有為政府的施政邏輯

趙義

3月5日上午，第十三屆全國人大四次會(huì)議開幕，李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院向大會(huì)作政府工作報(bào)告。

過去的2020年，的確是非常不平凡、不容易的一年，面對(duì)疫情和世界經(jīng)濟(jì)深度衰退的巨大沖擊，中國在主要經(jīng)濟(jì)體中實(shí)現(xiàn)唯一正增長，尤其是通過“六?！狈€(wěn)住了中國經(jīng)濟(jì)基本盤，保持就業(yè)大局穩(wěn)定，保證了中國的現(xiàn)代化進(jìn)程沒有因?yàn)橹卮笸话l(fā)事件而中斷，是可以載入史冊(cè)的成就。

到了今年，一方面，市場主體恢復(fù)元?dú)?、增?qiáng)活力，需要再幫一把，因此政府工作還要繼續(xù)鞏固經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長的態(tài)勢(shì)，政策調(diào)整上不搞急轉(zhuǎn)彎。另一方面，2021年是“十四五”時(shí)期的開局之年，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的開啟之年，政府工作的重心還要更偏重于謀劃“發(fā)展”上。

黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議稿提出，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合。2021年的政府工作報(bào)告重申了這一點(diǎn)?！坝行袌龊陀袨檎笨梢哉f是謀劃發(fā)展的基本框架。而“有為政府”不同于西方國家的“小政府”，同時(shí)又有和市場、社會(huì)的邊界。

需要注意的是，無論是有效市場還是有為政府都不是一個(gè)靜態(tài)的既定事實(shí)，而是主動(dòng)構(gòu)建的結(jié)果。貫穿2021年政府工作報(bào)告有三個(gè)有為政府的施政邏輯，即保障民生、給社會(huì)和市場主體松綁以及政府過緊日子。實(shí)際上，黨的十八大后政府的施政，這三個(gè)邏輯也是一以貫之的三條主線。

保障民生

民之所望，施政所向。保障民生始終是政府工作的重中之重。政府對(duì)民生的責(zé)任是中國大地上政府施政合法性的最深厚的根基。民生的背后是中國人對(duì)民眾與政府關(guān)系的政治哲學(xué)。

民生清單上，有教育、醫(yī)療、住房、社保、環(huán)保等。每年的政府工作報(bào)告都會(huì)提出相應(yīng)的舉措，2021年也不例外。在本刊記者的印象中，大約是從十幾年前開始，民生問題就凸顯出來。實(shí)際上，中國社會(huì)一直存在著一定程度的“民生焦慮”，這在教育、醫(yī)療和住房等問題上表現(xiàn)得更加明顯。這種“民生焦慮”對(duì)中國社會(huì)心理、代際文化變遷等都有著深刻的影響。

如果說中國經(jīng)濟(jì)有個(gè)基本盤，那么中國社會(huì)也有個(gè)基本盤，也就是要不斷緩解和化解民生焦慮，保護(hù)好老百姓對(duì)生活變好的希望。

其深層次原因是中國近幾十年的現(xiàn)代化進(jìn)程，是壓縮式的發(fā)展，也就是幾十年的時(shí)間就經(jīng)歷了西方上百年甚至幾百年的歷程。比如，中國的城市化無論規(guī)模還是速度，在世界上恐怕都是很少見的，在西方國家不同階段出現(xiàn)的社會(huì)問題，在中國就可能變成“疊加”式發(fā)生。

可以說，先發(fā)國家在現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的各種陣痛，在中國集中體現(xiàn)為民生焦慮。中國的現(xiàn)代化方案也必然要包含如何從緩解到化解民生焦慮的內(nèi)容。

