沿黃地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的探索

許青云

摘 要：城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時它也是一個發(fā)展中的概念。焦作市新型城鎮(zhèn)化建設的實踐證明，新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須抓住規(guī)劃改革機遇，優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)布局;以做實深度融合為抓手，打造發(fā)展新增長極;增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，厚植城鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢;完善城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系;著力提升治理水平，注重涵養(yǎng)文明素質(zhì);改革創(chuàng)新，破解新型城鎮(zhèn)化建設的瓶頸制約。

關鍵詞：沿黃地區(qū);城鎮(zhèn)化;發(fā)展實踐;焦作市

河南焦作市地處黃河中下游分界的特殊位置，歷史上素有“懸河頭，華北軸，百川口，萬古流”的說法。黃河在焦作境內(nèi)，全長98公里，灘區(qū)面積512平方公里。近年來，始終把新型城鎮(zhèn)化建設擺在事關焦作發(fā)展全局的突出位置，堅持以人為核心，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，積極探索，主動作為，產(chǎn)城互動，產(chǎn)城融合，有力地推進了城鎮(zhèn)化建設。截至2019年，城鎮(zhèn)化率60%以上，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3萬多元。

一、新型城鎮(zhèn)化及其內(nèi)涵

城鎮(zhèn)化是一個歷史范疇，同時它也是一個發(fā)展中的概念。新型城鎮(zhèn)化是相對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，黨的十八大以來，黨中央確立了走“中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，這是在立足我國國情、總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，對城鎮(zhèn)化工作的再把握。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局?！盵1]這為新時代我國推進新型城鎮(zhèn)化指明了方向和路徑。新型城鎮(zhèn)化是以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的城鎮(zhèn)化，其核心和真諦是“以人為核心”，摒棄了“偏向城市”“忽視鄉(xiāng)村”的發(fā)展思維。針對當前焦作來說，就是要打造“中心城區(qū)—縣城—特色小鎮(zhèn)—美麗鄉(xiāng)村”城鄉(xiāng)架構(gòu)，全面提高基礎設施和公共服務水平，提升城市承載力、吸引力和凝聚力，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵，主要有以下幾個方面。

1.以人為本。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化重“量”、不重“質(zhì)”，只追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，忽略了就業(yè)、宜居等功能建設，忽略了人文素質(zhì)、文化品位的凝聚提高。新型城鎮(zhèn)化更突出體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，重視城鄉(xiāng)公共服務功能建設和人居環(huán)境質(zhì)量提升，讓群眾充分享受經(jīng)濟發(fā)展的實惠、社會進步的成果。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化注重的是單個城市，當前我國新型城鎮(zhèn)化強調(diào)的是“以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，更加注重統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享、協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠最大限度地突出聯(lián)動發(fā)展、降低發(fā)展成本。

3.農(nóng)村發(fā)展。相對于城鄉(xiāng)分離、二元結(jié)構(gòu)突出的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化涵蓋了農(nóng)村發(fā)展，著力重塑新型城鄉(xiāng)關系。在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》中明確提出，“以協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略為抓手，切實推進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。”同時，更加強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合。

4.產(chǎn)城融合。國家要求“促進城市工業(yè)區(qū)、商務區(qū)、文教區(qū)、生活區(qū)、行政區(qū)、交通樞紐區(qū)科學銜接與混合嵌套，實現(xiàn)城市產(chǎn)城融合、職住平衡”，相對產(chǎn)城分離的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，更加強調(diào)產(chǎn)城融合、良性互動。焦作以“兩新城”“三區(qū)”為平臺，加快產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，讓農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)中去，解決好“人往哪里去”的問題。

5.節(jié)約集約。新型城鎮(zhèn)化注重提高資源利用效率、保護發(fā)展生態(tài)環(huán)境，走不以犧牲生態(tài)和環(huán)境為代價的發(fā)展道路。

二、焦作市新型城鎮(zhèn)化建設的探索

焦作市深化改革創(chuàng)新，推動重點突破，加快形成了空間布局合理、功能分工有序、資源配置優(yōu)化、公共服務均等、環(huán)境優(yōu)美舒適的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新局面。

1.抓住規(guī)劃改革機遇，優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)布局?！丁粗腥A人民共和國土地管理法〉修正案（草案）》，明確提出，國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃[2]。隨著《土地管理法》的出臺，國土空間規(guī)劃將正式替代土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這為通過修編新規(guī)劃，統(tǒng)籌空間資源，解決各類空間資源配置不平衡、發(fā)展不充分的問題提供了重要機遇。自然資源部《關于做好市縣國土空間總體規(guī)劃編制工作的指導意見》中，提出了具體時間節(jié)點：在2020年底前全面完成規(guī)劃期至2035年的新一輪市縣國土空間規(guī)劃編制工作。焦作搶抓規(guī)劃改革機遇，先行開展現(xiàn)行空間性規(guī)劃的實施評估、資源環(huán)境承載能力評價等專題研究，積極爭取申報規(guī)劃編制試點，做好國土空間總體規(guī)劃編制各項準備工作，加快建立以國土空間規(guī)劃為基礎、以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。

