楊君琳，方宇菲，王浚 ，毛國輝

（1. 北京航空航天大學(xué)北斗政策法規(guī)研究中心，北京 100191；2. 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088；3. 北京航空航天大學(xué)航空科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100191；4. 國防科技大學(xué)文理學(xué)院，長沙 410022）

一、前言

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)是由衛(wèi)星定位導(dǎo)航授時系統(tǒng)和用戶終端系統(tǒng)的制造產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)星定位系統(tǒng)運營維護、導(dǎo)航信息服務(wù)等方面構(gòu)成的新興高技術(shù)產(chǎn)業(yè) [1]。作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)不僅體現(xiàn)了新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方向，也是世界大國爭奪未來發(fā)展制高點的重點領(lǐng)域，對于帶動科技進步、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、維護國防安全具有重大價值。20世紀(jì)后期，在國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的支持下，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)從無到有、高速發(fā)展。依據(jù)“十二五”規(guī)劃，我國發(fā)布了《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》（2013年），瞄準(zhǔn)2020年這一重要時間節(jié)點實施第二代衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)重大專項，由此體現(xiàn)對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家宏觀政策指導(dǎo)。2020年是北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（BDS）全球服務(wù)開通之年、《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》全面完成之年，也是“2035年前還將建設(shè)完善更加泛在、更加融合、更加智能的綜合時空體系”新目標(biāo)的發(fā)展起步之年。也要注意到，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著新矛盾、新挑戰(zhàn)：一方面，亟需推動國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，構(gòu)建以時空信息為主的新興產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈；另一方面，BDS需要和美國全球定位系統(tǒng)（GPS）、俄羅斯格洛納斯衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GLONASS）、歐洲伽利略衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)（GALILEO）同臺競技、兼容發(fā)展。因此，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)迎來了新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，進而對相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策建設(shè)提出了新需求。

產(chǎn)業(yè)政策是政府為實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標(biāo)，對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預(yù)的各種政策總和 [2]。產(chǎn)業(yè)政策不僅在市場的供給端和需求端為衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)培育和壯大創(chuàng)造了有利條件，還通過營造有利的市場環(huán)境來引導(dǎo)經(jīng)濟規(guī)律發(fā)生作用、開辟經(jīng)濟規(guī)律作用空間。有關(guān)我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策的研究集中在政策分析、問題梳理、體系建構(gòu)三方面：采用政策分析工具量化分析我國衛(wèi)星導(dǎo)航政策，發(fā)現(xiàn)環(huán)境型政策工具的占比最大（59.61%），需求型（21.15%）、供給型（19.23%）次之，政策工具的使用結(jié)構(gòu)不甚合理 [3]；開展我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢分析，提出相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策體系的建議框架 [4]；建立衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策系統(tǒng)的動力學(xué)模型，針對不同政策假設(shè)方案，模擬產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢[5]。然而，國內(nèi)在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策方面的研究整體處于起步階段，對新發(fā)展格局下衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的政策需求與供給研究有所不足。

為適應(yīng)國家綜合定位導(dǎo)航授時（PNT）體系建設(shè)需要，打造國家戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的政策制度亟需優(yōu)化轉(zhuǎn)型，以在更廣范圍、更深程度、更高層次上發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用。針對于此，本文以產(chǎn)業(yè)政策對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用為研究切入點，梳理產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展現(xiàn)狀，凝練產(chǎn)業(yè)政策存在的問題，提出產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議，以期為構(gòu)建我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢、全面進入國際市場提供理論參考。

二、產(chǎn)業(yè)政策對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用分析

（一）促進市場要素向衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)流動

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)在技術(shù)和供應(yīng)鏈上具有不確定性。從技術(shù)角度看，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)以衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新、固化、運用為基礎(chǔ)，而衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新具有復(fù)雜性，突出表現(xiàn)在核心技術(shù)突破的長期復(fù)雜性、與關(guān)聯(lián)配套技術(shù)突破的耦合性。從供應(yīng)鏈角度看，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期，因其產(chǎn)品/服務(wù)的市場容量有限，企業(yè)無法從市場獲得所需的新種類、高品質(zhì)原材料，設(shè)備和零部件依賴自研；隨著市場的擴大，衍生出了更多的配套企業(yè)，但產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)發(fā)展不同步的可能性依然存在，這構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸 [6]。

