淺談排污許可制實施過程中的問題及建議

宋艷艷 張維娟 高文翰

（1 中瑞（天津）環(huán)境技術(shù)發(fā)展有限公司 天津 300191 2 聯(lián)合泰澤環(huán)境科技發(fā)展有限公司 天津 300042）

引言

2016 年11 月國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》[1]，要求至2020 年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作的任務(wù)。自該項工作開展以來，國家已發(fā)布兩版 《固定污染源排污許可分類管理名錄》，最新的2019 年版名錄[2]中共包含108 個行業(yè)類別（涉及國民經(jīng)濟行業(yè)分類中49 個大類、212 個中類、706 個小類）和4 個通用工序。此外，國務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了多個行業(yè)的排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南等技術(shù)文件，并通過了《排污許可管理辦法》（試行）、《排污許可管理條例草案》等法律法規(guī)文件，加強了排污許可證管理制度的法律效力，為環(huán)境保護部門的監(jiān)督和執(zhí)法提供了依據(jù)。這些法律法規(guī)和技術(shù)文件的發(fā)布為排污許可制度的改革和發(fā)展提供了有力保障，使得排污許可制的法律和技術(shù)支撐體系更加健全。

截至目前，2020 年已收官，全國已發(fā)放近40 萬張排污許可證。排污許可制度的改革是一項意義重大、影響深遠的決策，其涉及的行業(yè)類型眾多，各行業(yè)均有其行業(yè)特性及專業(yè)性，核發(fā)工作不僅專業(yè)，而且任務(wù)量巨大，在排污許可實施過程中，如何進一步完善排污許可機制、有效銜接整合已有的環(huán)境管理制度、加強證后監(jiān)管、形成長效機制是需要重點探討的問題。

1 排污許可制實踐中存在的問題

1.1 排污許可證核發(fā)質(zhì)量問題

由于排污許可制度是一項新的制度，且排污許可證申報及核發(fā)涉及的范圍廣、專業(yè)性較強，無論對環(huán)境管理部門還是企業(yè)，都是一項新的挑戰(zhàn)。從技術(shù)層面上，國家頒布的各項行業(yè)技術(shù)規(guī)范及指南等仍處在不斷完善當(dāng)中，難免存在疏漏與偏差，不同的機構(gòu)及人員，對于國家發(fā)布的各項技術(shù)規(guī)范的理解可能不完全相同，致使相似企業(yè)排污許可證的內(nèi)容存在較大差異；從實際操作層面上，很多企業(yè)存在歷史遺留問題，如何合法合規(guī)地核發(fā)排污許可證是環(huán)境管理部門需要解決的一大難題。

1.2 第三方服務(wù)機構(gòu)問題

過去幾年排污許可證發(fā)放工作時間緊、任務(wù)量大，政府管理部門及企業(yè)對專業(yè)的環(huán)保技術(shù)機構(gòu)的需求量很大，隨著市場需求量的增加，一些不正規(guī)、不專業(yè)的小型環(huán)保公司也進入了市場，并通過低價競爭等方式在市場中占據(jù)了一席之地。排污許可工作涉及的行業(yè)范圍廣、專業(yè)性強，且有地域差異，對環(huán)保機構(gòu)的專業(yè)性要求較高，一些水平較低的環(huán)保機構(gòu)在面對企業(yè)時，無法有效落實國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，并可能存在虛假瞞報等情況，給企業(yè)及政府均帶來了一定隱患。