2.以做實深度融合為抓手，打造發(fā)展新增長極。堅持鄭焦深度融合發(fā)展戰(zhàn)略不動搖，加快推進鄭焦全方位、多層次、寬領域深度融合。一是堅持規(guī)劃引領。啟動編制鄭焦融合發(fā)展全域空間規(guī)劃，確定鄭焦融合發(fā)展空間戰(zhàn)略布局，明確主要區(qū)域、重大規(guī)劃、重要事項和重點項目。完成《鄭焦產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃》編制工作，啟動黃河北岸產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃，明確鄭焦產(chǎn)業(yè)帶區(qū)域布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，借勢鄭州實現(xiàn)錯位發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展。二是堅持交通先行。圍繞打造以高鐵、跨黃河大橋為支撐的鄭焦綜合交通體系，積極推動呼南高鐵豫西通道建設，加快與鄭太高鐵形成“十”字形網(wǎng)狀布局。三是堅持產(chǎn)業(yè)至上。重點加快建設“南北新城”，構(gòu)建鄭焦優(yōu)勢互補、協(xié)作配套的產(chǎn)業(yè)布局，全力打造鄭州大都市區(qū)北部現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地。南部產(chǎn)業(yè)新城方面，依托武陟華夏幸福合作建設南部產(chǎn)業(yè)新城（東區(qū)），加快推進大健康產(chǎn)業(yè)園一期、鑫峰電纜設備、伯淼機器人等項目，力爭早日投產(chǎn)達效。結(jié)合鄭焦晉物流走廊建設，積極推進公鐵物流港項目前期。完善區(qū)域內(nèi)公共基礎設施，提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移能力。四是堅持文旅搭臺。啟動鄭焦融合生態(tài)文化旅游專項規(guī)劃編制，共建鄭焦山地生態(tài)休閑養(yǎng)生度假游、黃河文化風情游、中國功夫之旅體驗游等精品線路，以文旅融合推動鄭焦深度融合發(fā)展。

3.增強產(chǎn)業(yè)支撐能力，厚植城鎮(zhèn)發(fā)展優(yōu)勢。一是抓平臺建設。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)方面。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的競爭力，集中體現(xiàn)在主導產(chǎn)業(yè)突出、關聯(lián)企業(yè)集聚、規(guī)模效應彰顯的產(chǎn)業(yè)集群上，重點圍繞裝備制造、汽車及零部件、綠色化工、食品制造、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)，實施主導產(chǎn)業(yè)提升計劃，以主導產(chǎn)業(yè)引領產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。二是抓項目建設。緊盯省市重點項目，落實承擔責任，科學組織施工，提高項目質(zhì)量效益，增強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。三是抓好招商引資?！耙毁愐还?jié)”是焦作經(jīng)濟工作的主線，以舉辦“一賽一節(jié)”為契機，建立了“8+X”招商機制，采取科技招商、委托招商、飛地招商等模式，結(jié)合自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，制定產(chǎn)業(yè)招商路線圖，盯緊與自身產(chǎn)業(yè)鏈條配套銜接的先進地區(qū)，引進一批延鏈、補鏈、強鏈項目，打造一批新的增長點，為城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供新動能。

4.完善城鎮(zhèn)功能，構(gòu)建現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。黨的十九大報告指出，“構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局?！边@是中央對城鎮(zhèn)體系布局做出的重大判斷和決策部署。市委、市政府科學確定不同層級的載體在城鎮(zhèn)化發(fā)展格局中的職能分工、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局和功能定位，確立了推進中心城區(qū)、縣城、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村“城鄉(xiāng)一體、四級聯(lián)動”的發(fā)展路徑。一是發(fā)揮好中心城區(qū)輻射帶動作用。以“四城聯(lián)創(chuàng)”為載體，深入實施中心城區(qū)三年改造提升行動，不斷拓展城市空間、優(yōu)化城市功能、提升城市品質(zhì)，為新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮先行示范的引領作用。二是發(fā)揮縣城的戰(zhàn)略支點作用?？h城處在城鄉(xiāng)結(jié)合部，既是城市功能輻射的節(jié)點，也是產(chǎn)業(yè)人口集聚的平臺，還是公共服務保障的樞紐，具有服務和帶動廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、承載新增城鎮(zhèn)人口的重要作用。三是發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的基礎節(jié)點作用。先生態(tài)、后生活、再生產(chǎn)的“三生”建設推進時序，加快完善小鎮(zhèn)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、文化、旅游功能。聚焦特色小鎮(zhèn)建設中存在的脫離實際一哄而上等共性問題，堅持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、特色興鎮(zhèn)，堅持政府引導、企業(yè)主體、市場化運作，提升特色小鎮(zhèn)的生命力。

