨組織過(guò)度關(guān)注傳統(tǒng)單位黨建、社區(qū)黨建領(lǐng)域，忽略兩新、樓宇等新興領(lǐng)域。傳統(tǒng)單位黨建、社區(qū)黨建工作的順利開(kāi)展往往借助單位黨組織和社區(qū)黨組織體系的權(quán)力和資源，而兩新黨建、樓宇黨建、園區(qū)黨建等新興黨建領(lǐng)域缺乏行政權(quán)力的依托，黨建工作開(kāi)展更為困難。(8)唐睿.“兩新”組織黨建“構(gòu)筑利益推動(dòng)點(diǎn)中獲取認(rèn)同”機(jī)制分析——基于對(duì)浦東新區(qū)四個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)基層黨組織的調(diào)查[J].社會(huì)科學(xué)，2011(7)： 29-36.基層黨組織為獲取政績(jī)，往往采用“抓亮點(diǎn)”的工作方式，將黨建注意力和資源集中在傳統(tǒng)社區(qū)黨建領(lǐng)域，或者選擇基礎(chǔ)條件較好、配合度高的兩新組織打造“典型”，忽略基層黨建平衡性、整體性發(fā)展。

如何通過(guò)路徑創(chuàng)造和制度創(chuàng)新破解基層黨建“科層化旋渦”困境成為優(yōu)化黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的關(guān)鍵議題，現(xiàn)有研究主要呈現(xiàn)以下特征： 第一，從宏大黨建理論出發(fā)，聚焦黨政關(guān)系、政黨與社會(huì)關(guān)系調(diào)整，化解政黨國(guó)家化帶來(lái)的代表性斷裂。(9)汪暉.代表性斷裂與“后政黨政治”[J].開(kāi)放時(shí)代，2014(2)： 70-79.第二，從宏觀治理機(jī)制優(yōu)化出發(fā)，關(guān)注權(quán)責(zé)利整合匹配，以及向基層、向居民賦權(quán)。(10)劉笑言.黨治社會(huì)： 區(qū)域化黨建過(guò)程中的內(nèi)卷化傾向研究[J].社會(huì)科學(xué)，2020(6)： 46-57.基層治理必須經(jīng)過(guò)“宏觀—中觀—微觀”層層細(xì)化，才能落實(shí)為具體的治理制度和措施。(11)王浦劬，湯彬.基層黨組織治理權(quán)威塑造機(jī)制研究[J].管理世界，2020(6)： 106-120.既有研究指明了破解黨建“科層化旋渦”的理念和方向，但缺少微觀研究、實(shí)證研究驗(yàn)證理論構(gòu)想。那么，基層黨建創(chuàng)新實(shí)踐中是否存在一種治理策略可以在一定程度上破解“黨建科層化旋渦”及其社會(huì)參與不足和橫向合作疲軟問(wèn)題？從目前黨建實(shí)踐來(lái)看，基層黨建發(fā)展的過(guò)程亦是一個(gè)空間治理的過(guò)程，基層黨組織通過(guò)空間治理創(chuàng)新鏈接、擴(kuò)展、動(dòng)員多元治理主體，為多元主體的互動(dòng)合作與協(xié)作創(chuàng)新提供空間和平臺(tái)，黨建空間治理成為探討從微觀實(shí)踐出發(fā)破解黨建“科層化旋渦”的重要切口。

二、 基層黨建領(lǐng)域的空間治理策略

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口流動(dòng)增強(qiáng)，基層治理空間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡、治理碎片化、組織化程度低、歸屬感差的特征。國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者將空間理論運(yùn)用到基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究中，將基層治理困境理解為空間正義問(wèn)題，采取空間治理策略優(yōu)化基層治理實(shí)踐。隨著社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的變遷，新興經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間不斷涌現(xiàn)，基層黨組織對(duì)新興空間的組織、動(dòng)員能力弱化，新興空間政治性減弱而開(kāi)放性增強(qiáng)消解黨建活動(dòng)吸引力。(12)汪仲啟.空間結(jié)構(gòu)變遷與城市基層黨建發(fā)展——以我國(guó)城市商務(wù)樓宇黨建實(shí)踐為例[J].理論視野，2020(1)： 62-68.基層黨建采取空間治理策略，通過(guò)組織嵌入、空間再造與政黨動(dòng)員，使駐區(qū)單位、商務(wù)樓宇、兩新組織成為基層治理重要主體，促進(jìn)黨政體系內(nèi)外多元主體的合作共治。

