雙循環(huán)新發(fā)展格局下宏觀調控的法治化向度

項 波

(重慶大學 法學院，重慶 400045；江西理工大學 法學院，江西 贛州 341000)

提要： 構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，離不開國家宏觀調控的助推，反映在法律層面則集中體現(xiàn)為依法調控的堅守和適用，也就是宏觀調控的法治化運行。然而新發(fā)展格局的構建中，宏觀調控的法治化面臨著主體層面調控權限配置錯位的風險、決策層面相機抉擇與依法調控間矛盾擴張的風險、實施層面行為任意及責任不明的風險等諸多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。對此，宏觀調控法形塑政府與市場“雙強”格局的法治邏輯，追求授權、控權與權利保護間的均衡，促進法與保障法互動的功能定位，在共同奠定其回應新發(fā)展格局的基礎時，也勾勒出了宏觀調控法治化的理想圖景。在此基礎上，新發(fā)展格局中宏觀調控的法治化建設，可在基本原則上堅持法治化下的相機抉擇，以良法促善治；在核心范疇上確保主體、實施過程及責任的法治化運行；在具體路徑上遵循法制優(yōu)先，完善具體法律制度等方面助力新發(fā)展格局的早日形成。

自2018年始，基于單邊主義和貿易保護主義，波及全球多個國家的貿易戰(zhàn)再次由美國引發(fā)。正當美國主導下的大規(guī)模貿易戰(zhàn)給全球經濟蒙上一層陰影時，新型冠狀病毒肺炎疫情在世界各地的持續(xù)蔓延，沖擊了全球大部分產業(yè)鏈、供應鏈和創(chuàng)新鏈的循環(huán)，助推了世界經濟的低迷和全球市場的萎縮[1]。在出口依賴型模式下，當外部循環(huán)出現(xiàn)問題時，必然會對國內經濟造成巨大的壓力。此情形下，我國順應時勢地提出充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。隨著這一新發(fā)展戰(zhàn)略內涵和外延的逐漸明確，以國內大循環(huán)為主體，國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局(簡稱雙循環(huán)新發(fā)展格局)不斷得以深化，成為未來較長一段時期我國經濟發(fā)展的主要方向。

雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，實際上是通過對經濟結構的調整或者生產、交換、分配、消費等經濟環(huán)節(jié)的改進，為我國經濟持續(xù)向好發(fā)展尋找一個突破口的過程。而經濟結構的調整(如持續(xù)推進的供給側結構性改革)，或者經濟環(huán)節(jié)的改進，都不可避免地需要政府借助于規(guī)劃、財政、稅收、產業(yè)、價格等宏觀調控政策及相應的手段來實現(xiàn)。概言之，雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，不僅僅需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也需要發(fā)揮政府的宏觀調控作用。在法學視域下，盡管法治在任何一個國家的經濟治理中不具有天然的邏輯優(yōu)先性，宏觀調控法治化也并不必然能夠保證一國宏觀調控切實有效，但一國經濟治理不能缺乏有效的法治保障。宏觀調控領域，不管是出于公權力制衡與政府行為法治化的現(xiàn)實需求，還是宏觀調控自身所隱含的風險防范要求①，宏觀調控都應當法治化。新發(fā)展格局的形成不可避免地需要政府發(fā)揮其有形之手進行宏觀調控，那么通過法治來確認宏觀調控權力的合理配置、保障宏觀調控行為的“高效、科學、規(guī)范”、明確宏觀調控中政府失靈以及調控失敗的責任、保障受控主體的權利便成為一個不得不直面的問題。

學術界對宏觀調控法治化的研究已有時日，宏觀調控法的基本范疇、基本理念和基本原則正在得以確立，但理論層面的構建并沒有完成，對實踐的指導功能明顯不足。特別是在開放經濟條件下，隨著對外開放的不斷深入，“宏觀調控法治化在被打上世界經濟的烙印后，似乎已經超越了一國的范圍而蒙上了世界經濟的一片煙塵”[2]。雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，便需要政府同時面對復雜而充滿不確定的內外部經濟環(huán)境，這也決定了新發(fā)展格局背景下宏觀調控的法治化，在繞不開尚未有效解決的傳統(tǒng)問題時，也將不得不面臨一些新挑戰(zhàn)。特別是新發(fā)展格局的構建中，宏觀調控在主體向度面臨著調控主體權限配置錯位的風險、在決策向度面臨著相機抉擇與依法調控間矛盾擴張的風險、在實施向度面臨著行為任意及責任不明的風險等一系列新的困境，需要理論和實踐的回應。故而，在總結、吸納既有研究成果的基礎上，面對新的問題與挑戰(zhàn)，探究宏觀調控法治化的新向度，或不失為一種有益的嘗試。