相較于其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，這種不確定性導(dǎo)致衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的投入大、周期長、抗外界干擾能力弱、綜合風(fēng)險較大；無論是勞動、資本等“硬”要素，還是技術(shù)、知識、信息等“軟”要素，向衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)流動的速度均較緩慢，不利于在國際市場上搶占最佳機遇期。鑒于此，政府可主導(dǎo)并直接參與衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理加大資源投入、人才引進、技術(shù)轉(zhuǎn)化等方面的傾斜性扶持力度，為衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展贏得必需的生產(chǎn)要素及資源提供有利條件，從而前瞻引導(dǎo)市場要素向衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的流動。

（二）拓展和豐富衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)市場需求

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場需求直接相關(guān)，市場需求刺激生產(chǎn)者以價值增值為目的，調(diào)動各種生產(chǎn)要素和資源來創(chuàng)造滿足市場需求的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)。市場需求是衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部動因，政府可通過標(biāo)準(zhǔn)化政策、公共采購政策、對外貿(mào)易政策等工具，培育和拓寬衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的市場需求。例如，標(biāo)準(zhǔn)化政策可明確行業(yè)或應(yīng)用中的衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動相關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)進入國際民航組織、國際海事組織、移動通信國際標(biāo)準(zhǔn)組織等的認證名錄，獲得衛(wèi)星導(dǎo)航國際市場的準(zhǔn)入資格；公共采購政策通過政府合同的方式，面向市場主體采購衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)，拉動衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的市場需求，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。

以美國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策為例，自20世紀(jì)90年代GPS投入運行后，美國注重運用衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化政策、公共采購政策，通過立法明確將GPS及其增強功能建立為國際標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)《國防授權(quán)法》開展對GPS相關(guān)技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)的政府采購。這些產(chǎn)業(yè)政策工具極大拓寬了美國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部和外部市場需求，促進了衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

（三）改善衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境

法治是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)是法治化的環(huán)境。法律為市場劃定了兩種規(guī)則，即政府干預(yù)市場的規(guī)則、市場主體的活動規(guī)則。在這兩種規(guī)則的共同作用下，一是促進衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控政策制定的科學(xué)性、規(guī)范性，強化宏觀調(diào)控政策實施的責(zé)任體系、激勵保障措施；二是更好引導(dǎo)和規(guī)范市場秩序，為衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；三是更好保護各類市場主體的合法權(quán)益。

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)還有其獨有特征?；谛l(wèi)星導(dǎo)航的位置服務(wù)產(chǎn)生和應(yīng)用大量個人位置數(shù)據(jù)，需通過精細化的數(shù)據(jù)安全規(guī)定，嚴(yán)格落實數(shù)據(jù)保護的管理職責(zé)，防范定位數(shù)據(jù)泄露，保護個人合法權(quán)利與公共安全。技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用是衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，需加強知識產(chǎn)權(quán)保護方面的政策措施，規(guī)范知識產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，防止有關(guān)技術(shù)非法流失，更好激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力與投資意愿。

三、我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的政策現(xiàn)狀

（一）國家宏觀政策相繼頒布

國家出臺了有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航發(fā)展規(guī)劃的系列政策文件，如《關(guān)于加速推進北斗導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用有關(guān)工作的通知》《國家衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》等。這些政策文件系統(tǒng)闡述了我國BDS的發(fā)展理念和政策主張，明確了BDS在國家信息基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的重要地位，部署了我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向、目標(biāo)任務(wù)、總體安排。與此同時，我國綜合運用了目標(biāo)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共技術(shù)與服務(wù)采購等政策工具，為衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了必要的資源、資金、技術(shù)支持。