現(xiàn)有黨建空間治理研究一般從作為治理對(duì)象的空間，即“治理空間”，作為治理手段的空間，即“空間治理”兩個(gè)角度入手。空間作為治理客體，即通過(guò)建立規(guī)則、信用監(jiān)管、公私合作等方式調(diào)整空間內(nèi)社會(huì)關(guān)系。吳新葉等將黨員干部聯(lián)系點(diǎn)視為建設(shè)性空間，在空間中拓展公民個(gè)人空間、重塑微觀治理空間、拓展政黨政治空間，以提升治理有效性。(13)吳新葉，趙挺.建設(shè)性空間： 黨員干部聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)轉(zhuǎn)及其不確定性的克服——以基層治理為視角[J].政治學(xué)研究，2018(2)： 66-76.劉偉等采用空間生產(chǎn)視角研究黨群服務(wù)中心，認(rèn)為黨群服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)了治理與生活一體化。(14)劉偉，尹露.治理與生活一體化： 城市黨群服務(wù)中心空間生產(chǎn)邏輯研究——以蘇州W街道黨群服務(wù)中心為例[J].城市觀察，2020(2)： 134-144.空間治理作為治理工具，指通過(guò)空間規(guī)劃、城市更新、空間再造等制圖術(shù)，達(dá)到治理目的。李威利從空間治理視角理解政黨動(dòng)員問(wèn)題，提出“空間單位化”促進(jìn)合作治理與資源整合。(15)李威利.空間單位化： 城市基層治理中的政黨動(dòng)員與空間治理[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2018(6)： 184-190.李錦峰提出政治空間、治理空間、發(fā)展空間和公共空間的再造促進(jìn)了商務(wù)樓宇黨建發(fā)展。(16)李錦峰.“樓宇社區(qū)”： 商務(wù)樓宇黨建的觀念重塑與空間再造——基于上海市淮海中路街道樓宇黨建的經(jīng)驗(yàn)分析[J].探索，2019(1)： 101-107.綜上所述，基層黨建領(lǐng)域的空間治理研究還處于初步發(fā)展階段，研究者在空間治理促進(jìn)基層黨建有效性方面達(dá)成共識(shí)，但現(xiàn)有研究較為分散，未能形成系統(tǒng)化的理論框架。

空間治理理論認(rèn)為基層治理以一定的公共空間為必要依托。黨建公共空間，即黨群服務(wù)中心，作為黨建空間治理的載體，兼具“治理空間”和“空間治理”屬性。黨建公共空間作為治理工具，可以下沉黨政資源，鏈接國(guó)家與社會(huì)，為公眾參與提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，吸引多元利益主體發(fā)揮作用，能夠有效整合跨域主體的訴求和資源，打破黨政科層體系的縱向控制鏈條。黨建公共空間作為治理對(duì)象，通過(guò)優(yōu)化空間的治理結(jié)構(gòu)、制度、過(guò)程，整合治理主體、匯聚治理資源，提升治理績(jī)效。黨建公共空間已成為“提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理水平”(17)中共中央辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)[Z].2019-05-08.的重要舉措和常態(tài)化機(jī)制。因此，本文以上海市黨建公共空間的治理實(shí)踐為例探究空間治理破解黨建“科層化旋渦”的作用機(jī)制，具有理論適用性和實(shí)踐可行性。自2015年加快推進(jìn)黨建公共空間建設(shè)以來(lái)，目前上海已形成了“市站點(diǎn)—區(qū)站點(diǎn)—街道站點(diǎn)—功能站點(diǎn)”完善的黨建公共空間體系，其建設(shè)歷程和建設(shè)規(guī)模為本研究提供了豐富的實(shí)證材料。各級(jí)黨建公共空間的功能定位各不相同，市、區(qū)、街道層級(jí)的黨建服務(wù)中心功能定位為指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)，而街道下屬的各功能站點(diǎn)才是開(kāi)展活動(dòng)的落腳點(diǎn)，履行具體責(zé)任。因此，本文主要以街道及其下屬的功能性黨建公共空間為研究對(duì)象。

