黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆衫Ь撑c完善路徑

王麗娟 李 毅

（蘭州工商學院,甘肅 蘭州 730101）

近年來，對于保護生態(tài)環(huán)境的呼吁和行動從未停止，人們已然意識到保護環(huán)境的重要性。黃河流域作為國家生態(tài)環(huán)境保護的重點區(qū)域，在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)乃痉▽嵺`中遇到了一些瓶頸，亟須研究并提出解決對策。

1 黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境損害賠償現(xiàn)狀分析

黃河流域流經(jīng)多個省份，甘肅省是中國唯一具有三大自然區(qū)的省份，位于西北干旱半干旱區(qū)、青藏高寒區(qū)和東部季風區(qū)的交匯地帶，在中國“兩屏三帶”①生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中居于重要的生態(tài)地位。一直以來黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境比較脆弱，水土保持和山洪溝道治理更是難點問題。對生態(tài)環(huán)境所造成的損害，近年來才被人們重視，以前生態(tài)環(huán)境的污染者只需要承擔人身及財產(chǎn)損害賠償責任?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）試行后，包括《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）增加生態(tài)環(huán)境修復責任等，使生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較之前有了更明確的規(guī)定，污染者不僅需要承擔造成的人身、財產(chǎn)損失，還需要對生態(tài)環(huán)境的損害承擔修復責任和修復費用，很大程度上緩解了污染后果由群眾和政府買單的局面[1]?！陡母锓桨浮诽岢錾鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件由政府部門首先啟動磋商程序，磋商失敗后可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，因此全國各地都有一部分案件是以磋商方式結(jié)案。據(jù)查，中國裁判文書網(wǎng)上2015—2020年甘肅省審理的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣?7件，2018—2020年審理的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣H有2件，2018年和2020年各審理1件，其中，2020年審理的案件最終判決被告人異地補種苗木，恢復植被，不能補種就承擔補種苗木費用，并承擔生態(tài)恢復評估設計費。從案件數(shù)量上也體現(xiàn)出近年來生態(tài)環(huán)境保護管理工作開展的積極性，從源頭上遏制了此類案件的發(fā)生。

2 黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆衫Ь?/h2>

2.1 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母拍罴俺绦蚓葷Ь?/h3>

2018年《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》（以下簡稱《制度改革實施方案》）頒布實施，其中對生態(tài)環(huán)境損害進行了界定，提及涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)?，不適用本方案，而適用侵權(quán)責任法等法律規(guī)定②。此概念區(qū)分了生態(tài)環(huán)境損害和環(huán)境污染損害，但是與《民法典》第七編侵權(quán)責任編中第七章環(huán)境污染和生態(tài)破壞侵權(quán)責任的規(guī)定是矛盾的?！睹穹ǖ洹返囊?guī)定既包括環(huán)境污染損害責任，也包括生態(tài)破壞侵權(quán)責任，環(huán)境污染損害責任適用普通民事訴訟程序，生態(tài)破壞侵權(quán)責任則適用環(huán)境民事公益訴訟程序。但是按照《制度改革實施方案》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償適用方案中提及的行政管理程序解決，主要適用磋商程序，而環(huán)境污染訴訟適用《民法典》等法律的規(guī)定。在環(huán)境污染致人身和財產(chǎn)損害的法律適用上沒有歧義，但是在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)奶幚砩洗_有分歧，亟須理清概念。

2.2 生態(tài)環(huán)境損害評估機制不健全

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償，評估程序是必要的一環(huán)，即便是磋商程序也少不了評估。雖然《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》中對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆绞胶蛢?nèi)容進行了量化，一定程度上能解決部分評估難題，但是實踐中生態(tài)環(huán)境損害的類型較多，面對不同的生態(tài)環(huán)境，應當確定不同的鑒定程序，包括鑒定評估的時間、修復費用的評估等[2]。而甘肅省內(nèi)缺乏專業(yè)可靠的環(huán)境評估機構(gòu)，個別機構(gòu)目前由于資金、技術(shù)等的限制，評估所用設備受限，評估結(jié)果的說服力不夠強。評估機制除了技術(shù)受限外，評估人員的專業(yè)性及評估人員的資質(zhì)需要得到保障。此外，沒有針對生態(tài)環(huán)境損害評估制定相應的法律。因此，需要對生態(tài)環(huán)境損害評估的標準、對象和范圍、條件和程序進行細化，作出具體的可為評估機構(gòu)和其他機構(gòu)、人員參照的規(guī)定。

