當代中國環(huán)境治理的權利觀

（復旦大學法學院，上海 200438）

引言

環(huán)境治理是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，也是國家治理的組成部分。如何觀察和理解過去以及現(xiàn)在的中國環(huán)境治理，又如何去推進未來的環(huán)境治理，可以有多種不同的視角。本文旨在提供一種稱為權利觀的視角。這種觀點的主要內(nèi)涵是，環(huán)境相關權利是當代中國環(huán)境治理的基本價值目標，也是重要的治理工具。這種觀點既具有闡釋性，也具有建構性。作為一種闡釋性觀點，它有助于觀察、理解和把握當代中國環(huán)境治理的基本特征、精神實質(zhì)和發(fā)展方向。作為一種建構性的觀點，它有助于推進當代中國的環(huán)境治理朝著更完善的、符合國家治理現(xiàn)代化方向的形態(tài)發(fā)展。

所謂環(huán)境相關權利，是指環(huán)境治理有助于保障的環(huán)境權、生存權和發(fā)展權、生命權和健康權以及在環(huán)境治理中可以運用到的知情、表達、參與、監(jiān)督等權利。這是一個涉及環(huán)境治理、內(nèi)容廣泛、動態(tài)發(fā)展的權利集合?？梢园阉鼈儎澐譃槟繕诵詸嗬凸ぞ咝詸嗬?。目標性權利是指環(huán)境治理所有利于保障的、作為治理價值目標的權利，工具性權利是指環(huán)境治理所運用的、作為環(huán)境治理工具的權利。很多權利，如環(huán)境污染損害賠償請求權，既是目標，也是工具，具有雙重性質(zhì)。

1 “+權利保障”：為了權利的國家環(huán)境治理

權利保障是否是環(huán)境治理的價值目標？環(huán)境法是權利保障法還是權利限制法？對此，人們有不同的看法。本文認為，權利保障是環(huán)境治理的基本價值目標，環(huán)境法是權利保障法。所謂“+權利保障”，就是指把環(huán)境相關權利的保障納入國家環(huán)境治理的價值體系，作為基本價值目標。這不僅在學理上而且在實踐上都是成立的。

1.1 學理論證

1.1.1 環(huán)境治理對權利保障的作用

1972 年聯(lián)合國大會《人類環(huán)境宣言》認為，“人類環(huán)境的兩個方面，即天然和人為的兩個方面，對于人類的幸福和對于享受基本人權，甚至生存權利本身，都是必不可少的”。環(huán)境治理首先有益于保障環(huán)境權，其次還有生存權、發(fā)展權，以及生命權、健康權等。以前，通常把權利保障的條件歸納為政治、經(jīng)濟、文化、社會結構等方面的條件。其實還應該加一個自然環(huán)境的條件。這個條件的意義可以從兩個方面來說明：一是通過制裁環(huán)境污染行為，救濟受到侵害的權利；二是通過改善環(huán)境質(zhì)量，使權利的實現(xiàn)具有更好的客觀條件。

這里需要特別說明的是環(huán)境權。盡管人們對其構成要素看法不一，環(huán)境權作為基本人權或者說一種獨立的權利類型，日益得到廣泛認同[1]。主要原因在于，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的生態(tài)危機和環(huán)境問題使人們認識到，適宜的自然環(huán)境對于人的生存和發(fā)展來說是重要的基本條件，而這一重要的基本條件又沒有辦法通過傳統(tǒng)的權利體系來維護和實現(xiàn)。比如，環(huán)境權之中的“獲得健康環(huán)境的權利”（the right to a healthy environment）就不同于傳統(tǒng)的健康權。傳統(tǒng)健康權的救濟條件是，有證據(jù)證明自己的健康受到了外來的實質(zhì)性損害?！矮@得健康環(huán)境的權利”的救濟條件是，有證據(jù)證明環(huán)境受到破壞，變得不利于人們的健康了。這也表明，環(huán)境法不同于傳統(tǒng)的侵權法，或者說環(huán)境權呼喚一種新的侵權法。

1.1.2 環(huán)境法的本質(zhì)在于保障權利

一種流傳已久的觀點認為，環(huán)境法的本質(zhì)是權利限制法，而非權利保障法。環(huán)境法要實現(xiàn)保護環(huán)境的目的就必須限制權利，而不是提倡、弘揚或維護權利；其任務就是把過去被認為是合法的一些做法宣布為非法，把過去曾作為權利予以肯定的一些行為宣布為不是權利，或雖還承認其為權利，但要求其行使必須附加某種條件，或不得超過某種限度。在這個意義上，環(huán)境保護法就是權利限制法[2]。