三、 嵌入與整合： 黨建空間治理創(chuàng)新的實(shí)踐路徑

研究黨建空間治理策略如何破解黨建“科層化旋渦”及其合作治理乏力的困境，即研究空間治理如何實(shí)現(xiàn)理想狀態(tài)下的黨建引領(lǐng)目標(biāo)： 建立多元主體共建共治共享的治理格局。要呈現(xiàn)其完整的實(shí)現(xiàn)路徑，需要將靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、過(guò)程與目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與行動(dòng)結(jié)合起來(lái)。現(xiàn)有黨建引領(lǐng)實(shí)踐和研究主要以區(qū)域化黨建、網(wǎng)格黨建、樞紐型黨建為創(chuàng)新形態(tài)，以社區(qū)、鄉(xiāng)村、兩新組織、商務(wù)樓宇、行業(yè)為創(chuàng)新領(lǐng)域。區(qū)域化黨建主要整合社區(qū)和體制內(nèi)“駐區(qū)單位”，網(wǎng)格黨建明確黨組織和黨員的黨建責(zé)任，樞紐型黨建推動(dòng)黨和國(guó)家與其他社會(huì)組織的聯(lián)系，基層黨建創(chuàng)新形態(tài)的發(fā)展以“吸納、整合”為運(yùn)作邏輯。(18)李威利.從基層重塑政黨： 改革開(kāi)放以來(lái)城市基層黨建形態(tài)的發(fā)展[J].社會(huì)主義研究，2019(5)： 127-134.這一邏輯亦被應(yīng)用于社區(qū)、鄉(xiāng)村、樓宇等黨建創(chuàng)新領(lǐng)域研究，(19)吳曉林.黨如何鏈接社會(huì)： 城市社區(qū)黨建的主體補(bǔ)位與社會(huì)建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)月刊，2020，52(5)： 72-86. 袁方成，楊燦.嵌入式整合： 后“政黨下鄉(xiāng)”時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯[J].學(xué)海，2019(2)： 59-65. 邱衛(wèi)東，胡博成.嵌入與整合： 非公企業(yè)黨建面臨的困境及其對(duì)策研究[J].社會(huì)主義研究，2018(1)： 113-120. 周俊，徐久娟.從嵌入到整合： 商務(wù)樓宇黨建新發(fā)展——基于上海市H鎮(zhèn)的實(shí)證分析[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2020，22(1)： 58-64. 鄭琦.資源整合： 構(gòu)建金融黨建內(nèi)生動(dòng)力的有效視角[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2018(2)： 116-122.社區(qū)黨建中黨組織通過(guò)組織動(dòng)員、資源鏈接、服務(wù)鏈接社會(huì)；鄉(xiāng)村黨建通過(guò)組織嵌入和要素整合強(qiáng)化治理功能；非公有制黨建以組織、文化、制度的嵌入與整合破解工作困境；商務(wù)樓宇黨建在組織嵌入、人事嵌入的基礎(chǔ)上促進(jìn)功能、主體、資源和平臺(tái)整合；金融行業(yè)黨建通過(guò)需求、載體、功能、激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)金融黨建資源整合。

由此可見(jiàn)，嵌入和整合是黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這與黨建空間治理研究和實(shí)踐相契合，因此，一方面，本文將黨建空間治理實(shí)踐路徑總結(jié)為空間嵌入和空間整合兩個(gè)方面，嵌入是整合的基礎(chǔ)，整合是治理的過(guò)程，治理是整合的目標(biāo)。另一方面，本文關(guān)注黨建空間治理過(guò)程中多元行動(dòng)者的角色與互動(dòng)： 一是黨政主體如何通過(guò)自上而下的空間生產(chǎn)主導(dǎo)基層黨建公共空間的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型；二是社會(huì)主體如何通過(guò)自下而上的社會(huì)參與和地方營(yíng)造定義和塑造社會(huì)空間，產(chǎn)生差異化的黨建公共空間；兩條路徑共同影響了黨建空間治理的嵌入形態(tài)、整合方式和治理績(jī)效。