十多年來，依托產(chǎn)業(yè)政策推動，我國已經(jīng)初步形成涵蓋芯片、模塊等基礎(chǔ)器件、軟件、數(shù)據(jù)（上游），終端、系統(tǒng)集成（中游），應(yīng)用服務(wù)（下游）在內(nèi)的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)鏈；BDS性能達到國際先進，核心技術(shù)體系基本建立，在諸多領(lǐng)域獲得廣泛應(yīng)用。例如，BDS全面服務(wù)于交通運輸、公共安全、救災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)林牧漁、城市治理等行業(yè)，融入電力、金融、通信等國家核心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；相關(guān)產(chǎn)品出口120余個國家和地區(qū)，用戶服務(wù)規(guī)模達到億級 [7] 。

（二）行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策持續(xù)推進

2007年以來，國家行業(yè)主管部門出臺了一系列有關(guān)衛(wèi)星導(dǎo)航的產(chǎn)業(yè)政策文件，集中在交通運輸、測繪、應(yīng)急管理、農(nóng)林牧漁、民航等領(lǐng)域。①交通運輸行業(yè)是BDS最大的行業(yè)用戶之一，《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于在行業(yè)推廣應(yīng)用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的指導(dǎo)意見》《交通運輸部關(guān)于推動交通運輸領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》等是“十三五”“十四五”時期推進BDS在交通運輸行業(yè)應(yīng)用的指導(dǎo)性文件。②BDS是測繪地理信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，產(chǎn)業(yè)政策有力支持了BDS在地理國情監(jiān)測、數(shù)字城市建設(shè)、全國地理信息公共服務(wù)平臺建設(shè)等方面發(fā)揮重要作用，如2017年新修訂的《測繪法》中明確要求，推動地理信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，支持開發(fā)各類地理信息產(chǎn)品，推廣使用安全可信的地理信息技術(shù)和設(shè)備。③BDS對于發(fā)生地震、洪水等自然災(zāi)害，海洋、山區(qū)等人煙稀少地區(qū)的救援活動有著重要的應(yīng)用，《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》對推進BDS在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用進行了全面部署；為促進BDS應(yīng)用規(guī)范化，編制了減災(zāi)應(yīng)用平臺、災(zāi)情直報信息終端、應(yīng)急救援信息終端、車輛導(dǎo)航監(jiān)控信息終端等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。④《2013年農(nóng)業(yè)機械購置補貼實施指導(dǎo)意見》出臺了對“農(nóng)業(yè)用北斗終端（含漁船用）”的財政補貼政策，集成北斗基礎(chǔ)原件的終端和系統(tǒng)集成得以在農(nóng)林牧漁領(lǐng)域廣泛應(yīng)用；“北斗海洋漁業(yè)應(yīng)用示范工程”（2012 年）提出為漁船配備北斗導(dǎo)航終端，顯著提高了應(yīng)用覆蓋率。

（三）區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策緊密跟進

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)在京津冀、長江三角洲（長三角）、珠江三角洲（珠三角）、華中（鄂豫湘）、西部（川陜渝）五大區(qū)域形成了產(chǎn)業(yè)集聚，2019年五大區(qū)域綜合產(chǎn)值為2671億元，占全國相關(guān)總產(chǎn)值的77.4% [8]；區(qū)域內(nèi)的多個省份發(fā)布了地區(qū)性政策文件，以指導(dǎo)地區(qū)導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1. 京津冀地區(qū)