一、現(xiàn)實困境：新發(fā)展格局下宏觀調控法治化的挑戰(zhàn)

作為主要規(guī)制宏觀調控權和宏觀調控行為之法的宏觀調控法[3]，其法治化的核心依然是對宏觀調控權的合理配置問題，具體而言，對宏觀調控實施程序的規(guī)范，對宏觀調控行為、結果的評價與司法審查，對受控主體相關權利的保護等，構成了宏觀調控法治化的核心內容。構建雙循環(huán)新發(fā)展格局的過程中，在內外部因素，特別是外部經濟環(huán)境急劇變化的情形下，政府的宏觀調控更具有因時因勢的多變與不確定性。盡管宏觀調控的目標不等于宏觀調控法的目標，但宏觀調控目標和手段的變化勢必對宏觀調控的法治化構建增加新的難度，新發(fā)展格局下宏觀調控法治化主要面臨著主體、決策及實施等多個向度的挑戰(zhàn)。

(一)宏觀調控主體權限配置錯位對法治的挑戰(zhàn)

從主體視角看宏觀調控法治化的問題，實際上就是宏觀調控權的配置問題。既有研究已然較為充分地論證了宏觀調控權配置的基本原則及具體思路。從法治原則上講，宏觀調控決策集權原則、執(zhí)行分權原則、權限法定原則等已然成為一個基本共識；在法治規(guī)則上，注重中央與地方間不同訴求的平衡，重點完善約束中央調控權力的制度建設，并構建及完善調控退出制度的認識也無疑具有其正確性[4]。換言之，在宏觀調控權的配置問題上，由于宏觀調控是對關乎全局性的經濟發(fā)展進行的規(guī)劃、調節(jié)和控制，涉及利益主體非常廣泛，宏觀調控行為往往關乎一國經濟的整體發(fā)展，甚至在開放經濟格局下有可能會影響到國際范圍內經濟的發(fā)展，因而宏觀調控決策的主體只能集中在中央政府層面，甚至較為重大的決策應當交由全國人大及其常委會行使。宏觀調控法在宏觀調控權的配置，特別是決策權的配置上，應該以集權原則為指導，規(guī)定享有決策權的主體；與此同時，還需要通過法治方式來優(yōu)化宏觀調控的決策主體，進而確保決策的正當性，實現(xiàn)宏觀調控行為的高效、科學與規(guī)范。

回歸現(xiàn)實，與理論研究的認知相去甚遠的是，自從2020年5月中央層面提出構建雙循環(huán)新發(fā)展格局這一戰(zhàn)略構想以來，有研究已經指出：“我們已經很痛苦地發(fā)現(xiàn)，在有些地方已經開始了它自己的‘雙循環(huán)’，省里面也要自循環(huán)，縣里面也要自循環(huán)……”[5]。雙循環(huán)新發(fā)展格局中的內循環(huán)指的是國內經濟大循環(huán)?？v然省域、縣域內經濟微循環(huán)的穩(wěn)定、健康和通暢對整個國內經濟循環(huán)，對國家層面宏觀調控措施固然起著至關重要的作用，但在省級、縣級系統(tǒng)內搞“自循環(huán)”，無疑都屬阻滯甚至掐斷國家整體經濟社會體系“微循環(huán)”的自戕行為，不僅會加劇要素市場化的難度，也無助于全國統(tǒng)一競爭市場的形成。從中長期來看，宏觀調控地方化，可能強化區(qū)域之間的博弈，影響經濟要素、社會人口的自由流動和優(yōu)化配置，并對相關改革產生妨礙，可能導致更大的公共風險，引發(fā)市場的疑慮[6]?；鶎诱疇幃敽暧^調控(決策)主體的行為，正是宏觀調控法治不足的產物，反映了該領域法治的薄弱，特別是宏觀調控決策權配置需要進一步予以明確，及早納入法治化的軌道。

(二)相機抉擇與依法調控間矛盾擴張對法治的挑戰(zhàn)