(一) 空間嵌入

組織嵌入和組織建設(shè)是黨建空間治理的基礎(chǔ)，黨組織全面覆蓋、有效覆蓋機(jī)關(guān)、社區(qū)、樓宇、商圈等傳統(tǒng)和新型社會(huì)空間，尤其是覆蓋黨建薄弱地帶。上海市黨建空間嵌入包括三個(gè)步驟： 第一，組織空間拓展。隨著基層社會(huì)空間結(jié)構(gòu)變遷，社會(huì)空間的多樣性和復(fù)雜性增強(qiáng)?；鶎狱h組織主動(dòng)拓展和吸納新興治理領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)領(lǐng)域從村居、社區(qū)的傳統(tǒng)空間擴(kuò)展到兩新、園區(qū)、樓宇等新興社會(huì)空間，基層黨建逐漸構(gòu)建起包括居住空間、經(jīng)濟(jì)空間、行業(yè)空間等類型在內(nèi)的多元化空間陣地。以權(quán)力下沉、組織延伸的方式將日益復(fù)雜變化的多元空間納入黨組織權(quán)力覆蓋的體系之中。第二，打造黨建公共空間。為協(xié)調(diào)居住空間、工作空間之間的差異性與互補(bǔ)性，促進(jìn)資源整合化、服務(wù)集約化，基層黨組織依據(jù)轄區(qū)資源、人口特征等指標(biāo)，打造平臺(tái)型、實(shí)體型公共空間，即黨群服務(wù)中心。第三，建立合作治理制度。黨建公共空間作為落實(shí)黨建空間治理策略的載體，采用合作治理制度，吸納、動(dòng)員黨組織內(nèi)外多元社會(huì)主體參與，政黨、政府、社會(huì)力量都可以根據(jù)自身權(quán)力、資源和需求，對(duì)黨建公共空間進(jìn)行重新定義和塑造，產(chǎn)生不同的空間效能；多元主體在參與和互動(dòng)過(guò)程中，調(diào)整多元主體間關(guān)系，形成合作治理形態(tài)(圖1)。

圖1 街道層級(jí)的黨建空間嵌入示意圖

黨建空間嵌入階段主要是由黨組織主導(dǎo)下對(duì)公共空間進(jìn)行理性規(guī)劃與設(shè)計(jì)，為了吸引后續(xù)階段社會(huì)力量的參與，其建設(shè)原則具有三個(gè)特點(diǎn)： 第一，以區(qū)位特征、全面覆蓋原則，選取交通便利、人流量大、需求旺盛、資源充足的位置規(guī)劃和建設(shè)黨建公共空間，吸引更多居民、黨員和單位可以在“家門(mén)口”“零距離”接受教育和服務(wù)。X區(qū)下屬街道黨建公共空間建設(shè)以“500米黨建服務(wù)圈”為原則，每個(gè)黨建公共空間以500米為服務(wù)半徑，多個(gè)黨群服務(wù)中心形成黨建公共空間網(wǎng)絡(luò)，全面覆蓋轄區(qū)空間。第二，采用“先行先試、示范打樣”的建設(shè)策略，以先將部分條件成熟的服務(wù)點(diǎn)建設(shè)成為示范樣本，為干部、群眾和周圍黨組織樹(shù)立標(biāo)桿，再發(fā)展下一個(gè)站點(diǎn)的原則，在推進(jìn)過(guò)程中邊試邊改，避免快速拓展帶來(lái)的黨建公共空間同質(zhì)化缺陷。第三，各個(gè)黨建公共空間不是簡(jiǎn)單的復(fù)制，而是根據(jù)站點(diǎn)的服務(wù)需求和資源稟賦，實(shí)行差異化建設(shè)戰(zhàn)略。不同黨建公共空間有針對(duì)性地覆蓋不同性質(zhì)的群體，舉辦不同類型的活動(dòng)。黨建公共空間各有特色，以服務(wù)白領(lǐng)為主的樓宇園區(qū)“長(zhǎng)相薈”空間以讀書(shū)會(huì)、健身、相親活動(dòng)為主，開(kāi)展企業(yè)孵化、扶持、輔導(dǎo)工作；以服務(wù)社區(qū)居民為主的居民區(qū)黨建公共空間，以日間照料、健康講座活動(dòng)為主，以共治協(xié)商解決廣場(chǎng)臟亂、道路拓寬、樓道整潔等急難愁盼問(wèn)題?！翱臻g嵌入”為促進(jìn)多元主體之間的共生、交互與協(xié)同，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)整體性治理奠定基礎(chǔ)。