北京市采取“能用盡用”的BDS應(yīng)用推廣政策，通過政府信息化技術(shù)審查機制，鼓勵新上的信息化項目采用國產(chǎn)北斗定位授時技術(shù)；成立北斗新業(yè)態(tài)基金，在技術(shù)創(chuàng)新、資金支持、推進應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)配套、引進人才等方面提供必要支持 [9]?！侗本┦型七M北斗導(dǎo)航與位置服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案》（2012—2015年）提出了建成國際領(lǐng)先的導(dǎo)航與位置服務(wù)綜合應(yīng)用示范城市的目標(biāo)，《北京市關(guān)于促進北斗技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實施方案》提出了推進衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、保障措施。京津冀三地區(qū)共同制定《京津冀協(xié)同推進北斗導(dǎo)航與位置服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動方案》（2017—2020年），支持衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)建設(shè)。

2. 長三角地區(qū)

《上海市推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)“衛(wèi)星導(dǎo)航”專項工程實施方案（2012—2015）》提出了“兼容并舉、聚焦兩頭、培育龍頭、示范帶動”的發(fā)展思路，明確產(chǎn)業(yè)定位，制定專項推進方案以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展，配套扶持政策改善營商環(huán)境，多種社會手段加速市場拓展，支持BDS應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。上海市牽頭實施“長三角衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用示范工程”，側(cè)重推動長三角地區(qū)BDS示范應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)化。《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，實現(xiàn)衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)服務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，支持北斗導(dǎo)航系統(tǒng)率先應(yīng)用 [10]。

3. 珠三角地區(qū)

珠三角地區(qū)的廣州、深圳、中山等城市，具有我國最為完備的電子信息產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)能力，以引進、組裝、制造衛(wèi)星導(dǎo)航終端產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)格局較為成熟 [11]。作為我國衛(wèi)星導(dǎo)航與位置服務(wù)終端設(shè)備的主要生產(chǎn)區(qū)域，珠三角地區(qū)衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)配套能力強、應(yīng)用市場成熟，2019年綜合產(chǎn)值為770億元，居全國首位?！稄V東省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》（2013年）、《關(guān)于推動衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2016年）、《北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化實施方案》（2012年）等政策的發(fā)布，引導(dǎo)和支持了BDS應(yīng)用，形成了獨有的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)競爭力。

4. 華中（鄂豫湘）地區(qū)

華中地區(qū)的湖南省和湖北省，在測繪科學(xué)領(lǐng)域具有科研、人才優(yōu)勢。湖北省發(fā)布了《關(guān)于促進北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（2014年）、《湖北省北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動方案（2015—2020年）》《關(guān)于推進全省十大重點產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2019年），提出發(fā)展具有全球影響力的地球空間信息及應(yīng)用服務(wù)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建地球空間信息及應(yīng)用服務(wù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。湖南省長沙市發(fā)布了《關(guān)于加快北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（2014年），規(guī)劃在麓谷高新區(qū)建設(shè)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)基地；《長沙市北斗衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》《長沙市加快北斗產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2016—2018年）》提出了將長沙發(fā)展為“北斗之城”的建設(shè)目標(biāo)。

5. 西部（川陜渝）地區(qū)

川渝陜地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)以西安市為主，重點依托航天、航空部門的技術(shù)、設(shè)備、人才等優(yōu)勢，以西部大開發(fā)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等諸多發(fā)展政策的支持為依托，形成以衛(wèi)星零部件制造為主的產(chǎn)業(yè)格局?！蛾兾魇　笆濉毙l(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》（2011年）提出，加速培育衛(wèi)星應(yīng)用核心產(chǎn)業(yè)，打造國際一流的衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)高地。成都市、綿陽市是四川省衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的重點發(fā)展城市，《綿陽市北斗衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出要努力發(fā)展成為西南居前、國內(nèi)一流、國際先進的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)聚集地。

四、我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策存在的問題

我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策制度基本形成體系，相對而言仍是粗放式、數(shù)量規(guī)模型的，政策資源投入與效益產(chǎn)出比不高，與衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)實際發(fā)展需求有所脫節(jié)。相關(guān)問題重點表現(xiàn)在：各行業(yè)、各地區(qū)發(fā)布的政策保護性強，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重；產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇和組合不科學(xué)、不配套；對關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新亟需的精準(zhǔn)政策供給不足；政策制度建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，存在停留于文件、難以落實的現(xiàn)象。