的確，環(huán)境治理會使一些傳統(tǒng)的權利，如財產(chǎn)權、經(jīng)營權等，受到更大的限制，如環(huán)境污染行為通常是使用、經(jīng)營財產(chǎn)的行為，制裁環(huán)境污染行為就限制了財產(chǎn)權、經(jīng)營權的范圍。但是不能因此認為，環(huán)境法的本質(zhì)就是限制而非保障權利。第一，從人權的發(fā)展歷史來看，后一代人權既加強了前一代的人權，又制約了前一代的人權。不能因為制約了前一代的人權，就否定了后一代人權的意義。環(huán)境權被普遍地認為是人權。人權的發(fā)展史，通常劃分為三個時期，存在所謂三代人權之說。一般都把環(huán)境權劃到最后一個時期或者說第三代人權范圍之中。作為新一代人權的環(huán)境權對前兩代人權的制約是顯然的。第二，環(huán)境法的作用是通過對某些類型權利濫用的限制而在整體上促進和提升權利的保障。環(huán)境治理豐富了人的權利體系，拓展了人的權利范圍。環(huán)境治理有利于保障更加重要、更加廣泛的人權，如生存權、發(fā)展權、生命健康權。環(huán)境治理擴大了享有權利的主體的范圍，正如同習近平總書記所說：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[3]。環(huán)境治理通過限制一部分人的權利濫用以促進更多人的權利的實現(xiàn)。

1.1.3 權利保障作為環(huán)境治理的基本價值目標

基于以上兩點，進而可以認為權利保障是環(huán)境治理的基本價值目標。第一，從生態(tài)文明建設的角度來看，以人為本是根本原則。以人為本就是以滿足人的包括對更美好環(huán)境需求在內(nèi)的正當、合理的需求為本。環(huán)境治理在根本上還是為了使人過得更好，通過人與自然的和諧促進人與人的和諧，以及富裕的人與貧窮的人、強勢者與弱勢者在享有、使用環(huán)境資源方面的和諧。第二，環(huán)境治理作為國家治理的一部分，應當符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方針和取向。它是一種現(xiàn)代治理，而不是傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理。人權是現(xiàn)代治理的本質(zhì)特征，是其與傳統(tǒng)統(tǒng)治的根本區(qū)別[4]。環(huán)境治理如果要區(qū)別于傳統(tǒng)的環(huán)境管理，就應轉(zhuǎn)變思維，把權利保障作為其基本價值目標。第三，環(huán)境治理以權利保障作為基本價值目標，也有助于預防和糾正在環(huán)境治理過程中可能發(fā)生的偏頗甚至錯誤。正如同2009 年聯(lián)合國人權事務高級專員辦公室《關于氣候變化與人權關系的報告》（A/HRC/10/61）所指出的：“氣候變化對人權的影響往往是非氣候因素決定的，包括歧視和不平等的力量關系。這就著重表明必須通過符合總體人權目標的適當?shù)恼吆痛胧┨幚須夂蜃兓瘜θ藱嗟耐{。人權標準和原則應作為氣候變化領域政策措施的參考并起到加強作用。”[5]環(huán)境治理所治理的不單單是環(huán)境，更重要的是人們在享有和使用環(huán)境資源過程中的不公平、不合理的社會關系。如果后者被忽視，環(huán)境治理并不能達到治理環(huán)境的目的。

1.2 實踐闡釋

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，環(huán)境治理日漸重要。權利保障在環(huán)境治理的目的中的地位越來越重要。貫徹在環(huán)境治理實踐中的權利理念愈來愈清晰，即國家環(huán)境治理的宗旨是為了更好地保障環(huán)境相關權利。國家環(huán)境治理的過程就是一個為了人民、其成果由人民共享的過程。人民，不僅僅指當代的人民，而且包括未來的人民。

1.2.1 政策文件

中國共產(chǎn)黨和國家的政策文件總是把環(huán)境治理、生態(tài)文明建設與人民的福祉、權益聯(lián)系起來，從人民福祉、權益的角度去界定環(huán)境治理、生態(tài)文明建設的宗旨、指導思想。