2.3 生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍不確定

普通的環(huán)境污染損害的賠償范圍包括人身的和財產(chǎn)的，例外情形下可能基于人身損害產(chǎn)生精神損害，基本的賠償項目是確定的，只不過針對不同情形的環(huán)境污染，賠償?shù)捻椖亢唾M用有所不同。對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶吨贫雀母飳嵤┓桨浮分刑峒暗纳鷳B(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)環(huán)境要素的不利改變以及生態(tài)環(huán)境功能的退化，不可能將其歸屬于人身損害，則暫且歸屬到財產(chǎn)損害，但是一般的財產(chǎn)損害可以劃分為物的損害、知識產(chǎn)權(quán)以及股權(quán)的損害，生態(tài)環(huán)境的財產(chǎn)損害是歸屬于物的損害還是單獨一種財產(chǎn)損害情形，需要明晰。這個問題和生態(tài)環(huán)境損害賠償評估機制存在關(guān)聯(lián)性，也與生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑畏绞较嚓P(guān)聯(lián)，賠償范圍的不確定導致責任方式難以抉擇。

2.4 生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的承擔方式單一

目前，《民法典》中規(guī)定的民事責任方式總共十一種，在環(huán)境污染和生態(tài)損害賠償這部分主要適用的責任方式有賠償損失、停止侵害、消除妨礙、恢復原狀。但是在環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境損害賠償部分又規(guī)定了懲罰性賠償和修復責任。這兩種都是新增的責任方式，專門針對環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境損害賠償。相比其他民事侵權(quán)類型，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑畏绞娇此戚^多，實際上形式單一化。整體上來講，懲罰性賠償可以歸入賠償損失責任形式下，修復責任與恢復原狀有相似之處，但是也有區(qū)別，恢復原狀在現(xiàn)實程度上不能操作就不能用此責任方式，但是修復責任不管是行為人自己修復，還是權(quán)利人修復，都要盡力去修復，不能修復的涉及修復費用的承擔。這個責任方式的確立對于生態(tài)環(huán)境損害賠償是一個福音，但是以上責任歸根結(jié)底都是金錢賠償。

3 黃河流域甘肅段生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)耐晟坡窂?/h2>

3.1 明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)母拍罴熬葷绦?/h3>

從《民法典》侵權(quán)責任編的角度，首先區(qū)分環(huán)境污染損害和生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)境污染損害的受害者特定，并且僅對環(huán)境造成損害，并未涉及生態(tài)系統(tǒng)的毀壞，應當屬于單純的環(huán)境污染損害情形，由被侵權(quán)人提起普通民事訴訟程序處理，反之屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償。生態(tài)環(huán)境損害賠償，應區(qū)分行政磋商程序、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟[3]。法律層面應當規(guī)定磋商程序是否為前置程序，從節(jié)省成本及資源的角度，磋商程序作為前置程序無疑是最佳的選擇。如果對磋商結(jié)果不滿，提起環(huán)境公益訴訟，如果起訴主體是行政機關(guān)，適用環(huán)境行政公益訴訟，如果主體是民間環(huán)境保護組織，適用環(huán)境民事公益訴訟。有學者建議將后二者合二為一，保留一種公益訴訟，筆者不贊同。對于環(huán)境公益訴訟，作為環(huán)境管理行政機關(guān)，屬于其職責范圍，提起環(huán)境行政公益訴訟，是履行職責所在；環(huán)境保護組織代表著大多數(shù)民眾，從為履行憲法賦予每個人保護環(huán)境的義務出發(fā)，提起環(huán)境民事公益訴訟也是有理有據(jù)的。兩種救濟渠道并不沖突。理清救濟程序后，在前置的行政磋商程序、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟所涉及的法律中，都應將具體流程和賠償內(nèi)容等進行細化。

3.2 健全生態(tài)環(huán)境損害評估機制

不論是行政磋商程序，還是環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟，最終均需要通過損害賠償?shù)氖侄芜_到懲罰目的、預防生態(tài)環(huán)境損害以及修復生態(tài)環(huán)境的目的。除了宏觀上能夠評估出的損失外，對于微觀以及潛在的損失，需要一套合理的評估程序。應該制定一套包含生態(tài)環(huán)境損害評估范圍、評估項目等內(nèi)容的評估方案，使有據(jù)可查。此外，黃河流域甘肅段應當多設置一些權(quán)威性、條件設備優(yōu)良的專門的生態(tài)環(huán)境損害評估機構(gòu)，科研機構(gòu)應當加強對生態(tài)環(huán)境損害評估精確性的研究，提升設備和規(guī)范技術(shù)。為了保證結(jié)果的公正性，可以組建甘肅省生態(tài)環(huán)境損害評估專家?guī)欤梢赃x擇與黃河流域其他段的省份共同構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害評估專家?guī)?，增加專家?guī)斓某蓡T人數(shù)。遇到生態(tài)環(huán)境損害評估案件，隨機從專家?guī)斐槿∪藛T，結(jié)合其自身的專業(yè)知識，通過遙感、網(wǎng)絡監(jiān)控等手段，從而提高評估的水平和效率。