在今年全國“兩會(huì)”召開前，諸多民生問題包括生育焦慮、延遲退休、學(xué)生“三點(diǎn)半放學(xué)”等成為社會(huì)討論的熱點(diǎn)，不是沒有原因的。任何一個(gè)問題，都似乎牽動(dòng)著其它的諸多問題，因此變得具有“結(jié)構(gòu)性”性質(zhì)。這其實(shí)就是幾十年壓縮式發(fā)展的集中呈現(xiàn)。

如果說中國經(jīng)濟(jì)有個(gè)基本盤，那么中國社會(huì)也有個(gè)基本盤，也就是要不斷緩解和化解民生焦慮，保護(hù)好老百姓對(duì)生活變好的希望。如果說以前的民生問題解決不好，容易導(dǎo)致的是發(fā)生更多的沖擊社會(huì)道德底線事件，今天的民生問題，是關(guān)涉整個(gè)社會(huì)基本面的健康運(yùn)轉(zhuǎn)的樞紐所在。

因?yàn)椋裆耐兄胀ɡ习傩諏?duì)生活的希望。對(duì)一個(gè)有為政府來說，保護(hù)好這種希望，讓人看到這種希望，實(shí)在是太重要了。正是因?yàn)楸Ｕ厦裆鷮?shí)際上是保護(hù)對(duì)生活變好的希望，所以可以把保障民生看成是衡量政府工作的第一重要的價(jià)值標(biāo)尺。中國人對(duì)政府是一種信賴而不依賴的關(guān)系。對(duì)政府來說，只要保護(hù)好普通人奮斗的希望，其實(shí)也就贏得了人心和未來。政府工作報(bào)告中的“讓每個(gè)孩子都有人生出彩的機(jī)會(huì)”這句話，能引起強(qiáng)烈的共鳴，原因也在這里。

政府工作報(bào)告解決民生問題，首先是保障基本民生。比如居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)貼再增加30元這樣的措施。保障基本民生就是有為政府對(duì)社會(huì)兜底。但在現(xiàn)代化過程中緩解和化解民生焦慮，還需要更大力度、更深層次的變革。如果說兜底某種意義上就是出錢的問題，那么，再進(jìn)一步解決民生難題，不管是更好解決進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)，還是幫助新市民、青年人等緩解住房困難，往往涉及不同部門之間、中央和地方之間、地方之間的權(quán)責(zé)調(diào)整。最關(guān)鍵的變革也許在于，通過一系列相關(guān)的制度安排，讓各個(gè)地方之間能夠就解決民生問題進(jìn)行“良性競爭”，就像多年來為GDP展開競爭一樣。

持續(xù)給社會(huì)和市場主體松綁

政府施政的另一條主線就是激發(fā)社會(huì)活力。用政府工作報(bào)告中的話說，就是“要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，推進(jìn)改革開放，更大激發(fā)市場主體活力和社會(huì)創(chuàng)造力，用發(fā)展的辦法解決發(fā)展不平衡不充分問題”。

“有效市場和有為政府更好結(jié)合”蘊(yùn)含著一個(gè)邏輯關(guān)系，即通過政府的“有為”來促進(jìn)市場的“有效”。有效市場發(fā)揮作用本身的確具有“自發(fā)秩序”的特征，但有效市場的形成不可能是完全自發(fā)的。尤其像中國這樣從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，政府實(shí)際上擔(dān)負(fù)了創(chuàng)設(shè)市場制度的責(zé)任。正如很多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)的，這是一個(gè)政府和市場、國家與社會(huì)相互塑造的過程。實(shí)際的演化過程比“完美的理論”復(fù)雜得多。

市場失效，有的是市場化到一定程度發(fā)生的，比如通過壟斷破壞公平競爭，逃避監(jiān)管轉(zhuǎn)嫁負(fù)外部性等。在經(jīng)濟(jì)的很多領(lǐng)域，人們普遍感覺到作惡成本太低，因此這些年加強(qiáng)政府監(jiān)管的趨勢(shì)非常明顯。同時(shí)，隨著中國企業(yè)頭部化特征越來越明顯，反壟斷也迅速升溫。中國改革開放四十多年，總體上是一個(gè)放權(quán)的過程，但是經(jīng)過四十多年的發(fā)展，作為一個(gè)世界第二的超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，對(duì)于政府矯正市場失效提出了越來越高的要求。