黨的十八大報告把生態(tài)文明建設納入了“五位一體”總體布局，報告從人民福祉的角度看待生態(tài)文明建設的重要意義：“建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計?！薄吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述全面深化改革的總目標時提出，加快發(fā)展包括生態(tài)文明在內(nèi)的社會主義社會諸方面，是為了“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”。2015 年3 月24 日，中共中央政治局審議通過《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，在闡述指導思想時提出“堅持以人為本、依法推進”，并指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。要嚴格源頭預防、不欠新賬，加快治理突出生態(tài)環(huán)境問題、多還舊賬，讓人民群眾呼吸新鮮的空氣，喝上干凈的水，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活?！边@里蘊含著一種生態(tài)（環(huán)境）人權的思想。黨的十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義思想時提出，堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標；在闡述生態(tài)文明建設時指出，“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。2018年5 月18—19 日全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，習近平總書記對新時代生態(tài)文明思想進行了全面論述。他提出“生態(tài)文明體系”的概念，其中包括以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明的制度體系，指出良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，強調(diào)生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民[6]。

自2009 年至今，中國政府發(fā)布了3 個《國家人權行動計劃》。這3 個計劃都明確地提出“環(huán)境權利”的概念，將之作為經(jīng)濟、社會和文化權利中的一種，并且專門闡述了相關保障措施。例如，2009 年4 月13 日發(fā)布的《國家人權行動計劃（2009—2010 年）》提出：“堅持人與自然和諧發(fā)展的方針，合理開發(fā)利用自然資源，積極參與國際合作，創(chuàng)造有益于人類生存和持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，保障公眾環(huán)境權益。”2012 年6 月12 日，中國的《國家人權行動計劃（2012—2015 年）》進一步要求“加強環(huán)境保護，保障環(huán)境權利”。盡管《國家人權行動計劃（2012—2015 年）》并沒有明確界定“環(huán)境權利（益）”的概念，但是這樣表述的意味非常明確，即從人權的角度去看待環(huán)境治理，把人權的保障作為環(huán)境治理措施的目的。

1.2.2 憲法和法律規(guī)定

《中華人民共和國憲法》中有諸多條款涉及環(huán)境保護問題，如第9 條第2款和第26 條規(guī)定了國家的保護環(huán)境義務。沒有明確規(guī)定環(huán)境權，或者規(guī)定環(huán)境治理的目的在于保障人權。但是解釋憲法，應當把憲法視為一個價值和意義的整體。2004 年《中華人民共和國憲法修正案》規(guī)定，“國家尊重和保障人權”，作為第33 條第3 款。這一款可以看作憲法所規(guī)定的國家目標條款。這就需要把第9 條、第26 條和第33 條人權條款聯(lián)系起來加以解釋，這個意味是很明顯的，國家環(huán)境治理的目的是尊重和保障環(huán)境相關權利。

改革開放以來，中國制定了大量的環(huán)境法律規(guī)范，締結和加入了有關環(huán)境保護的國際公約、條約及其議定書。在法律和行政法規(guī)層面，的確沒有明確規(guī)定環(huán)境權概念，但是規(guī)定了許多的環(huán)境相關權利。例如，2014年修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）第53 條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。”

一些民事和經(jīng)濟立法也考慮到了生態(tài)環(huán)境保護的要求。例如，2007《中華人民共和國物權法》第90 條規(guī)定了不動產(chǎn)權利人、用益物權人的保護環(huán)境資源義務。2009 年《中華人民共和國侵權責任法》規(guī)定了污染環(huán)境行為的侵權責任。2017 年《中華人民共和國民法總則》第9 條規(guī)定了環(huán)境保護原則。2020 年《中華人民共和國民法典》相關各編延續(xù)了這些規(guī)定，并做了充實、拓展。

對于刑法中有關環(huán)境犯罪的規(guī)定所保護的客體，有若干不同的解釋。環(huán)境權的解釋比較具有說服力。只有將環(huán)境權作為環(huán)境犯罪的客體，才能既有利于國內(nèi)法上司法判斷的可把握性，又有助于國際法領域的協(xié)作；而且將環(huán)境權作為環(huán)境犯罪的客體，還有利于刑法在環(huán)境保護方面功效的發(fā)揮，同時又可以兼顧環(huán)境法的特色[7]。按照這種解釋，環(huán)境犯罪刑法規(guī)定的目的就是保護環(huán)境權。

1.2.3 司法實踐

“環(huán)境權”相關概念出現(xiàn)在有關司法案件的當事人論辯和法院的裁判意見之中。筆者在2020 年7 月2 日以“環(huán)境權”為主題詞在北大法寶中搜索司法案例，結果共有431 篇含有該主題詞的裁判文書；以“環(huán)境權益”為主題詞搜索，得到313 篇裁判文書；以“公眾環(huán)境權益”為主題詞搜索，得到57 篇。在431 篇含有“環(huán)境權”一詞的裁判文書中隨機抽閱50篇，發(fā)現(xiàn)在31 篇裁判文書中該詞僅出現(xiàn)在當事人的論辯中，在19 篇裁判文書中該詞出現(xiàn)在法院的裁判意見中，裁判意見都以肯定的方式使用這一概念。這說明了環(huán)境司法實踐中權利意識的增長。