(二) 空間整合

空間整合是一個(gè)將物理空間轉(zhuǎn)化為蘊(yùn)含權(quán)力關(guān)系、多重秩序治理空間的過(guò)程，(20)邢瑞磊，戴安琪.空間、權(quán)力關(guān)系與秩序——復(fù)合世界的區(qū)域空間整合機(jī)制[J].歐洲研究，2018，36(2)： 65-90.黨建空間治理通過(guò)資源整合與功能整合促進(jìn)多元主體整合。第一，以黨建公共空間為平臺(tái)，整合不同層次、不同內(nèi)容的資源，促進(jìn)多元主體溝通與互動(dòng)。黨建資源不僅包括黨組織體系內(nèi)部資源、政府各條塊資源，還包括黨政體系以外社會(huì)資源，須實(shí)現(xiàn)資源融合與優(yōu)化配置。在黨建公共空間建設(shè)過(guò)程中，公共空間硬件建設(shè)一般由居民區(qū)或者樓宇園區(qū)提供場(chǎng)地，由黨政機(jī)關(guān)出資規(guī)劃、裝修，駐區(qū)單位提供健身設(shè)備、書(shū)籍等物資；日常運(yùn)作在街道黨建服務(wù)中心黨務(wù)聯(lián)絡(luò)員指導(dǎo)下開(kāi)展，主要分為社會(huì)組織管理、招募志愿者管理、場(chǎng)地管理方自我管理三種模式，以社會(huì)組織管理為主要趨勢(shì)。以C街道“星動(dòng)PLUS”黨建公共空間為例，“星動(dòng)PLUS”是街道黨工委與黨建促進(jìn)會(huì)成員單位“中星城”合作共建的產(chǎn)物，由中星城無(wú)償提供場(chǎng)地及裝修，日常運(yùn)營(yíng)由社會(huì)組織“胡同鑰匙”負(fù)責(zé)。在黨建公共空間活動(dòng)開(kāi)展中，主要采取項(xiàng)目制形式整合資源，即在了解黨員與群眾的實(shí)際需求和治理難題的基礎(chǔ)上，整合學(xué)校、醫(yī)院、銀行等專業(yè)資源，采取項(xiàng)目化運(yùn)作方式為黨建公共空間提供健康服務(wù)、科教文化、法律咨詢等專業(yè)服務(wù)。如D街道“寧聚薈”黨建公共空間通過(guò)“五區(qū)黨建聯(lián)盟”整合資源，黨建公共空間日常服務(wù)包括紅十字會(huì)提供的“愛(ài)心救護(hù)服務(wù)”，體育局提供的“健身服務(wù)”，第十人民醫(yī)院提供的“講座、義診服務(wù)”，律師事務(wù)所提供的“法律援助服務(wù)”。

第二，調(diào)適與優(yōu)化黨建公共空間的功能和服務(wù)，充分發(fā)揮黨組織政治功能，重視黨建社會(huì)化功能開(kāi)發(fā)，提升黨建公共空間服務(wù)能力和治理能力。黨建公共空間功能上不斷拓展，已經(jīng)從黨員服務(wù)到黨建服務(wù)再到民生服務(wù)，推動(dòng)黨建、治理與生活一體化。黨建公共空間功能設(shè)置可以分為三個(gè)方面： 第一，開(kāi)展黨課與黨組織生活，為黨員活動(dòng)提供場(chǎng)所，組織專題性活動(dòng)，組織黨員開(kāi)展志愿服務(wù)等黨建功能；第二，讀書(shū)閱覽、健康指導(dǎo)、文體活動(dòng)等生活服務(wù)功能，使黨建嵌入民眾的工作與生活之中；第三，宣傳政策法規(guī)、受理民生事務(wù)、開(kāi)展各類群團(tuán)活動(dòng)、反饋基層意見(jiàn)建議等治理功能。黨建公共空間采用項(xiàng)目化機(jī)制開(kāi)展活動(dòng)、提供服務(wù)，每個(gè)黨建公共空間的項(xiàng)目開(kāi)展既有標(biāo)準(zhǔn)配置，如黨課與黨員服務(wù)，又有特色項(xiàng)目，如居民區(qū)黨建服務(wù)中心重視育兒、養(yǎng)老服務(wù)，樓宇黨建服務(wù)中心重視創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、讀書(shū)會(huì)活動(dòng)。

四、 多層次協(xié)同： 黨建空間治理破解“科層化旋渦”作用機(jī)制

黨建空間治理破解“科層化旋渦”的本質(zhì)是“黨—政—社”三元主體的協(xié)同與共治，因此本文提出“多層次協(xié)同”的概念概括屬地化空間區(qū)塊內(nèi)黨建空間治理的作用機(jī)制。這一機(jī)制包括兩個(gè)階段、兩個(gè)面向： 一是面向執(zhí)政黨與政府關(guān)系，進(jìn)一步打破基層公共部門(mén)條塊分割，促進(jìn)黨政組織內(nèi)部條塊協(xié)同和整體性治理；二是面向黨政組織與社會(huì)關(guān)系，進(jìn)一步整合黨政體系外的社會(huì)力量，包括駐區(qū)單位、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和黨員居民個(gè)體。政社協(xié)同又分為兩個(gè)階段，協(xié)同必須以吸納、組織、培育社會(huì)主體自治、共治的意愿和能力為基礎(chǔ)。