但這并不意味著放權(quán)的結(jié)束。市場失效，有的是市場化程度本身不足帶來的。市場的對(duì)內(nèi)對(duì)外開放、統(tǒng)一的國內(nèi)大市場等都還是遠(yuǎn)未完成的歷史任務(wù)。因此，政府工作報(bào)告提出，在落實(shí)助企紓困政策的同時(shí)，加大力度推動(dòng)相關(guān)改革，培育更加活躍更有創(chuàng)造力的市場主體。具體措施包括：繼續(xù)放寬市場準(zhǔn)入，開展要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)；縱深推進(jìn)“放管服”改革，將行政許可事項(xiàng)全部納入清單管理，等等。

政府工作報(bào)告重申，堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度。毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各類市場主體都是國家現(xiàn)代化的建設(shè)者，要一視同仁、平等對(duì)待。要求“一視同仁、平等對(duì)待”意味著，現(xiàn)實(shí)生活中還存在對(duì)各類市場主體的不平等待遇和所有制歧視，影響著它們對(duì)于未來的穩(wěn)定預(yù)期。

持續(xù)給社會(huì)和市場主體松綁，之所以仍然會(huì)是政府施政的一條主線，除了市場化改革還有歷史任務(wù)沒有完成之外，重要的原因在于，出于各種復(fù)雜的背景，不同部門或者不同地方時(shí)不時(shí)仍然出現(xiàn)對(duì)社會(huì)和市場主體的，新的不合理束縛。要形成政府和社會(huì)、市場的較為穩(wěn)定的邊界，仍然需要較長時(shí)間的努力。通過政府對(duì)自身行為的調(diào)整來激發(fā)市場主體活力和社會(huì)創(chuàng)造力，在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)還會(huì)是常態(tài)。

對(duì)于通過發(fā)展來解決發(fā)展不平衡矛盾、需要不斷打開新的高質(zhì)量發(fā)展空間的中國來說，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此導(dǎo)致的發(fā)展活力的下降。

其實(shí)，西方國家也是經(jīng)歷過類似過程，比如經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的政府積極有為，活力下降后“小政府”改革再次出現(xiàn)，再爆發(fā)經(jīng)濟(jì)或者金融危機(jī)后又強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。對(duì)于通過發(fā)展來解決發(fā)展不平衡矛盾、需要不斷打開新的高質(zhì)量發(fā)展空間的中國來說，首先需要高度警惕的就是治理僵化和由此導(dǎo)致的發(fā)展活力的下降。

政府過緊日子

黨的十八大以來，歷次政府工作報(bào)告還有一條主線就是政府過緊日子，持續(xù)控制維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的資源。正如 2021年政府工作報(bào)告中說的，各級(jí)政府都要節(jié)用為民、堅(jiān)持過緊日子，確保基本民生支出只增不減，助力市場主體青山常在、生機(jī)盎然。政府過緊日子，目的是要讓老百姓過好日子，讓市場主體輕裝上陣。

在今年全國“兩會(huì)”的部長通道上，財(cái)政部部長劉昆就說，“十三五”時(shí)期，我國累計(jì)減稅降費(fèi)規(guī)模超過7.6萬億元，特別是在2020年，面對(duì)疫情嚴(yán)峻形勢(shì)，在財(cái)政收支比較困難的情況下，我國新增減稅降費(fèi)規(guī)模超過2.6萬億元。中國稅收占GDP的比值在世界主要經(jīng)濟(jì)體中是最低的，從2015年的18.1%下降到2020年的15.2%。

2020年，中國GDP首破100萬億元，GDP的一個(gè)百分點(diǎn)就是1萬億元，上面的比值降低幅度是2.9%，簡單計(jì)算就可以發(fā)現(xiàn)，力度是非常大的。