從理想化層面看，對調控主體而言宏觀調控法本質上是控權法、程序法，主要致力于通過對調控主體、權限、程序、手段(工具)、調控方法、法律責任等的法治化，進而避免國家經濟干預中的主觀恣意、政府失靈、調控失敗以及對受控主體合法權益的侵害等。宏觀調控決策行為關乎一國宏觀經濟運行的方向和性質，往往暗含著慎之又慎的嚴肅氛圍，因此必須通過法治的方式予以限制。但我們知道，市場的形勢的是不斷變化著的，經濟運行態(tài)勢也在不斷變化，這又使得一國的宏觀調控具有因時、因勢而動的適時性與靈活多變性，需要調控主體具有一定程度的彈性，能夠根據(jù)經濟運行的實際審時度勢，因勢利導、做到相機抉擇。這就決定了宏觀調控在決策向度會出現(xiàn)法治化的需求和相機抉擇的需求相沖突的地方。既要公權力機關依法行政、又必須確保能夠靈活機動，是宏觀調控法治化面臨的一個傳統(tǒng)難題。而這一難題在構建雙循環(huán)新發(fā)展格局中被進一步放大化，使得二者的矛盾得以擴張。

新發(fā)展格局的實現(xiàn)，在宏觀調控層面，政府不僅要面對國內經濟的各種不確定性和潛在的風險，還須接受逆全球化、新型冠狀病毒肺炎疫情等共同作用下，來自全球經濟風險的挑戰(zhàn)。特別是需要面對全球產業(yè)鏈、供應鏈以及創(chuàng)新鏈循環(huán)的困境。當然，政府宏觀調控應以市場機制為基礎，如何更好發(fā)揮政府作用并為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境也是必須直面的問題[7]。誠然，宏觀調控法不是也無法準確預測一國經濟形勢，只能通過事先對調控主體、權限、程序、責任等的明確，從而對政府調控經濟的活動施加一定的限制。如在中美貿易戰(zhàn)背景之下，涉及稅收優(yōu)惠、產業(yè)促進、財政補貼、關稅調整等政策的適時調整，法律不可能事先做出規(guī)定。而實現(xiàn)宏觀調控跨周期設計和調節(jié)，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風險長期均衡的任務更需要在財政、稅收、金融、產業(yè)等領域進行相機抉擇，這也在一定程度上加大了宏觀調控法治化的難度。如何處理宏觀調控法治化的必然性與相機抉擇的現(xiàn)實需求之間的關系，是雙循環(huán)新發(fā)展格局中政府不得不直面的問題[1]。

(三)行為任意及責任不明對法治的挑戰(zhàn)

作為宏觀調控決策端延伸端的實施過程，是宏觀調控決策得以起到實際作用、實實在在影響國民經濟的核心步驟。任何決策，不管科學與否，在得不到有效實施的前提下，均無法順利實現(xiàn)其目標。相較于決策的集權原則，宏觀調控的實施則只能是分權原則下由各主體具體貫徹、落實決策的一個分別行動的過程。既然是分別實施，那么各實施主體必然享有一定的自由裁量權和自主行動的空間，而這在一定程度上催生了實施過程中權力濫用、權力不行使、政府俘獲等現(xiàn)象的出現(xiàn)，進而無法保障宏觀調控實施的高效、科學、規(guī)范。新發(fā)展格局的形成中，宏觀調控法治化在實施階段面臨的挑戰(zhàn)主要是實施過程的主觀恣意、違法行為、怠于實施以及實施失敗的責任機制缺失。其對宏觀調控的法治化卻至關重要。

其一，實施過程中行為任意對法治化的挑戰(zhàn)。宏觀調控法所規(guī)制的對象，是能夠引起宏觀調控關系產生、變更或消滅的法律事實，而這其中最為主要的法律事實便是政府的宏觀調控行為。也正是因為政府的宏觀調控行為關系著宏觀調控決策的有效落實，所以實施過程中的主觀恣意、越權實施、權力濫用、權力不行使等均應當受到法律的規(guī)制。在執(zhí)行分權原則下，宏觀調控的實施主體包括了中央政府及其職能部門，以及地方政府(主要是省級政府)，在一種多元主體參與實施的狀態(tài)下，各主體對政策的理解和掌握不盡相同，加之各主體依法行政意識也存在差距，執(zhí)行過程中行為任意、怠于執(zhí)行、違法執(zhí)行等現(xiàn)象自然也容易發(fā)生。新發(fā)展格局形成中的宏觀調控，在中央作出總體性決策后，因各地經濟發(fā)展各有優(yōu)勢、各有特色，需要緊密結合本地實際，制定出既有鮮明區(qū)域特色、又有利于全國范圍內雙循環(huán)新格局構建的政策并加以落實[8]。但從實際執(zhí)行狀況看，部分地方政府將宏觀調控政策和社會支持政策混為一談，將部分本屬于宏觀調控的執(zhí)行當作社會支持政策，進而實際上制定和實施了本區(qū)域自己的宏觀調控，也有國家部門和地方政府在宏觀調控實施中出于本位思想、局部利益考量或者為避免責任而出現(xiàn)拒絕實施、怠于實施等行為，而這些，都是宏觀調控法理應規(guī)制的行為。