（一）產(chǎn)業(yè)政策法律化程度較低

當(dāng)前，我國已發(fā)布的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策，超過90%的（以數(shù)量計）為規(guī)范性文件、“紅頭文件”，僅有少部分是部門或地方性規(guī)章。作為衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的基本法，《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》在2016年列入國務(wù)院立法工作計劃，但至今尚未出臺?？梢哉J為，絕大部分衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策并沒有納入法律層面的調(diào)整，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策的制定、實施面臨困境。

一是缺乏BDS及導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的法定主管機構(gòu)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策缺乏統(tǒng)籌制定和實施。在建設(shè)階段，國家成立了BDS重大專項領(lǐng)導(dǎo)小組，推動北斗系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)了擬定目標(biāo)。隨著BDS進入推廣應(yīng)用階段，理應(yīng)采取“總體部署-國防應(yīng)用與重點行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用-大眾消費市場落地商用”的模式來驅(qū)動市場化進程；但當(dāng)前仍然采用建設(shè)階段的管理模式，缺乏高級別、常設(shè)的統(tǒng)籌管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致職能銜接、任務(wù)對接、工作協(xié)作等方面存在諸多制約，明顯不適應(yīng)更高層次的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。

二是由于缺乏法律的強制性，導(dǎo)致衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策的實施成效難以獲得預(yù)期效果。產(chǎn)業(yè)政策關(guān)系到整個經(jīng)濟的中長期目標(biāo)，涉及的關(guān)系具有長期性、廣泛性，因此在強調(diào)依法治國的宏觀背景下，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策僅以“純粹的”政策形式存在是明顯不夠的；需要有相應(yīng)的法律調(diào)整，以對產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施進行強制性規(guī)范 [5]。

三是從世界衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)經(jīng)驗看，早期建設(shè)多依賴政策驅(qū)動，應(yīng)用發(fā)展則多納入法律調(diào)整。隨著BDS進入全方位應(yīng)用階段，僅靠國家指導(dǎo)性政策難以適應(yīng)復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)調(diào)整需要，亟需加強立法，構(gòu)建衛(wèi)星導(dǎo)航法律法規(guī)體系。

（二）產(chǎn)業(yè)政策碎片化現(xiàn)象突出

GPS首先應(yīng)用在國防安全領(lǐng)域，隨后在行業(yè)應(yīng)用全面推進，最后逐步實現(xiàn)大眾消費的規(guī)模化應(yīng)用；與此不同，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式是三方面同步推進的?！秶倚l(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)中長期規(guī)劃》雖然規(guī)劃了衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點方向、主要任務(wù)，但政策設(shè)計較為籠統(tǒng)，缺乏具體的細則來落實推進；國防、民用，行業(yè)、區(qū)域、地方從各自需求出發(fā)，密集出臺了很多衛(wèi)星導(dǎo)航的產(chǎn)業(yè)政策，但缺乏頂層統(tǒng)籌設(shè)計，致使?fàn)帗屖袌?、擠占資源、無序競爭的情況比較明顯。

各地規(guī)劃建設(shè)的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)超過40 家，但多數(shù)缺乏明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、具體的實施方案，綜合利用效率較低；某些產(chǎn)業(yè)園因長時間未開發(fā)而處于荒廢狀態(tài)，少量園區(qū)甚至轉(zhuǎn)為房地產(chǎn)開發(fā)用地，影響了衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策實施的綜合效果。相關(guān)產(chǎn)品的同質(zhì)化現(xiàn)象突出，科技含量不高 [12]，應(yīng)用市場空間被嚴(yán)重擠壓。例如在交通運輸領(lǐng)域，大部分企業(yè)提供的導(dǎo)航服務(wù)同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，價格戰(zhàn)激烈且難以避免，不利于相關(guān)企業(yè)和其他市場主體保持對衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)化的持續(xù)投入。