(一) 信息溝通與共享促進(jìn)黨政組織條塊協(xié)同

我國(guó)黨政組織具有條塊分隔的特點(diǎn)，一方面，各層級(jí)、各條線，如工、青、團(tuán)、婦、老齡等都肩負(fù)著黨建服務(wù)社會(huì)的職責(zé)，舉辦屬于自己的黨建活動(dòng)，各條線部門(mén)之間缺乏溝通；在信息不對(duì)稱的情況下，往往出現(xiàn)某一類活動(dòng)重復(fù)舉辦，治理效果遞減的情況。另一方面，街道轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位行政序列往往存在不屬于或者高于街道的情況，駐區(qū)單位參與基層黨建的意愿有限。在黨建空間治理過(guò)程中，黨政組織各部門(mén)依據(jù)自身組織特點(diǎn)、權(quán)力類型，為黨建公共空間提供硬件或軟件資源。在空間嵌入階段，街道黨工委與轄區(qū)公共部門(mén)溝通，選擇場(chǎng)地、人員、宣傳媒體等資源較豐富的公共部門(mén)合作，如與旅游公共服務(wù)中心、黨校、體校合作。在空間整合階段，黨建公共空間運(yùn)營(yíng)者從空間區(qū)塊內(nèi)的實(shí)際需求出發(fā)，形成需求清單。各黨政部門(mén)根據(jù)自身資源稟賦與功能，形成資源清單，根據(jù)需求與資源清單，形成項(xiàng)目清單。各條塊部門(mén)資源和活動(dòng)直接配送至黨建公共空間，在此過(guò)程中，黨政組織條塊部分之間各司其職又相互配合，一方面避免黨建資源重復(fù)或不均，另一方面促進(jìn)服務(wù)供給與需求的匹配。

(二) 空間培育支撐動(dòng)員式參與

社會(huì)參與是社會(huì)培育與再組織化的基礎(chǔ)，黨政組織可以自上而下的方式創(chuàng)制社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)自主性。(21)吳曉林，謝伊云.國(guó)家主導(dǎo)下的社會(huì)創(chuàng)制： 城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機(jī)制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例[J].中國(guó)行政管理，2020(5)： 91-98.黨建公共空間建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程，均為社會(huì)參與提供了機(jī)會(huì)和平臺(tái)。在黨建公共空間選址和設(shè)計(jì)階段，街道黨工委吸納市場(chǎng)力量、兩新組織、黨員代表參與其中，鼓勵(lì)社會(huì)主體提出建議。如C街道“馨空間”黨建公共空間的設(shè)計(jì)工作，吸納高校美術(shù)學(xué)院參與，使空間的布局、風(fēng)格、色彩、裝飾設(shè)計(jì)更加符合使用者的“空間感受”和心理舒適感。在資源整合和服務(wù)提供階段，由社會(huì)組織負(fù)責(zé)空間活動(dòng)的設(shè)計(jì)、安排與執(zhí)行已成為黨建公共空間運(yùn)營(yíng)的趨勢(shì)。社會(huì)組織具有開(kāi)展社會(huì)工作的專業(yè)性和創(chuàng)新執(zhí)行力，如大魚(yú)營(yíng)造開(kāi)展的“睦鄰微空間”項(xiàng)目，得到了萬(wàn)科、東風(fēng)標(biāo)致等市場(chǎng)主體的支持和共建。黨建公共空間重視居民主體性，促進(jìn)居民參與，招募黨員群眾個(gè)體成為志愿者，參與黨建公共空間相關(guān)活動(dòng)和管理，包括： 協(xié)助公共空間組織開(kāi)展活動(dòng)，如交通違法行為宣傳實(shí)踐活動(dòng)；參與公共空間管理，如接待、介紹、記錄、服務(wù)保障等工作；設(shè)定志愿者招募條件，建立志愿者管理、評(píng)價(jià)激勵(lì)辦法，為優(yōu)秀志愿者頒發(fā)證書(shū)并給予一定的補(bǔ)貼；激發(fā)志愿者自我服務(wù)、自我管理的內(nèi)在活力。如H街道“虹梅庭”黨建公共空間通過(guò)舉辦“學(xué)雷鋒”“益玫瑰”愛(ài)心接力活動(dòng)，招募志愿者參與其中，拉近人與人之間、黨與群眾之間的距離，提升個(gè)體參與基層治理的積極性與能力。黨建空間治理中的社會(huì)參與并不是自發(fā)形成的，需要黨政組織發(fā)揮自主性和權(quán)力，以自上而下的動(dòng)員方式促進(jìn)社會(huì)參與，以培育社會(huì)。