1.3 與環(huán)評制度的銜接問題

環(huán)評是排污許可的前提和依據(jù)，環(huán)評和排污許可的銜接是排污許可制改革的重要內(nèi)容。根據(jù)《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》環(huán)辦環(huán)評[2017]84 號[3]，納入排污許可管理的建設(shè)項目，其排污許可證的管理類別原則上與項目對環(huán)境的影響程度、環(huán)評分類管理級別相對應(yīng)。但在實際操作中，排污許可證和環(huán)評的管理類別尚未做到有效銜接，很多編制報告表的項目僅僅是登記管理，二者在管理上無法統(tǒng)一。此外，環(huán)評編制過程中，污染源強核算方法不統(tǒng)一，導(dǎo)致同行業(yè)、類似規(guī)模、采用類似工藝和設(shè)備的項目的不同環(huán)評報告中污染源強相差很大，有些甚至存在數(shù)量級差異，繼而造成這些建設(shè)單位在填報排污許可證時核定的許可排放量差異較大，造成了一定的不公平[4]。此外，在環(huán)評工作中，環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則等文件中對很多行業(yè)的污染防治措施可行性論證、環(huán)境管理和監(jiān)測計劃等內(nèi)容僅有原則性、指導(dǎo)性的要求，導(dǎo)致這些行業(yè)環(huán)評中的相關(guān)內(nèi)容差異較大。在排污許可證的發(fā)放過程中，環(huán)評作為主要的依據(jù)之一，其往往存在與排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求不一致的情況，為“一證式管理”造成一定困擾。

1.4 證后監(jiān)管問題

排污許可證發(fā)放之后，環(huán)境保護管理部門需加強證后監(jiān)管，保證企業(yè)按證排污，落實企業(yè)治污責(zé)任，充分發(fā)揮排污許可管理制度效能。證后監(jiān)管涵蓋多方面工作內(nèi)容，環(huán)境監(jiān)管部門普遍存在人員不足、專業(yè)水平不夠等問題，在巨大的證后監(jiān)管任務(wù)面前顯得力不從心。

除監(jiān)管部門外，企業(yè)在取得排污許可證后的自身管理工作方面也存在諸多問題，特別是大量的小型企業(yè)，環(huán)保意識淡漠，企業(yè)沒有專業(yè)的負責(zé)環(huán)保管理工作的人員。證后管理涉及的內(nèi)容較多且有一定的專業(yè)性，很多企業(yè)未給予足夠的重視，或者敷衍了事，未有效落實企業(yè)治污責(zé)任，不符合排污許可制度改革的初衷。

2 建議

2.1 加強第三方服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管

有關(guān)部門應(yīng)加強對第三方機構(gòu)的管理，保障環(huán)保機構(gòu)市場健康發(fā)展。排污許可管理條例草案征求意見稿中規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門發(fā)現(xiàn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)存在隱瞞篡改、弄虛作假、重大錯誤、惡意串通等情況，均應(yīng)采取相應(yīng)的罰款、禁業(yè)、記入誠信檔案等措施，嚴重的還將依法追究刑事責(zé)任。地方相關(guān)主管部門可加強對其委托的第三方服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督管理，對其服務(wù)內(nèi)容、流程、質(zhì)量等工作內(nèi)容定期抽查、檢查；在對企業(yè)的執(zhí)法檢查過程發(fā)現(xiàn)問題的，關(guān)注企業(yè)第三方服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量問題；也可對第三方服務(wù)機構(gòu)采取定期抽查檢查等措施，加強對第三方服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。

2.2 加強排污許可與環(huán)評制度的有效銜接

為加強環(huán)評與排污許可制度的有效銜接，首先應(yīng)加強頂層設(shè)計，繼續(xù)完善排污許可及環(huán)評的分類管理名錄，使其分類管理標準統(tǒng)一；其次，在技術(shù)體系上，環(huán)評編制過程中的產(chǎn)污環(huán)節(jié)、污染物年排放量計算、污染防治技術(shù)可行性分析等管控要求、環(huán)境管理與監(jiān)測計劃等內(nèi)容應(yīng)充分借鑒排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南等文件，在保證環(huán)評文件質(zhì)量的同時，也能保持與排污許可管理要求的一致性，為“一證式管理”打下良好基礎(chǔ)；再次，要整合管控對象，優(yōu)化環(huán)評內(nèi)容，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可表單，推動形成“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數(shù)據(jù)”，形成“環(huán)評管準入、許可管排污”的環(huán)境管理體系[5]。在排污許可申報階段，要認真研讀環(huán)評報告，重點關(guān)注項目實際建成情況和環(huán)評文件階段的變化情況。在實踐過程中，技術(shù)管理部門也應(yīng)對相關(guān)的標準、規(guī)范不斷地提出修訂、完善。