（三）政策工具組合的科學(xué)性欠佳

產(chǎn)業(yè)政策制定的難點在于政策工具的選擇與配合，且工具選擇具有階段性，通常會隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的不同而變化。產(chǎn)業(yè)生命周期理論表明 [13]，在導(dǎo)入期，產(chǎn)業(yè)一般表現(xiàn)為企業(yè)數(shù)量少、集中程度高、技術(shù)不成熟，市場規(guī)模狹小、需求增長緩慢，產(chǎn)業(yè)利潤微薄甚至全產(chǎn)業(yè)虧損，進入壁壘不高，競爭程度較弱。從我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實踐來看，在前期“擴充產(chǎn)能”階段，產(chǎn)業(yè)政策帶來的資源傾斜在短期內(nèi)確實能夠促進產(chǎn)出增長，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)憑借“政府介入/產(chǎn)業(yè)政策”取得了不錯的發(fā)展成績；在經(jīng)歷一段時間的高速發(fā)展后，衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)和市場趨于成熟、進入穩(wěn)步發(fā)展的新階段，行業(yè)（企業(yè)）間競爭洗牌、強弱衍生迭代，市場格局趨于穩(wěn)定。

當(dāng)前，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值增速持續(xù)放緩，表明在面臨國家宏觀經(jīng)濟形勢出現(xiàn)變化時，“政府主導(dǎo)、項目帶動”的原有方式，其作用發(fā)揮有限、全局帶動力不足。究其原因，政策對市場的微觀干預(yù)偏多，擠壓了市場在配置資源方面的作用空間。例如，對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的具體項目、具體技術(shù)、特定企業(yè)給予選擇性的特惠政策（甚至還有逆市場規(guī)律的操作），實際打亂了市場配置資源的規(guī)則，使得獲得特殊優(yōu)惠的不一定是好企業(yè)、好項目，而真正的好企業(yè)、好項目又難以得到必要支持，進而影響了企業(yè)參與市場競爭的積極性。另外，一些衛(wèi)星導(dǎo)航行業(yè)或產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，只能在政策扶持下生存和發(fā)展，一旦特惠政策退坡，將很難在應(yīng)用市場上獨立生存；財政政策的傾力支持，容易影響企業(yè)的決策判斷，導(dǎo)致企業(yè)低估市場風(fēng)險、盲目擴大投資，傾向于通過“規(guī)?！倍恰凹夹g(shù)”來獲取競爭優(yōu)勢；還有可能應(yīng)有監(jiān)督機制失效，企業(yè)尋租、政策落空。

（四）核心技術(shù)研發(fā)缺乏精準(zhǔn)支持

新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于先進技術(shù)的掌握和應(yīng)用，通過持續(xù)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)變革積累，才能形成具有自主知識產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)體系，也才能分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟利益 [14]。與之對應(yīng)，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)技術(shù)是產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展、保持市場競爭力的根本，然而相關(guān)技術(shù)研發(fā)的投資周期長、回報率低，加之基礎(chǔ)技術(shù)研究具有“正外部效應(yīng)”，使得民營企業(yè)在基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)方面的積極性不高。衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的核心關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，尤其是基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)需要產(chǎn)業(yè)政策的合理支持；但已有的產(chǎn)業(yè)政策更多聚焦在衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)品制造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等產(chǎn)業(yè)的中后端環(huán)節(jié)，對技術(shù)研發(fā)等前端產(chǎn)業(yè)鏈的政策支持明顯不足。