作為一個典型案例，山東省德州市中級人民法院作出的中華環(huán)保聯(lián)合會與德州晶華集團振華有限公司環(huán)境污染責任糾紛案判決書認為，“環(huán)境權益具有公共權益的屬性，從經(jīng)濟學角度而言，環(huán)境資源是一種綜合性的財產(chǎn)，在美學層面上，優(yōu)良的環(huán)境可以成為人的精神活動的對象，因被告振華公司超標向大氣排放污染物，其行為侵害了社會公共的精神性環(huán)境權益，應當承擔賠禮道歉的民事責任”[8]。在法院看來，環(huán)境權益的內(nèi)容不僅包括物質(zhì)性的權益，還包括精神性的權益。這份判決擴大了司法保護環(huán)境權益的范圍，具有制度創(chuàng)新的意義。

2 “權利保障+”：通過權利的國家環(huán)境治理

所謂“權利保障+”，意即把權利作為環(huán)境治理的重要工具，在環(huán)境治理中充分發(fā)揮權利機制的作用。權利不僅是國家治理的基本目的，而且是國家治理的重要工具；通過賦予、加強和保障公民和社會組織的權利，來解決國家治理過程中的社會問題。國家環(huán)境治理，并不是單單依靠增強國家權力的方式去實現(xiàn)，而是強調(diào)權利與權力的互動和合力。國家環(huán)境治理不僅為了人民，還應當依靠人民。

2.1 學理論證

2.1.1 權利的環(huán)境治理功能

在環(huán)境治理方面，權利建設有助于通過環(huán)境權以及其他相關的權利去制約、限制濫用財產(chǎn)權、經(jīng)營權破壞環(huán)境的行為，也有助于推動、督促國家權力在環(huán)境治理、改善環(huán)境質(zhì)量方面有所作為。通常，國家環(huán)境治理采用經(jīng)濟手段（如稅收、補貼、獎勵、市場交易）和強制手段（如行政和刑事處罰）。這些手段體現(xiàn)了國家公權力的直接作用。在保持和加強這種作用的同時，賦予、保障、增強公民、社會組織和環(huán)境污染受害人的權利，也可以達到預防和制止環(huán)境污染行為的效果，達到國家環(huán)境治理的目的。

在此方面，我們注意到有一種比較流行的不同觀點。這種觀點主要質(zhì)疑的是環(huán)境權和環(huán)境治理公眾參與的可行性。其理由是，環(huán)境權、環(huán)境治理公眾參與所促進的是公共利益，而人們更加關心的是自身的利益而不是公共利益，因而都有一種“搭便車”的心理，期望別人去做公益而自己坐享其成，結果無人去做公益。另外考慮到，環(huán)境權、環(huán)境治理公眾參與所對抗的是市場中強大的經(jīng)濟勢力，力量對比懸殊，人們行使環(huán)境權或進行公眾參與的驅(qū)動力就更小了。所以環(huán)境權和環(huán)境治理公眾參與只是美好的理想，在現(xiàn)實中是不可行的。唯一的辦法是強化國家的公權力，運用公權力去制止和懲罰環(huán)境污染行為。

對這種觀點，筆者認為，第一，它抹殺了環(huán)保志愿者、公益組織在抗爭環(huán)境污染和推動環(huán)境治理方面的積極作用。第二，它誤解了權利機制的作用原理。實際上權利機制的作用就是建立在趨利避害的基本人性之上的。它可以如此設計，即賦權于一定的主體，使得權利人在追求私人利益的同時也能夠達到促進公共利益的目的。這是經(jīng)濟學機制設計理論的激勵相容問題。從現(xiàn)實情況來看，通常環(huán)境污染行為不僅侵害了公共利益，而且侵害了私人利益。如果在制度上賦權于受害人，使他們能夠在法律上采取行動，那么就不僅有利于私人利益，而且有利于公共利益。在環(huán)境侵權訴訟中，如果確認存在環(huán)境污染行為，那么可以判令污染者承擔維權者的合理維權成本。第三，這種觀點還忽視了這樣一個問題：如果政府官僚為經(jīng)濟利益所驅(qū)動，為經(jīng)濟強勢集團所左右，那么如何促使國家機關進行環(huán)境治理？從歷史背景來看，環(huán)境權興起于國外20 世紀60—70 年代的“環(huán)境保護運動”之中。呼吁者正是希望通過承認和保障公民的環(huán)境權、環(huán)境治理公眾參與權，打破官僚機關與大企業(yè)之間的利益同盟，加強對國家權力和經(jīng)濟勢力的制約[9]。中國國情當然不同于外國，但是也存在一些地方地府在發(fā)展經(jīng)濟、追求政績的驅(qū)動之下，與當?shù)卦斐晌廴镜钠髽I(yè)之間結成利益同盟的現(xiàn)象。環(huán)境相關權利的保障、環(huán)境治理公眾參與有助于減少這種現(xiàn)象。