2.3 加強證后監(jiān)管

生態(tài)環(huán)境部辦公廳《關(guān)于征求<排污許可證后管理指導(dǎo)意見（征求意見稿）>意見的函》（環(huán)辦規(guī)財函〔2018〕511 號）規(guī)定了排污許可證證后監(jiān)管要求，要求環(huán)保主管部門高度重視排污許可證后管理，加強排污許可證質(zhì)量專項檢查工作。排污許可證的核發(fā)及證后管理任務(wù)不僅專業(yè)性很強，同時涉及的工作量巨大，涉及核發(fā)質(zhì)量的檢查及現(xiàn)場核查、證后自行監(jiān)測、執(zhí)行報告、管理臺賬的檢查等內(nèi)容，對基層環(huán)保管理機構(gòu)形成了巨大的壓力。

近幾年排污許可證發(fā)放工作中的實踐顯示，許多政府機構(gòu)采用了購買第三方服務(wù)的方式，委托專業(yè)的環(huán)保咨詢機構(gòu)對企業(yè)提交的排污許可證申請資料進行技術(shù)審核，以保障排污許可證的核發(fā)工作在有限的時間內(nèi)做到合規(guī)合法。證后管理也可采用相同的模式，政府亦可委托專業(yè)環(huán)保機構(gòu)協(xié)助完成證后監(jiān)管的各項內(nèi)容。

對于企業(yè)來說，領(lǐng)取排污許可證后仍舊面臨著長期的證后管理內(nèi)容，企業(yè)也可以采取委托第三方服務(wù)機構(gòu)的方式，完善自身環(huán)保管理工作，建立相關(guān)環(huán)保制度體系，及時解決企業(yè)存在的環(huán)保問題。值得注意的是，出于經(jīng)濟上的考慮，很多企業(yè)尤其是中小企業(yè)不會選擇尋求第三方服務(wù)機構(gòu)的幫助，這些企業(yè)在面對證后監(jiān)管時會有更多的抗拒心理，或者心有余而力不足。國家一直都在積極鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，尤其是新冠疫情以來，各地都在積極改善營商環(huán)境，在這個背景下，環(huán)境保護主管部門一方面需加強宣傳力度，使企業(yè)了解排污許可制度的必要性以及相關(guān)法律責(zé)任；另一方面需加強幫扶力度，可采用政府購買服務(wù)，委托第三方服務(wù)機構(gòu)對企業(yè)提交的證后管理材料進行審核或者通過直接指導(dǎo)企業(yè)的方式來敦促企業(yè)履行相應(yīng)的證后管理義務(wù)。

排污許可工作是一項長期的任務(wù)，相關(guān)政策及法律法規(guī)仍處在不斷的完善當(dāng)中，相關(guān)政府部門應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與指南，明確監(jiān)測部門和執(zhí)法部門的職責(zé)范圍，明確企業(yè)的法律責(zé)任和義務(wù)。無論是環(huán)保主管部門、還是企業(yè)或者是第三方技術(shù)機構(gòu)，都需要對國家的相關(guān)環(huán)保政策進行了解，并且不斷更新自己的環(huán)保管理體系，這對于排污許可管理工作的開展起到很好的促進作用[6]。

結(jié)語

隨著排污許可制度在全國范圍內(nèi)的逐步推行，一些問題逐步顯現(xiàn)。政府層面應(yīng)不斷地完善法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范，加強監(jiān)督、執(zhí)法及宣傳教育；排污單位應(yīng)主動承擔(dān)起自身的環(huán)保責(zé)任，提升環(huán)境管理水平，做到“自證守法”；第三方環(huán)保咨詢服務(wù)機構(gòu)要加強社會責(zé)任心，及時跟進了解國家及地方的最新環(huán)保政策和技術(shù)標準，提高自身業(yè)務(wù)水平，更好地服務(wù)政府和企業(yè)。