當(dāng)然，2020年有疫情嚴(yán)重沖擊的特殊原因，有的財(cái)稅支持政策會(huì)逐步退出。但是，對(duì)于小微企業(yè)和個(gè)體工商戶等市場主體，政府工作報(bào)告提出“再幫一把”，將小規(guī)模納稅人增值稅起征點(diǎn)從月銷售額10萬元提高到15萬元。對(duì)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶年應(yīng)納稅所得額不到100萬元的部分，在現(xiàn)行優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，再減半征收所得稅。同時(shí)，對(duì)不裁員少裁員的企業(yè)，繼續(xù)給予必要的財(cái)稅、金融等政策支持。

也就是說，在保就業(yè)、穩(wěn)定民生大局上，政府會(huì)繼續(xù)提供財(cái)政支持。

由于中國財(cái)政體制財(cái)權(quán)和事權(quán)配置的現(xiàn)狀，民生方面的事權(quán)更多地在地方。政府工作報(bào)告提出，今年要落實(shí)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。這會(huì)減輕地方政府的壓力。但是，相對(duì)于中央財(cái)政，如今地方財(cái)政的日子更不好過。

政府工作報(bào)告講到2021年面臨的困難和挑戰(zhàn)時(shí)，提到了“一些地方財(cái)政收支矛盾突出”。對(duì)于這一點(diǎn)，有一組數(shù)據(jù)可以提供直觀感受。年初的時(shí)候，第十三屆全國政協(xié)常委、原財(cái)政部部長樓繼偉發(fā)表過一篇文章，談到財(cái)政面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)時(shí)說，從2009年起到2020年，政府債務(wù)規(guī)模急速擴(kuò)張，債務(wù)付息支出增速遠(yuǎn)超支出總額增速。他披露：“十四五”時(shí)期，多數(shù)省市的債務(wù)可持續(xù)性堪憂，粗略計(jì)算，大約四分之一的省級(jí)財(cái)政50%以上的財(cái)政收入將用于債務(wù)的還本付息?！?p>

這也就是說，大約四分之一的省份一半以上的財(cái)政收入是要用來還債。由此可見，既要保障基本民生，還要繼續(xù)執(zhí)行減稅降費(fèi)政策，地方政府的財(cái)政收支壓力非常大。

根據(jù)2021年政府工作報(bào)告，中央政府一方面是自己帶頭，中央本級(jí)支出繼續(xù)安排負(fù)增長，進(jìn)一步大幅度壓減非急需非剛性支出。而對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付增長7.8%，其中均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等均超過10%。今年將通過建立常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制并擴(kuò)大范圍，將2.8萬億元中央財(cái)政資金納入直達(dá)機(jī)制、規(guī)模明顯大于去年，為市縣基層惠企利民提供更加及時(shí)有力的財(cái)力支持。

中國稅收占GDP的比值在世界主要經(jīng)濟(jì)體中是最低的，從2015年的18.1%下降到2020年的15.2%。

同時(shí)，在一些地方財(cái)政收支矛盾突出的情況下，需要警惕在財(cái)政壓力下的擾民漁利。財(cái)政壓力加大，非稅收入就容易出現(xiàn)非正常的增長，這已經(jīng)成為一個(gè)規(guī)律。如果不能控制其發(fā)生，就會(huì)在很大程度上抵消政府減稅降費(fèi)的效果。因此，政府工作報(bào)告提出，要嚴(yán)控非稅收入不合理增長，嚴(yán)厲整治亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派。

通過更加及時(shí)有力的財(cái)政支持，地方政府的壓力會(huì)得到極大緩解，竭澤而漁的沖動(dòng)也會(huì)得到遏制。為了國家的長遠(yuǎn)利益，主動(dòng)控制養(yǎng)政府的資源規(guī)模，這是一個(gè)政府負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。