（五）運用國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)存在不足

衛(wèi)星導(dǎo)航的產(chǎn)業(yè)化與國際化相輔相成。我國衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用在國際市場上的占比還比較低、用戶數(shù)量還比較少、全球參與意愿還比較弱，重要原因之一在于我國在行業(yè)相關(guān)的國際組織，如國際電信聯(lián)盟、國際民用航空組織、國際海事組織、移動通信國際標(biāo)準(zhǔn)組織等的影響力還較弱，對國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)力仍待提升。例如，僅有少數(shù)中國企業(yè)加入國際海事無線電技術(shù)委員會第104專業(yè)委員會，而該委員會負責(zé)差分全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)協(xié)議、接收機數(shù)據(jù)自主交換格式等標(biāo)準(zhǔn)的制定與修訂，這類標(biāo)準(zhǔn)都與衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是世界貿(mào)易組織規(guī)則允許的一種非關(guān)稅壁壘措施，衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)正是建立在大量的先進技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用上的，其發(fā)展受技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)影響較大。衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢國家和地區(qū)積極利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來建筑技術(shù)性貿(mào)易壁壘，已成為施行相關(guān)產(chǎn)業(yè)貿(mào)易保護主義的主要手段和高級形式。我國BDS標(biāo)準(zhǔn)的國際化工作起步晚，這意味著很多國際標(biāo)準(zhǔn)資源已經(jīng)被GPS、GLONASS、GALILEO等系統(tǒng)占據(jù)，導(dǎo)致我國對衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)不強。

五、對策建議

（一）加快衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)立法，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治保障

通過法治形式可更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策效果，依靠國家法律法規(guī)來明確衛(wèi)星導(dǎo)航的地位作用、管理關(guān)系、建設(shè)要求、部門責(zé)任、強制性應(yīng)用規(guī)范等，也是世界強國的通行做法。我國“北斗三號”衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)全面建成，已經(jīng)進入應(yīng)用推廣、產(chǎn)業(yè)培育的關(guān)鍵階段，建議加快《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》立法工作進程，明確BDS作為國家重大空間基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位；對于集中統(tǒng)管、系統(tǒng)建設(shè)、運行服務(wù)、推廣應(yīng)用、安全監(jiān)管等層面的政策文件，宜盡快上升為對應(yīng)的法規(guī)條文。建議依據(jù)頒發(fā)的《中華人民共和國衛(wèi)星導(dǎo)航條例》，進一步論證編制衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期圖、技術(shù)發(fā)展路線圖、政策實施路線圖，引導(dǎo)我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展道路。適時啟動國家PNT法的立項論證，待條件成熟時頒布；將PNT系統(tǒng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展全面納入法治化軌道，統(tǒng)一國家時空基準(zhǔn)并保障全域覆蓋，提升整體服務(wù)性能和投資效益。

（二）調(diào)整政策支持和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方式，激發(fā)市場動力活力

得益于產(chǎn)業(yè)政策的培育，我國衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)在萌芽與發(fā)展初期的成長速度較快，但缺乏自然市場的嚴(yán)格選擇，其市場競爭能力較弱。在新時期“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”下，建議合理調(diào)整政策，更加積極地引導(dǎo)BDS應(yīng)用的市場化、規(guī)?；?、國際化，在深耕細化國內(nèi)市場的同時，積極參與國際市場競爭。衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策宜著眼于國內(nèi)超大規(guī)模市場的固有優(yōu)勢，引導(dǎo)衛(wèi)星導(dǎo)航拓展應(yīng)用到航空等高端用戶市場，完善消費者解決方案和應(yīng)用場景，構(gòu)建覆蓋國內(nèi)、輻射全球的衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)鏈。建議對產(chǎn)業(yè)政策進行必要的調(diào)整，由過去的政府發(fā)揮主要作用轉(zhuǎn)向今后的主要依靠市場機制，逐步減少政府對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)；合理采用財政、稅收、金融、外貿(mào)、政府采購等間接引導(dǎo)手段，優(yōu)先采用發(fā)布研究報告、勸告等行政和信息指導(dǎo)手段，綜合運用法律、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等多種政策工具。積極營造衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治化市場環(huán)境，防止產(chǎn)業(yè)政策對衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)和市場的不當(dāng)微觀干預(yù)，同時鼓勵市場公平競爭，促進衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)為接收市場提供更多可供選擇的方案。