其二，應然的依法追責與實然的責任不明之間的矛盾。應然看，作為調整宏觀調控機關(組織)與被調控主體之間經濟社會關系之法，只應存在肯定性與否定性的宏觀調控法律后果[3]。政府宏觀調控的行為，不管是決策行為還是實施行為，均存在失范的可能性，對于諸如越權行為、權力濫用行為、不予實施行為、實施中侵害受控主體權利等行為，理應規(guī)定相應的法律責任。只有做到權責明確，才能最大可能降低宏觀調控領域人治的風險。但頗為遺憾的是，時至今日，宏觀調控的法律后果，特別是責任問題，依然是整個宏觀調控法理論研究和實踐最為薄弱的部分。不難理解的是，“任何擁有權力的人，都存在最大限度地利用權力且不受拘束的心理傾向，這也是近現(xiàn)代‘權力制衡’理論和控權理論的人性基礎”[2]。當下因為缺乏宏觀調控基本法，使得宏觀調控的責任探討只能停留在理論層面。而從宏觀調控相關法看，也只是散見于諸如財政法、稅收法等宏觀調控相關法律之中，即便相關法中的規(guī)定，也不甚明確。更為重要的是，關于宏觀調控可訴性的問題，至今沒有形成統(tǒng)一的意見，而可訴性與否直接關系著公權力能否得到限制以及被侵害權利的救濟是否可能。

二、功能定位：新發(fā)展格局下宏觀調控法的應然狀態(tài)

在討論新發(fā)展格局中宏觀調控法的應然狀態(tài)時，有幾個看似陳舊但卻至關重要的基本認識必須予以重申：第一，宏觀調控法既不是對市場進行調控的法，也不是具有政策性的經濟政策法；第二，宏觀調控的目標并不等于宏觀調控法的目標[9]；第三，通常，宏觀調控法指以尚在學理討論中的宏觀調控基本法為統(tǒng)帥，以財稅法、產業(yè)政策法、金融法等宏觀調控相關法(也有學者稱之為宏觀調控“外圍法”)為主要組成部分的宏觀調控法律體系。在此基礎上，宏觀調控法的功能定位可從應對政府與市場關系變化、宏觀調控基本法、宏觀調控相關法三個視角出發(fā)，分別進行探討。整體而言，宏觀調控法應著眼于回應構建新發(fā)展格局下“強政府”與“強市場”并存的樣態(tài)，同時宏觀調控基本法的功能定位應當堅持控權法，授權法，以及權利保護法之間的平衡，宏觀調控相關法的功能定位宜確立為促進法與保障法。

(一)政府與市場關系層面“雙強”并存的法治邏輯

政府與市場關系的正確處理，是經濟法理論研究和實踐中無法避開的問題，而作為經濟法核心的宏觀調控法，自不待言。不過需要明確的是，在宏觀調控法中探討政府與市場關系，并不是要通過宏觀調控法去界定、規(guī)定或者建構一種理想的政府與市場關系，宏觀調控法的任務不是也不能塑造政府與市場的關系，我們也清楚地知道“無法用法條來界定政府和市場各自的具體邊界，政府與市場關系的法治化，不在于用立法或法條在二者之間豎立一道絕對的‘墻’”[10]。之所以在此處提及，是因為宏觀調控法具有典型的回應型法品格，決定了其必須對當下國家干預經濟過程中既已形成的政府與市場的關系在法律層面作出回應。也就是說，理想化的政府與市場關系不是宏觀調控法所能決定的，但宏觀調控法需要在順應二者關系強弱變化的過程中，對政府(調控主體)干預經濟的主體、程序和結果施加一定的限制，對(受控主體)市場的權利進行必要的保護，進而在憲法和民主法治框架之下塑造政府與市場關系的法治邏輯。

