淺析現(xiàn)代環(huán)境治理體系的完善路徑
——以深圳市龍華區(qū)為例

＊黃 毅

（深圳市生態(tài)環(huán)境局龍華管理局 廣東 518000）

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”）后，各地迅速貫徹落實，我國環(huán)境治理體系整體逐步完善。但在基層實踐中，監(jiān)管責任鏈條壓實仍存缺陷。本文以龍華區(qū)為例，分析《指導(dǎo)意見》在基層落地過程中存在的問題，并提出相關(guān)完善意見。以期加大改革馬力，引領(lǐng)立法完善，共筑日臻完善的現(xiàn)代環(huán)境治理體系。

1.《指導(dǎo)意見》的三大指導(dǎo)方向

(1)堅持多方共治

自十八大提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”以來，各級政府逐步審視生態(tài)環(huán)境工作的本質(zhì)，并開始大力構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護體制機制。隨后開展的第一、二輪中央環(huán)保督察，對地方政府、企業(yè)、群眾進行全面“洗禮”。目前，污染防治攻堅戰(zhàn)由“堅決”轉(zhuǎn)入“深入”，生態(tài)環(huán)境工作的重心逐步轉(zhuǎn)向綠色生產(chǎn)方式和綠色生活方式推廣，更需全社會的參與?！吨笇?dǎo)意見》提出“明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體全責，暢通參與渠道，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局”，是中央層面第一次對政府監(jiān)管、企業(yè)治污、公眾參與進行全面梳理[1]，體現(xiàn)了國家生態(tài)環(huán)境工作的重要方向。

(2)完善責任體系

通過中央環(huán)保督察，地方政府黨政部門堅定扛起生態(tài)環(huán)境保護責任政治自覺和行動自覺基本形成[2]?！吨笇?dǎo)意見》提出“到2025年，建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系”的目標，再次強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)責任，并在監(jiān)管體系中突出強調(diào)職責與隊伍整合、兩法銜接和監(jiān)測能力建設(shè)等問題，表明職責清晰減少推諉，獨立履職杜絕干擾、鏈條完整防止漏洞的健全責任體系是完善環(huán)境治理體系的重要目標。

(3)加強治理保障

為切實落實各地方各部門全社會各主體的責任，形成政府主導(dǎo)、市場積極、全民參與的現(xiàn)代化治理體系，《指導(dǎo)意見》九大部分共二十八條具體工作意見中，分散提出了各項保障措施，涉及到生態(tài)環(huán)境保護工作的全過程、各方面。如：為進一步強化地方政府主體責任，提出實行中央和省兩級生態(tài)環(huán)境保護督察體制；為強化不同危害的違法案件得到相應(yīng)程度的處罰，提出加強司法保障的意見；為提高執(zhí)法能力，提出強化監(jiān)測能力建設(shè)；為提高處罰的震懾力而強調(diào)失信聯(lián)合懲治等。

2.《指導(dǎo)意見》在基層實踐中的三個問題

(1)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法困境

雖然《指導(dǎo)意見》著力構(gòu)建完整的監(jiān)管體系，但是仍存在責任鏈條缺失問題，這些缺失一些是由于統(tǒng)籌不夠，認識不足導(dǎo)致，一些則是因為法律法規(guī)空白或改革力度不足不夠?qū)е隆?/p>

①大環(huán)境監(jiān)管格局尚未形成

歷經(jīng)中央環(huán)保督察、污染防治攻堅戰(zhàn)，各責任單位齊抓共管生態(tài)環(huán)境保護的基本共識已形成。但共識并不等于共管。實踐中，仍有部分領(lǐng)導(dǎo)干部對自己所承擔的環(huán)境保護職責認識不夠。

②街道一級責任未得到落實

目前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法隊伍垂管改革基本完成，按改革設(shè)想，街道一級應(yīng)相應(yīng)配備生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌部門和隊伍，但總體落實情況并不理想。以深圳市為例，《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施方案》提出，“推動執(zhí)法力量下沉社區(qū)，建立‘共管共治’工作機制”。《市委全面深化改革委員會2020年工作要點》也提到，“推動治理重心下移，把更多資源、服務(wù)、管理下沉到基層，行政執(zhí)法力量向街道集中，社會服務(wù)資源向社區(qū)集中”。但實際上，因管理下沉的要求與“為基層減負”的界限模糊，在街道一級，生態(tài)環(huán)境工作多由水務(wù)、城建等科室“附帶”承擔，并未配置專業(yè)隊伍。

③執(zhí)法資源未得到優(yōu)化

“優(yōu)化營商環(huán)境”“一顆印章管審批，一支隊伍管執(zhí)法”“無事不擾”……各項惠企口號已經(jīng)提出了很多，喊了多年。但對有些企業(yè)而言，并未真實享受到政策紅利。

另外，2017年，深圳市印發(fā)了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》，旨在重點整合“與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)，執(zhí)法頻率高，多頭執(zhí)法擾民突出，專業(yè)技術(shù)要求適宜，與城市管理密切相關(guān)”的執(zhí)法事項，其中就包含了耗費大量生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量，專業(yè)要求又不高的建筑施工噪聲，煙塵和油煙污染等。但至今為止，此舉措并未得到落實。