2.1.2 環(huán)境治理中權利與權力的關系

筆者主張在當代中國環(huán)境治理中運用權利作為治理工具，并不意味著否認權力的作用，也并非忽視環(huán)境治理中權力與權利的適當關系的重要性。

從國家治理的角度來看，國家機關發(fā)揮著主導性的作用，人民居于主體性的地位，環(huán)境治理也是如此。在這個關系之中，有合作：環(huán)境決策過程中的公眾參與、環(huán)境違法行為的舉報與受理、檢察機關支持公益訴訟體現(xiàn)了兩者的合作關系；也有制約：權利主體對權力主體違法和不當行使權力行為的批評和監(jiān)督、權力主體對權利主體濫用權利行為的制止和處罰，體現(xiàn)了兩者的制約關系。

有效的環(huán)境治理離不開政府的主導作用。政府擔負著自然資源國家所有權的行使者、環(huán)境決策的制定者、環(huán)境問題的管理者、環(huán)境法律和政策的執(zhí)行者、生態(tài)價值觀的引領者等公共性和服務性的普遍角色，具有倡導、引領、決策、執(zhí)行等多重作用。除了政府以外，法院和檢察院在制裁環(huán)境犯罪行為、推進環(huán)境公益和私益訴訟方面發(fā)揮著不可或缺的作用。

在環(huán)境治理中運用權利的工具，并不意味著削弱權力的作用，反而對權力主體的治理能力提出了更高的要求。首先，尊重和保障環(huán)境相關權利是國家權力主體的義務。這可以從《中華人民共和國憲法》第33條人權條款推導出來。其次，還要引導和組織權利主體有序參與環(huán)境治理。這就需要進行制度建構，通過制度賦予相關主體一定的權利以及相應的義務，明確權利行使的條件、程序和邊界，規(guī)定權利行使的法律效果，提供權利救濟的渠道和途徑。最后，還要明確權力自身的界限，特別是政府需要把環(huán)境管理者的權力與作為環(huán)境污染損害賠償權利人的權利區(qū)別開來。

2.2 實踐闡釋

考察中國的環(huán)境治理實踐，不僅可以發(fā)現(xiàn)權利越來越多地被用來表述治理的宗旨或目的，而且還可以發(fā)現(xiàn)越來越重視運用權利工具進行治理。

黨的許多政策文件都強調(diào)人民在國家中的主體地位，強調(diào)改革開放、國家治理要依靠人民，走群眾路線。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在總結改革開放的成功經(jīng)驗時指出，堅持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發(fā)展。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，人民是依法治國的主體和力量源泉，法治建設必須依靠人民，要保證人民在黨的領導下，依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務。黨的十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義思想時提出，以人民為中心，堅持人民主體地位，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中。在當代中國，黨的群眾路線與憲法所規(guī)定的“國家尊重和保障人權”結合在一起，就形成了國家治理的這一重要特色：賦予、承認和保障人民參與國家治理的權利，通過人民行使權利，通過公民權利與國家權力的合力，推動國家治理，包括環(huán)境治理。

相比其他治理領域，環(huán)境治理似乎更加顯著地體現(xiàn)了“權利保障+”的理念。以下從五個方面簡要地概括在環(huán)境治理實踐中權利工具的運用。

2.2.1 公眾參與權

黨的十九大報告提出，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。這規(guī)定了公眾參與的基本原則。中共中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定公眾參與的內(nèi)容、形式和途徑。

《環(huán)境保護法》第5 條規(guī)定了環(huán)境保護公眾參與的原則，專章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”制度。另外，《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等環(huán)境法律法規(guī)也都規(guī)定了公眾參與的措施。原環(huán)境保護部2015 年發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》和2018 年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》則是專門規(guī)定公眾參與制度的部門規(guī)章。