3.3 細化生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍

《制度改革實施方案》對賠償范圍進行了大致的規(guī)定，但有些內(nèi)容還需要細化。例如生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶酥苯拥呢敭a(chǎn)損失外，對于間接損失，尤其是無形的財產(chǎn)損失，應當歸屬于純粹經(jīng)濟損失。生態(tài)環(huán)境損害的結(jié)果無法預知，單純的直接損失的賠償在賠償結(jié)果中所占比重不高，“純粹經(jīng)濟損失”一詞用以表述對生態(tài)環(huán)境造成的無形的損害較為準確。所以，生態(tài)環(huán)境損害賠償中的財產(chǎn)損失范圍應當包括純粹經(jīng)濟損失。尤其對于高風險行業(yè)如石油、化工等領域，一旦發(fā)生環(huán)境污染，會造成較嚴重的損害結(jié)果，應當將純粹經(jīng)濟損失納入賠償范圍[4]。在《民法典》侵權(quán)責任編生態(tài)環(huán)境污染部分應當規(guī)定純粹經(jīng)濟損失的賠償，對于目前已有的環(huán)境修復和評估的費用賠償都可以以純粹經(jīng)濟損失為依據(jù)。

3.4 生態(tài)環(huán)境損害賠償責任方式多元化

目前生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑畏绞街饕€是金錢賠償，雖然有規(guī)定修復責任，但是多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害造成的損害結(jié)果不嚴重，例如2020年甘肅省審結(jié)的某某盜伐林木案，可以通過金錢賠償和補種樹苗的方式承擔賠償責任。而造成損害后果嚴重的生態(tài)環(huán)境案件，僅僅通過修復責任或者修復費用的承擔，不足以彌補對生態(tài)的損害，且有些作為污染者的企業(yè)在確定承擔責任的時候，經(jīng)營狀況堪憂，未必能承擔修復費用。生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的承擔，最終目的不是為了賠償而賠償，主要是為了恢復生態(tài)原狀，對已破壞的生態(tài)環(huán)境進行改善，因此應該增加生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢熑畏绞健＠缈梢宰屝袨槿巳ナ刈o山林，可以為這些人或者企業(yè)劃片，督促其種植林木并及時澆灌山林中的樹木直至樹木成林，青山回歸；也可以像違反交規(guī)被扣滿12分之后的駕駛員在道路上作為志愿者去指揮交通一樣，讓污染環(huán)境以及破壞生態(tài)環(huán)境的行為人去清掃城市街道、傾倒垃圾等。這相比承擔賠償責任更能起到預防和懲罰的效果，反而會比單純地使用懲罰性賠償責任的法律效果更好。

3.5 落實企業(yè)生態(tài)環(huán)境強制責任保險和生態(tài)環(huán)境救助基金制度

黃河流域甘肅段的環(huán)境高風險企業(yè)，主要涉及石油化工、重金屬、建筑等行業(yè)，環(huán)境污染責任保險并沒有全覆蓋，個別企業(yè)還抱有僥幸心理。實踐證明，生態(tài)環(huán)境的損害結(jié)果較嚴重，需要未雨綢繆，保險責任的分擔機制對于這種大規(guī)模侵權(quán)行為具有非常重要的意義。環(huán)保機構(gòu)應當與保險公司以及環(huán)境高風險企業(yè)共同就生態(tài)環(huán)境強制責任保險的投保進行明確規(guī)定，使得企業(yè)及時投保[5]。另外，應當建立生態(tài)環(huán)境救助基金制度，救助基金包括對應當投保環(huán)境強制責任險而未投保的企業(yè)的罰款、其他企業(yè)履行社會責任的捐贈，以及生態(tài)環(huán)境損害責任承擔者的修復和評估費用等。修復和評估費用在判決生效后，當事人履行時可以暫時放入救助基金由專門機構(gòu)管理，用于修復生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境強制責任保險和生態(tài)環(huán)境救助基金制度的設立，使得企業(yè)在設立初就意識到投保環(huán)境險的重要性，最終起到分散風險的作用。

4 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境的損害在全國各地有相似性，也有區(qū)別，對于黃河流域甘肅段的生態(tài)環(huán)境損害受到甘肅特殊的地理位置及傳統(tǒng)環(huán)境保護意識的影響，需要多方面全方位地分析存在的問題及研究解決對策，對于環(huán)境的修復和還原需要從長計議。雖然人們的生活被大數(shù)據(jù)、人工智能帶到一個全新的環(huán)境，但是大自然的天然環(huán)境是一切科技、經(jīng)濟等發(fā)展的基礎，守護好生態(tài)環(huán)境，是人們賴以生存的根本。

注釋：

①“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局是以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和“東北森林帶”“南方丘陵山地帶”“北方防沙帶”形成的一個綠色發(fā)展生態(tài)輪廓。

②2018年8月20日中共甘肅省委辦公廳、甘肅省人民政府辦公廳發(fā)布了《甘肅省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》。