(三) 共有治理平臺(tái)促進(jìn)社會(huì)整合

黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢(shì)在于“橫向到邊、縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)可以整合黨政力量與社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合。政黨、國(guó)家與社會(huì)主體在基層治理參與過(guò)程中具有各自不同的理想期許、資源儲(chǔ)備和行動(dòng)邏輯，進(jìn)而實(shí)踐著形態(tài)各異的互動(dòng)關(guān)系與治理結(jié)果。如何協(xié)調(diào)多元主體之間的資源、利益和行動(dòng)，是目前黨建引領(lǐng)的重點(diǎn)。黨建公共空間作為實(shí)體型互動(dòng)平臺(tái)，具有穩(wěn)定性、常態(tài)化特征，多元主體圍繞黨建公共空間治理展開(kāi)行動(dòng)與博弈，促進(jìn)資源互補(bǔ)、供需匹配、主體交互。首先，多元主體之間的互動(dòng)與合作不是一次性的，而是通過(guò)多次重復(fù)博弈尋找主體間的利益平衡點(diǎn)與聯(lián)結(jié)點(diǎn)，形成主體間規(guī)范化的組織關(guān)系或者情感化的認(rèn)同互助，以維系合作形態(tài)、促進(jìn)黨建共同體的產(chǎn)生。其次，黨建公共空間的建設(shè)目標(biāo)、規(guī)則是明確的，多元主體對(duì)如何采取治理行動(dòng)具有一個(gè)普遍理解和共識(shí)，并且在重復(fù)博弈過(guò)程進(jìn)行行為調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和共同利益。第三，黨建公共空間突破物理空間屬性，成為注重情感治理的社會(huì)交往空間、注重發(fā)展的公共治理空間、注重責(zé)任的政治動(dòng)員空間，以多重手段促進(jìn)多元、異質(zhì)社會(huì)個(gè)體和組織的行動(dòng)與整合。第四，平臺(tái)型治理有利于服務(wù)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)社會(huì)整合產(chǎn)生正反饋效應(yīng)。黨建空間治理主體分別發(fā)揮自有優(yōu)勢(shì)和能力，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同效應(yīng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新，相比單一組織創(chuàng)新更加經(jīng)濟(jì)和具有競(jìng)爭(zhēng)力。以L街道“鄰聚”公共空間為例，其中開(kāi)展的為老服務(wù)，由民辦養(yǎng)老院和專業(yè)養(yǎng)老指導(dǎo)中心共同提供，與黨政組織、運(yùn)營(yíng)方社會(huì)組織共同商定服務(wù)的內(nèi)容、形式、頻率，使服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容日益創(chuàng)新化、豐富化。

五、 結(jié)論與討論

本文以上海市黨建空間治理實(shí)踐為例，探究空間治理破解黨建“科層化旋渦”的實(shí)現(xiàn)路徑，即黨政組織和社會(huì)力量在空間嵌入和空間整合的治理過(guò)程中進(jìn)行雙向互動(dòng)，通過(guò)信息共享、動(dòng)員式參與、共有治理平臺(tái)的作用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共建共治共享(圖2)。