這些法律法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的公眾參與權利主要包括以下方面：①知情的權利，即了解政府和企事業(yè)單位有關環(huán)境信息的權利；②參與政府環(huán)境決策的權利；③表達的權利，即對政府和企事業(yè)單位有關環(huán)境的行為進行批評，表達意見和建議的權利；④監(jiān)督的權利，即舉報政府和企事業(yè)單位涉及環(huán)境的違法行為的權利。具有參與權利的主體有公民、法人和社會組織，其中包括社會環(huán)境保護組織。各種社會環(huán)保組織在進行環(huán)保教育、監(jiān)督政府環(huán)保政策的落實甚至積極主動地參與或者影響環(huán)保決策方面取得了很大的成效，是近年來在環(huán)境治理社會參與方面的生力軍。參與權利是它們得以開展活動的制度基礎。

在環(huán)境治理實踐中，公眾參與的方式、程度和機制還在探索之中，其具體模式隨著環(huán)境治理狀況的不同而不同。這涉及公眾、政府與專家的關系安排。相較而言，公眾參與發(fā)揮的是民主化功能，專家參與發(fā)揮的是科學化功能。十年多來，一個越來越明顯的趨勢是，當二者發(fā)生沖突的時候，政府和輿論更加重視公眾參與的民主化功能。在這一方面有許多的事例。例如，在2007 年廈門對二甲苯（PX）事件、2013 年江門鶴山反核事件中，盡管專家意見表明，有關項目可以做到不污染環(huán)境，但是公眾意見還是排斥這一項目。最后政府尊重公眾的意愿，作出終止項目的決定。

2.2.2 公益訴訟權利

2012 年8 月31 日，第十一屆全國人大常務委員會第二十八次會議修改通過的《中華人民共和國民事訴訟法》，增加了有關公益訴訟的規(guī)定。2017 年該法再次修訂，規(guī)定人民檢察院在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在一定條件下可以向人民法院提起訴訟。這確立了包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的民事公益訴訟制度。

2017 年6 月27 日第十二屆全國人大常務委員會第二十八次會議修改通過《中華人民共和國行政訴訟法》，規(guī)定人民檢察院在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這標志著行政公益訴訟制度在中國的初步建立。

2014 年4 月24 日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂通過的《環(huán)境保護法》，增加了有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。其第58 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益?！?/p>

2015 年1 月1 日新《環(huán)境保護法》施行后，最高人民法院先后制定發(fā)布《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等司法解釋和規(guī)范性文件，與民政部、原環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，對環(huán)境民事公益訴訟加以引導。

從2015 年1 月—2019 年12 月，全國法院共審理環(huán)境公益訴訟案件5184 件，其中社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件330 件，檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟案件4854 件[10]。

環(huán)境公益訴訟制度最重要的是原告主體資格問題。2012 年《中華人民共和國民事訴訟法》對公益訴訟主體資格做了較為開放的規(guī)定，2014 年《環(huán)境保護法》作了限縮，大約其意在于保證公眾參與的有序化和可控性。盡管如此，法律還是賦予了相關主體的訴訟主體資格和訴訟權利。環(huán)境公益訴訟制度的核心理念是通過賦予相關主體的訴訟權利推動環(huán)境治理。

2.2.3 環(huán)境污染損害賠償請求權

在這一領域，權利工具的運用主要體現(xiàn)在以下兩個層面：

第一，國家作為自然資源所有權人，對污染生態(tài)環(huán)境造成損害的行為人，享有生態(tài)環(huán)境損害賠償請求權利。在這種情況下，國家并不是作為公權力主體出現(xiàn)的，而且作為自然資源所有權人出現(xiàn)的。對于環(huán)境保護而言，這一制度有助于改變“企業(yè)污染，群眾受害，政府買單”的局面，彌補行政處罰的不足。對于環(huán)境治理而言，這一制度體現(xiàn)了運用權利工具推進治理的理念，是治理創(chuàng)新。

《環(huán)境保護法》第5 條規(guī)定了損害擔責的原則。根據(jù)這一原則，2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》。在總結試點經(jīng)驗之后，2017 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，自2018 年1 月1 日起施行。國務院授權省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，具體行使這一權利。到2019 年12 月底，全國法院共審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件73 件[10]，較好發(fā)揮了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的功能。

第二，加強對環(huán)境污染被侵權人權利的保障。在環(huán)境污染損害賠償私益訴訟中，污染者通常處于強勢地位，受害人通常處于弱勢地位。要在環(huán)境治理中發(fā)揮權利工具的作用，就需要使權利具有力量。曾經(jīng)《中華人民共和國侵權責任法》規(guī)定了環(huán)境污染的無過錯責任原則，現(xiàn)在《中華人民共和國民法典》延續(xù)了這一規(guī)定。污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任；污染者應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任；因第三人的過錯污染環(huán)境造成損害的，被侵權人可以向污染者請求賠償，也可以向第三人請求賠償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》作了細化的規(guī)定。這些規(guī)定在一定程度上補強了受害人權利的力量。