(2)企業(yè)監(jiān)管鏈條現(xiàn)狀

企業(yè)方面，也存在監(jiān)管鏈條斷裂的問題[3]?？v向上看，有權(quán)監(jiān)管企業(yè)治污的主體，理應(yīng)包括區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境部門、街道辦、社區(qū)、園區(qū)（或房東）四級。但實踐中，企業(yè)監(jiān)管往往只是區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員與企業(yè)之間的“B2B”。因生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員配備較少，對企業(yè)的監(jiān)管僅為單一的行政執(zhí)法，往往缺少日常管理。存在真空的三個中間環(huán)節(jié)，對企業(yè)的巡查覆蓋面廣、頻次高，恰恰正是可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，及時掌握企業(yè)動態(tài)的部門。

3.《指導(dǎo)意見》的完善對策

(1)完善環(huán)境監(jiān)管責任體系

①強力構(gòu)建大環(huán)境監(jiān)管格局

生態(tài)環(huán)境秩序的維護涉及社會管理的方方面面，單靠生態(tài)環(huán)境局一個統(tǒng)籌部門無法有效的推行生態(tài)文明建設(shè)[4]。申論之，監(jiān)管責任落實的核心在于“人”。各部門主要負責人，如果對生態(tài)環(huán)境工作的重要性認識不足，工作效果就會大打折扣。因此，強化生態(tài)文明思想的學習培訓，加大生態(tài)環(huán)境工作在考核中的比重和結(jié)果運用，仍是當前需要繼續(xù)夯實的基礎(chǔ)工作。近期，各級政府陸續(xù)成立環(huán)境保護委員會，并制定了工作規(guī)則，明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)需要對重大生態(tài)環(huán)境決策事項進行審議，這將是一個新的開端。

②落實街道-社區(qū)屬地管理責任

區(qū)縣一級生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法資源緊缺，例如筆者所在的龍華區(qū)，轄區(qū)面積約178平方公里，工業(yè)企業(yè)約16115家，餐飲企業(yè)約9318家，建筑工地約227家，年均信訪量約10000宗，上述污染源的監(jiān)管以及信訪案件的處置，均由生態(tài)環(huán)境局在六個街道各派駐的一個基層環(huán)保所（科）承擔。目前各所（科）僅配置12～18名工作人員，平均在崗在編公務(wù)員2名，人均工作量長期處于飽和狀態(tài)。要及時掌握企業(yè)的進出，運行異常，并加大宣傳和日常管理等，必須要發(fā)揮基層部門的作用。例如讓社區(qū)對轄區(qū)的工業(yè)企業(yè)清單進行動態(tài)管理，并與環(huán)保執(zhí)法形成聯(lián)動，把社區(qū)的觸角優(yōu)勢與執(zhí)法部門的專業(yè)優(yōu)勢結(jié)合起來。從2019年起，龍華區(qū)探索創(chuàng)建“環(huán)保守法社區(qū)”，并納入?yún)^(qū)一級生態(tài)文明考核，正是對社區(qū)清單制管理的一種有益探索。

③優(yōu)化執(zhí)法資源配置

目前深圳市生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域在編在崗執(zhí)法力量普遍偏少，若將簡易日常巡查事項鑲嵌于現(xiàn)有社區(qū)巡查體系，可將專業(yè)執(zhí)法人員從繁重的日常巡查事務(wù)中釋放出來。龍華區(qū)曾嘗試在生態(tài)環(huán)境和應(yīng)急管理兩個部門間，建立基于社區(qū)巡查為基礎(chǔ)的聯(lián)合執(zhí)法體制，嘗試把易于識別和整改的事項納入社區(qū)現(xiàn)有隊伍開展巡查。但由于責任下沉與“減輕基層負擔”的理念的表層沖突，最后該方案并未推行。筆者認為，改革的步子應(yīng)該邁得更大，為基層減負不是純粹的不下沉權(quán)責，而在于是否給予足夠的保障，只壓責任不做好保障是“加負”，但做好充足保障的下沉，就是優(yōu)化資源配置。建議在做好保障的前提下，嚴格按照中央推行的綜合執(zhí)法改革，將一些專業(yè)要求不高，工作量大的監(jiān)管事項移交給城管部門、街道、社區(qū)。

(2)完善環(huán)境治理企業(yè)責任體系

“誰污染，誰治理”雖然符合現(xiàn)行法律，但是從良法善治，以及“執(zhí)法是為了規(guī)范排污”的立法本意，該原則有待補充。在法律層面，增加園區(qū)和業(yè)主的告知義務(wù)、安全監(jiān)管義務(wù)、作為收益者的基本注意義務(wù)等符合法治精神，筆者建議在“誰污染，誰治理”的前提下，補充“誰收益，誰治理”，讓責任鏈條完整有序，倒逼各責任主體履職盡責，既可減少企業(yè)因違法導(dǎo)致的損失，也可讓執(zhí)法力量也投入到更需要的領(lǐng)域，行政資源與社會資源的雙耗損將大幅減少。