如果說雙循環(huán)新發(fā)展格局的核心在于暢通其流，那么暢通其流的關鍵便在于構建新型的政府—市場關系，實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化[11]。既有研究已然發(fā)現(xiàn)，有為政府+有效市場模式是中國經濟快速發(fā)展的有力解釋[12]。而有為政府和有效市場模式的并存，其實質就是在市場經濟運行中，超越傳統(tǒng)政府與市場關系處理中力量的絕對強弱，實現(xiàn)“強政府”模式和“強市場”模式的共生。新發(fā)展格局的形成亦不例外，需要在充分尊重市場資源配置決定性作用的基礎上，更好地發(fā)揮政府的作用。換言之，新發(fā)展格局的有效形成不是傳統(tǒng)的以市場為主模式或者以政府為主模式，而是需要市場與政府共同主導，形成一種“強市場”和“強政府”并行不悖的“雙強”模式。而這種“以政府與市場‘雙強’為目標取向的宏觀調控可以說是中國特色國家治理的一個創(chuàng)舉，其既非社會主義傳統(tǒng)的政府至上論，也非資本主義傳統(tǒng)的市場至上論，而是一種兼收并蓄式的中國智慧”[13]。

作為具有高度回應性的宏觀調控法，在新發(fā)展格局的形成中，須對政府與市場“雙強”模式做出回應。一方面需要形塑“強政府”的法治邏輯。因為宏觀調控的過程始終是政府處于主導地位的狀態(tài)，所以需要通過法律對宏觀調控施加一定的限制，而這實質上是對公權力介入市場的一種有效控制，宏觀調控中“強政府”的法治構建，主要還是以控權為主。另一方面需要形塑“強市場”的法治邏輯。市場在資源配置中的決定性作用，決定了相較于政府，市場具有相對優(yōu)先性，政府的調控應該尊重市場規(guī)律及其內在機理。因此，宏觀調控中強市場的法治構建，可從限制政府權力和保護市場自主性兩個層面展開，通過對政府介入市場權力的依法限制，有助于市場自主性的充分發(fā)揮；通過對市場相關主體權利的充分保護，有助于市場主體積極性的提升。因此，新發(fā)展格局中的宏觀調控法，在政府與市場關系的處理領域，依舊需要回應二者關系的現(xiàn)狀，在此基礎上塑造“雙強”并存的宏觀調控法治邏輯。

(二)宏觀調控基本法層面控權、授權與權利保護的均衡

理想化視之，經濟政策的調控措施應當僅有一個任務，即支持和補償市場經濟進程[14]，也就是說政府的干預理應都是為了修復市場機制出現(xiàn)的弊病。而宏觀調控作為一種典型的政府經濟干預行為，因其自身所隱含的風險，難免會出現(xiàn)調控失靈等情形，外加限制公權力天然擴張性的現(xiàn)實要求，政府行為必須法治化。經濟法糾正和防范政府失靈主要從確保干預領域的識別機制、干預工具的選擇機制、干預程序的控制機制、干預工具的退出機制、干預結果的評價機制以及不當干預的責任機制幾個層面展開[15]。具體到宏觀調控法領域，因為宏觀調控基本法是經濟法局部體系化或者綜合立法的高級表現(xiàn)形式，其內容主要是對宏觀調控目標、基本原則、基本任務、宏觀調控主體、權力配置、運行程序及實施評價、責任機制、受控主體及其權利義務的規(guī)定，所以宏觀調控基本法從功能定位上看應該是控權法、授權法與權利保護法。

從權力控制的視角看，宏觀調控法不是政府干預市場權力的工具，而是制約政府干預市場權力的武器，是主要規(guī)范宏觀調控行為的法。整體而言，“宏觀調控法以防止宏觀調控中的主觀恣意、政府失靈和調控失敗為宗旨，以保障宏觀調控關系的規(guī)范、科學和高效運行為目標”[2]。從權力授予的視角看，宏觀調控法具有授權法的性質。職權法定可以說是法治國家公權力產生和運行的基本特征，宏觀調控的權力授予，依然需要在憲法框架下，遵循法無授權即禁止的原則。我國《憲法》第15條規(guī)定的“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”，從總體上對宏觀調控進行了賦權，而宏觀調控的具體賦權則需要宏觀調控基本法，從權力配置、權力運行、宏觀調控實施過程、結果評價、調控失敗的責任等方面做出規(guī)定。從合法權利保護的視角看，宏觀調控法還應該是權利保護法。盡管宏觀調控法主要是以規(guī)范和限制國家經濟干預權為主，但不可否認的是，既然有調控主體，就必然會有受控主體，而作為受控主體一方，本就處于一種相對弱勢地位，其權利自然也需要得到相應的保護。