2.2.4 市場化權利

黨的十八大報告要求：“積極開展節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易試點?！?015 年5 月，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，其中提出推行市場化機制，包括建立節(jié)能量、碳排放權交易制度，深化交易試點，推動建立全國碳排放權交易市場；加快水權交易試點，培育和規(guī)范水權市場；擴大排污權有償使用和交易試點范圍，發(fā)展排污權交易市場等。《生態(tài)文明體制改革總體方案》作了更細致的制度設計和安排。

廣義的排污權包括了碳排放權。其實質(zhì)是一種特別物權——環(huán)境容量使用權，合理地利用環(huán)境容量資源的權利。運用這種權利作為工具進行環(huán)境治理，其思路是，確定環(huán)境容量資源的總額，將其分割轉(zhuǎn)化為權利，通過市場（一級市場）出售給需要排污的主體，購得排污權的主體可以通過市場（二級市場）與其他主體進行交易。這種排污權有償使用和交易制度提供了一種激勵，鼓勵市場主體采取措施，減少排污，從而達到防治環(huán)境污染的目的。

市場機制實際上是一種權利機制。市場主體是權利主體，市場是權利交易的平臺。排污權帶有一種自然權利的意味。生活在一定的環(huán)境之中，每個人都在向環(huán)境排放廢物。如果沒有這個權利，是無法生存下去的。這個權利正如同其他許多權利一樣，是有限度的，因為環(huán)境對污染物的容量是有限的。這個容量也可以看作是一種資源。生活在一定地區(qū)的人們有權平等地使用環(huán)境的容量資源。那些想更多使用環(huán)境容量資源的人應當向其他使用較少的人購買使用權。

2.2.5 第三方治理權利

在中國的環(huán)境治理實踐中，還有一種運用權利的治理機制，即政府與社會力量（如專業(yè)環(huán)境保護組織、社區(qū)、村委會等）簽署有關特定地區(qū)環(huán)境保護目標的協(xié)議，社會力量按照協(xié)議享有保護環(huán)境的權利和義務。這種方式一般稱為“第三方治理”。

《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出：“積極推進環(huán)境污染第三方治理，引入社會力量投入環(huán)境污染治理?！薄渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》同樣提出：“能由政府和社會資本合作開展的環(huán)境治理和生態(tài)保護事務，都可以吸引社會資本參與建設和運營。通過政府購買服務等方式，加大對環(huán)境污染第三方治理的支持力度。”第三方治理在制度安排上是以權利義務關系為基礎的，核心是通過協(xié)議賦予第三方在特定環(huán)境問題上的治理權利以及相應的義務。

3 權利觀之下環(huán)境治理的完善

環(huán)境治理的權利觀不僅是闡釋性的，而且具有建構的意義。它有助于從權利的角度來檢視環(huán)境治理實踐的成效，推動環(huán)境治理的轉(zhuǎn)型，完善環(huán)境治理的制度。在價值目標定位方面，它主張環(huán)境治理應當從以往的注重整體發(fā)展效率向注重環(huán)境相關權利保障轉(zhuǎn)變。美好的環(huán)境不僅僅是社會經(jīng)濟發(fā)展的條件，而且它本身就是目的。整體發(fā)展效率是重要的，但人是根本。就環(huán)境治理而言，這個“人”就是受環(huán)境影響的群體和個體。在環(huán)境治理中應當把受環(huán)境影響的群體和個體的相關權利保障放在價值目標的首要位置。在管制模式方面，它主張從以往的權力管制模式向權力—權利合作模式的轉(zhuǎn)變，把國家機關的主導作用與人民群眾的主體作用有機結合起來，充分運用權利作為環(huán)境治理的工具和手段。

當代中國環(huán)境治理取得了很大的成就。環(huán)境治理實踐已經(jīng)使用權利話語表述治理的目標，也注意運用權利作為治理工具。環(huán)境治理轉(zhuǎn)型正在發(fā)生，正在進行。但是從權利的角度來評估中國的環(huán)境治理實踐，還發(fā)現(xiàn)存在一定不足，有待進一步深入推進。