圖2 空間治理破解黨建“科層化旋渦”的作用路徑

需要明確的是黨建空間治理與黨建科層化運(yùn)作并非對(duì)立和替代關(guān)系，空間治理是一種補(bǔ)充和優(yōu)化策略，可以降低基層黨建陷入“科層化旋渦”矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的概率，兩者間差異和超越可以總結(jié)為治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式、治理理念三個(gè)方面(表1)。首先，治理結(jié)構(gòu)從黨政部門(mén)絕對(duì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元合作。黨建科層化運(yùn)作中黨政部門(mén)扮演管理者角色，社會(huì)力量處于被管理、被服務(wù)的狀態(tài)，缺乏完善的參與平臺(tái)與機(jī)會(huì)。黨建空間治理基于公共空間產(chǎn)權(quán)歸屬和服務(wù)需求多元性的屬性，推動(dòng)黨政主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體合作治理，改變國(guó)家行政主導(dǎo)或市場(chǎng)力量單打獨(dú)斗的局面。黨建空間治理中政黨、國(guó)家與社會(huì)是具有平等地位的權(quán)力主體，社會(huì)主體也具有參與、影響決策的機(jī)會(huì)和能力。地位平等并不意味著權(quán)力和作用的絕對(duì)平等，其中黨政組織發(fā)揮“元治理”的作用，肩負(fù)著建立平臺(tái)、促進(jìn)交互、撬動(dòng)資源、有效動(dòng)員、制定規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)并擁有組織優(yōu)勢(shì)，對(duì)其他主體具有號(hào)召力和影響力。黨建空間治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與尤其是居民參與的作用，自下而上的參與有利于提升公共空間活力，推動(dòng)公共精神的培育以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建。(22)陳水生,屈夢(mèng)蝶.公民參與城市公共空間治理的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)路徑——來(lái)自日本的經(jīng)驗(yàn)與啟示.中國(guó)行政管理,2020(01): 135-141.其次，運(yùn)作形式從自上而下的命令控制式運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊協(xié)同、上下互動(dòng)的合作共治式運(yùn)作。黨建科層化運(yùn)作往往以國(guó)家為中心，通過(guò)自上而下的壓力機(jī)制，政策、制度等剛性手段推動(dòng)基層黨建工作，社會(huì)主體往往處于被動(dòng)參與、消極參與、逃避參與狀態(tài)；基層公共服務(wù)質(zhì)量和基層社會(huì)治理水平完全取決于公務(wù)人員的能力和動(dòng)機(jī)，而公務(wù)人員出于晉升或避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，往往以政績(jī)邏輯取代服務(wù)邏輯。黨建空間治理通過(guò)多元主體的互動(dòng)、協(xié)商、合作的扁平化運(yùn)作方式整合制度、資金、人才、服務(wù)等各類資源，承擔(dān)起公共服務(wù)供給等多種治理功能，同時(shí)重視空間治理過(guò)程中的情感、文化、認(rèn)同等人文關(guān)懷的價(jià)值導(dǎo)向。黨建空間治理過(guò)程踐行“以人民為中心”理念，推動(dòng)治理重心下移，將空間支配和管理權(quán)力交給使用者本身，促進(jìn)居民的生活化參與；以柔性手段引領(lǐng)居民重塑空間秩序，使公共服務(wù)的供給與需求相匹配，提升服務(wù)質(zhì)量和靈活性；通過(guò)多元主體交往互動(dòng)，增強(qiáng)居民歸屬感與認(rèn)同感，促進(jìn)社會(huì)再組織化，構(gòu)建社會(huì)治理共同體。最后，治理理念從屬地化管理理念轉(zhuǎn)向整體性治理理念。黨建科層化運(yùn)作奉行科層組織的權(quán)威體制、部門(mén)化運(yùn)作、自上而下的行政指令帶來(lái)的效率和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，卻忽略了屬地化、部門(mén)化管理會(huì)造成屬地之間、部門(mén)之間的代表性競(jìng)爭(zhēng)，降低資源優(yōu)化配置和治理有效性。黨建空間治理遵循整體性治理理念，充分考量公共事務(wù)的跨域化特征和利益訴求的多元性，突破行政界限造成的條塊分隔，將治理場(chǎng)域內(nèi)多元主體、多元權(quán)力重新組合以產(chǎn)生合力，重構(gòu)科層組織內(nèi)部以及科層與社會(huì)力量之間的合作治理。

表1 黨建空間治理對(duì)黨建科層化運(yùn)作的補(bǔ)充與優(yōu)化

最后，本文呈現(xiàn)的黨建空間治理過(guò)程對(duì)目前基層黨建創(chuàng)新具有積極影響和借鑒意義，“黨建引領(lǐng)多元共治格局”的形成需要突破黨政科層體制的邊界以及社會(huì)力量培育不足的障礙。當(dāng)然，它仍舊留給我們一些值得思考的問(wèn)題，如黨建空間治理是否能夠在更大轄區(qū)范圍突破科層化旋渦，黨建空間治理實(shí)踐是否存在偏差，如何進(jìn)一步優(yōu)化黨建空間治理，都需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。