5.實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。焦作市縣城與村莊距離較近，產(chǎn)業(yè)和人口空間布局合理，同時，農(nóng)業(yè)基礎較好，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平較高，近年來成功創(chuàng)建了全省農(nóng)民合作社發(fā)展示范市、全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點市，溫縣獲批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、全省農(nóng)村綜合改革示范區(qū)，推動鄉(xiāng)村振興，具有扎實的基礎、獨特的優(yōu)勢。圍繞實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，全面推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加快建設中原經(jīng)濟區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展示范基地。一是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎上，合理調(diào)整“糧經(jīng)飼”結(jié)構(gòu)，全面實施“四優(yōu)四化”專項行動，進一步圍繞小麥、果蔬、懷藥、兩牛、畜禽等我市特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，進行規(guī)范化種植、規(guī)?；?jīng)營，提高產(chǎn)品附加值。二是做強產(chǎn)業(yè)支撐。按照習近平總書記關于抓好“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”重要指示精神，在抓好種養(yǎng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的基礎上，加快建設了焦作國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、溫縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，積極培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集群和聯(lián)合體，引導龍頭企業(yè)大力發(fā)展乳品、肉制品、方便食品、飲品等產(chǎn)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)與電商、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。三是全面深化農(nóng)村改革。推進了農(nóng)村承包地“三權分置”改革，完善縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡。深入開展“空心村”治理，探索農(nóng)村宅基地改革，切實保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，推進集體資產(chǎn)股份合作制改革，發(fā)展壯大新型村級集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。四是加快建設美麗鄉(xiāng)村。扎實推進了美麗鄉(xiāng)村六大提升工程，深入實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，積極創(chuàng)建“五美庭院”“四美鄉(xiāng)村”和“美麗小鎮(zhèn)”，重點抓好了農(nóng)村垃圾污水處理、村容村貌提升，實現(xiàn)“全域凈、一眼凈”。積極推進“四好農(nóng)村路”建設，將“四好農(nóng)村路”建設與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，做好“四好農(nóng)村路+”文章。引導和鼓勵各類社會資本投入農(nóng)村基礎設施建設，完善水、電、燃氣管網(wǎng)和物流網(wǎng)絡，扎實推進垃圾和污水治理，大力開展農(nóng)村“廁所革命”，全面提升了農(nóng)村人居環(huán)境整治成效。

6.著力提升治理水平，注重涵養(yǎng)文明素質(zhì)。習近平總書記在中央城市工作會議上強調(diào)，抓城市工作一定要抓住城市管理和服務這個重點[3]。以“四城聯(lián)創(chuàng)”為載體，以打造“精致城市、品質(zhì)焦作”為目標，突出抓好“四項治理”，增強承載能力，滿足群眾需求，促進城市由注重外延擴張向注重內(nèi)涵提質(zhì)轉(zhuǎn)變。一是抓市容衛(wèi)生治“臟”;二是抓生態(tài)環(huán)境治“污”;三是抓交通秩序治“亂”;四是抓公共服務治“差”。開展“文明服務我出彩、群眾滿意在窗口”活動，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，深入推進“一網(wǎng)通辦”前提下的“最多跑一次”改革，不斷提升窗口服務質(zhì)量和水平。

7.改革創(chuàng)新，破解新型城鎮(zhèn)化建設的瓶頸制約。新型城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須整合資源優(yōu)勢、加強要素保障，著力推動人口向城市集聚、土地向集約高效轉(zhuǎn)變、資金向城市建設傾斜，使城鎮(zhèn)發(fā)展更加充滿活力、富有效率。一是最大限度釋放人口紅利，探索實行進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不影響其農(nóng)村集體土地承包權益，不影響農(nóng)民身份享有的有關政策待遇，并與所在城鎮(zhèn)居民享有均等公共服務權益，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是最大程度盤活土地資源。按照“嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”的要求，進一步統(tǒng)籌使用各類土地，為新型城鎮(zhèn)化建設提供用地保障。真正實現(xiàn)政府對土地一級市場收儲及供應的控制，進一步完善政策體系、健全體制機制、加大收儲力度，確保應收盡收、應儲盡儲。盤活存量切實提高土地利用效率。嚴守紅線。加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，做好耕地占補平衡管理，確保在新型城鎮(zhèn)化進程中耕地面積不減少、質(zhì)量有提高。三是最大力度破解資金瓶頸。要加快構(gòu)建多元化、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化投融資機制。吸引社會資本參與城市建設，帶動金融資本、民間資本和社會資本流向城鎮(zhèn)化建設。同時，通過投融資平臺開展城鎮(zhèn)化基金組建使用、市政債券和城投債券發(fā)行、金融租賃等工作，提升新型城鎮(zhèn)化的資金保障能力。

參考文獻：

[1]? 習近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：北京黨建讀物岀版社，學習岀版社，2017.

[2]? 中華人民共和國土地管理法修正案（草案）[Z/OL].百度文庫.

[3]? 李洪興：讓城市管理像繡花一樣精[N].人民日報，2019-07-24.