3.1 治理目標方面

在此方面，主要存在兩個問題，需要推進解決。

第一，對環(huán)境相關權利的保障還不夠充分有力。2014 年修訂《環(huán)境保護法》，沒有采納環(huán)境權的觀點，仍是強調(diào)公民的環(huán)境保護義務和傳統(tǒng)民法中與環(huán)境相關的民事權利。這樣，公民對尚沒有侵害其傳統(tǒng)民事權利的環(huán)境污染行為不具有侵害賠償請求權，只有在對自己的人身或財產(chǎn)的損害實際發(fā)生之后，才能提出訴訟。當然，法律規(guī)定在這種情況下，公民有權檢舉或控告，要求行政管理機關制止環(huán)境污染行為。但是，從權利保障的角度來看，是不夠的。

另外，在民事訴訟中，計算因環(huán)境污染侵害賠償數(shù)額時，實行實際損害原則，這通常并不能填補被侵權人包括未來可能損失的總體損失，不利于制止環(huán)境污染行為。有時候污染者通過污染行為獲得的利益大于他給予被侵權人的賠償，所以他就沒有動力減低污染或防止損失擴大。針對這種弊端，可以考慮對惡意的污染行為實行懲罰性賠償原則，即要求對加害者的環(huán)境侵權行為課以超過受害人所受實際損失的賠償[11]。

第二，環(huán)境質(zhì)量的改善往往指整體環(huán)境質(zhì)量的改善，沒有充分重視不同群體在享有環(huán)境權益方面的公平問題。最近幾年發(fā)達地區(qū)加大了環(huán)境治理的力度，普遍出現(xiàn)了這樣兩種現(xiàn)象：一是高污染企業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，二是固體廢物轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達地區(qū)處理。發(fā)達地區(qū)的環(huán)境容量有限，降低污染的成本高，欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境容量較大，降低污染的成本低。于是發(fā)達地區(qū)的政府和企業(yè)就與欠發(fā)達地區(qū)的政府和企業(yè)達成協(xié)議，這種協(xié)議是不合理的，但卻可以取得合法性。就固體廢物跨界轉(zhuǎn)移而言，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》和住房城鄉(xiāng)建設部、原環(huán)境保護部《關于規(guī)范城市生活垃圾跨界清運處理的通知》雖然規(guī)定了嚴格的制約措施，但仍然是允許的。目前曝光的只是少數(shù)被查處的非法轉(zhuǎn)運、儲存和處置行為。浙江省固體廢物跨界清運的主要目的地是安徽，廣東省固體廢物跨界清運的主要目的地是廣西，都發(fā)生了一些非法轉(zhuǎn)運、處置案件[12]。

環(huán)境問題既具有整體性，也具有局部性。不同地區(qū)的環(huán)境狀況相互影響，又具有一定的獨立性。從公平的角度來看，一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量改善不能以另一個地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的下降為代價，一個地區(qū)的人們不能侵占另一個地區(qū)的人們的環(huán)境容量資源。一個地區(qū)的政府或企業(yè)出于發(fā)展經(jīng)濟或營利的目的，接收另一個地區(qū)的固體廢物，實際上侵害了本地區(qū)人們及其后代的環(huán)境權益。

3.2 治理工具方面

在此方面，也有兩個問題值得關注。

第一，在環(huán)境治理中運用權利工具還存在著觀念性、制度性的障礙。中國的環(huán)境治理體系仍然存在政府主導有余、社會公眾參與不足的問題。環(huán)境法具有鮮明的政府管制型立法特點，環(huán)境治理具有突出的政府管制型模式特征。法律對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格進行嚴格限定，司法實踐又傾向于對這些規(guī)定從嚴解釋。在2015 年中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染公益訴訟案件中，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院和中衛(wèi)市中級人民法院都以中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會不能認定為《環(huán)境保護法》第58 條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護公益活動”的社會組織為由，裁定起訴不予受理。直至最高人民法院再審才糾正了這種狹隘的理解。這樣嚴格規(guī)定和從嚴解釋把許多熱心從事環(huán)境保護公益活動的社會組織排除在原告范圍之外，雖然沒有了濫訴的擔心，但是并不利于保護社會組織的環(huán)境保護積極性。從長遠來看，還是應當循序漸進地拓寬社會組織參與環(huán)境公益訴訟的途徑。

第二，環(huán)境公眾參與的制度化水平和實際效果還需要進一步提升。在環(huán)境治理中是否開辟公眾參與的途徑很大程度上取決于相關國家機關的自由裁量權。公眾參與的形式，如聽證會、論證會、座談會、開放式征詢意見，在性質(zhì)和功能上沒有清晰的區(qū)分。公眾參與受到形式主義的困擾，通過公眾參與途徑獲得的意見和建議沒有得到應有的重視，缺乏必要的回應反饋機制。這些問題還需要通過更扎實、更細致的制度建設加以解決，以進一步提升公眾參與的實際效果。