（三）開展綜合精準(zhǔn)施策，增強產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力

衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)地位特殊、作用重大，發(fā)展過程中問題的徹底解決，依賴于構(gòu)建和完善產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境、增強技術(shù)創(chuàng)新能力與核心競爭力。建議在實施衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與自主創(chuàng)新的同時，注重精準(zhǔn)綜合施策，建立技術(shù)創(chuàng)新成果及時高效的轉(zhuǎn)化機制，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動能、新業(yè)態(tài)，帶動產(chǎn)業(yè)核心競爭力提升。政策制定宜聚焦衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的前沿領(lǐng)域、掣肘產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，注重政策的前瞻性與包容性，謀劃好現(xiàn)有衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策、未來PNT體系產(chǎn)業(yè)政策的接續(xù)和轉(zhuǎn)換。依托政策引導(dǎo)，支持BDS與網(wǎng)絡(luò)信息體系融合，與低軌導(dǎo)航增強系統(tǒng)、水下導(dǎo)航系統(tǒng)、慣性導(dǎo)航系統(tǒng)、脈沖星導(dǎo)航系統(tǒng)兼容發(fā)展，推動衛(wèi)星導(dǎo)航與大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等技術(shù)的融合創(chuàng)新。持續(xù)培育衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)的高價值專利，注重授權(quán)專利的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化與運營使用，切實提高知識產(chǎn)權(quán)對于衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支撐作用；完善產(chǎn)業(yè)“造血”機能，提升抵御市場風(fēng)險的能力，形成技術(shù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈良性循環(huán)的應(yīng)用生態(tài)。

（四）深度參與國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定，提升國際競爭力

衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)和產(chǎn)業(yè)具有全球性，我國產(chǎn)業(yè)政策制定必須考慮運用國際資源、開拓國際市場；衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展可與“一帶一路”倡議相結(jié)合，賦予其全球公共服務(wù)產(chǎn)品的屬性，闡述BDS服務(wù)全球用戶的政策主張，擴大有效用戶群的規(guī)模。建議標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范先行，全方位、多渠道參與衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)國際規(guī)則的制定、修訂活動，積極參與全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國際委員會等多邊平臺的技術(shù)討論；推薦中國方案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，力爭納入相關(guān)國際規(guī)則、有關(guān)國際組織的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接。建議加強管理機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、行業(yè)力量的溝通協(xié)調(diào)，合理增加國際衛(wèi)星導(dǎo)航組織、各類專業(yè)組織中的中國代表數(shù)量，積極組織衛(wèi)星導(dǎo)航國際會議活動，有效提升我國在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則制定方面的話語權(quán)和影響力。

（五）健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，確保產(chǎn)業(yè)政策有效運行

發(fā)達國家經(jīng)驗表明，對于作為典型軍民兩用系統(tǒng)的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，理順衛(wèi)星導(dǎo)航管理體制，制定政策時兼顧各方利益，才能確保政策實施的有效性[15]。我國也可采取有力措施，打破衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域軍民二元分立機制，健全衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)政策制度的軍地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，這是衛(wèi)星導(dǎo)航立法需要解決的核心關(guān)鍵問題之一。建議建立高級別、常設(shè)的國家衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)導(dǎo)管理機構(gòu)，或成立國家綜合PNT體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；作為國家衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、升級轉(zhuǎn)型的法定組織管理機構(gòu)，負責(zé)落實國家衛(wèi)星導(dǎo)航戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)部署，統(tǒng)籌衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域軍民協(xié)同發(fā)展，牽頭政策體系制定并協(xié)調(diào)貫徹落實，研究制定專項扶持政策，協(xié)調(diào)解決重大問題。建議構(gòu)建務(wù)實高效的工作推進機制，逐步建立和完善衛(wèi)星導(dǎo)航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各層級工作機構(gòu)；理順管理體制和工作模式，涵蓋部門會商機制、信息交流共享機制、第三方參與評估的機制、督導(dǎo)檢察機制、有關(guān)政策分步落實的責(zé)任制，形成跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。