應然層面，新發(fā)展格局的構建中，宏觀調控基本法的核心功能應該是在控權、授權和權利保護之間尋求一種動態(tài)的平衡機制。而實際上產生于授權、完善于控權的宏觀調控法，存在著授權有余、控權不足的困境[16]?？貦?、授權與權利保護之間的平衡，不僅關系著宏觀調控基本法自身內部體系的構建，而且關系著宏觀調控決策及實施的實際效果。經濟社會環(huán)境的急速變化，賦予國家宏觀調控目標新的內涵和外延，而隨著宏觀調控目標的轉化，宏觀調控法的功能也應當隨之轉化并規(guī)范和保障新的宏觀調控目標的實現(xiàn)[17]。雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，要在供給側結構性改革的基礎上，注重需求側管理，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的動態(tài)平衡。體現(xiàn)在宏觀調控領域就是精準有效實施宏觀政策并完善宏觀調控跨周期設計和調節(jié)，面對內外部經濟環(huán)境，特別是外部經濟環(huán)境的惡化，通過宏觀調控政策的合理設計和運用，既燙平當下經濟的波動，又著眼于未來較長一段時間內經濟周期的變化，保持前瞻性，這就需要宏觀調控具有適時性、靈活性與多變性。作為一個共識，越是市場對公權力有需求時，法治便越需要對其施加一定的限制。此背景下，宏觀調控基本法的核心功能應聚焦于權力的控制(限制)；同時，受控主體權利的保護也顯得更為重要，受控主體的積極性，是市場活力的主要來源，而合法權利的保障則是其積極參與市場經濟活動的外在激勵；當然，并非授權不重要，而是因為宏觀調控權的配置具有相對穩(wěn)定性，不會因為經濟環(huán)境改變而改變，但對諸如地方政府爭當宏觀調控主體的越權行為，依然需要予以限制。

(三)宏觀調控相關法層面促進法與保障法的功能定位

理論層面，因為法本身是一種社會規(guī)范，所以具有規(guī)范作用，而法的社會作用，主要是從法的本質和目的出發(fā)來探究法的功能[18]。但不管從法的規(guī)范作用看還是社會作用看，新發(fā)展格局的形成中，宏觀調控相關法均具有促進功能和保障功能。如規(guī)范作用中的指引作用，可防止調控主體做出違反法律指明的行為或者鼓勵調控主體從事法律所容許的行為；預測作用則可以促使受控主體預先估計調控主體將如何行為，進而根據(jù)法律的規(guī)定來確定自己的行為方式、界限等；強制作用則通過對違法行為的制裁來實現(xiàn)法律權威性和保障調控主體和受控主體依法而為。同樣，法的社會作用中保障和促進社會經濟建設和經濟體制改革的功能，更能直觀反映出宏觀調控相關法對新發(fā)展格局形成的保障和促進。

事實層面，法制化是法治化的必經階段和基本前提，宏觀調控的法治化必然需要從法制化開始。而宏觀調控相關法，諸如價格法、稅法、預算法、銀行法等則是宏觀調控實現(xiàn)法治化的主要制度支撐。前文已述，構建新發(fā)展格局的重點在于對生產、交換、分配、消費等各個經濟環(huán)節(jié)的改進，或者對供給—需求結構的調整。盡管市場自身通過競爭機制也可以實現(xiàn)資源的高效配置，但這些問題的最終解決卻也不可避免地需要政府借助于規(guī)劃、財政、稅收、產業(yè)、價格等宏觀調控手段和政策來釋放信號，對市場進行相應的干預、引導和激勵。而財政法、價格法、稅法、預算法等宏觀調控相關法，恰恰是促進和保障前述手段和政策得以落實的法律制度。據(jù)此，相較于宏觀調控基本法的控權法屬性，新發(fā)展格局的形成中，宏觀調控相關法的主要功能定位可確立為促進法與保障法。

盡管宏觀調控相關法中很少帶有促進法或保障法之類稱謂的法律文本，但這并不影響其在新發(fā)展格局的形成中扮演促進和保障的角色。一則，新發(fā)展格局從提出到形成需要一個時間過程，而其形成必然需要相關法律制度的促進與支持，在此過程中能夠起到有效促進作用的法律，便具有促進法的屬性；同樣，即便新發(fā)展格局已然形成，其持續(xù)推進和不斷鞏固依然需要法律對之提供相應的外部性保障，而能夠保障新發(fā)展格局構建中形成的既有成果的法律制度，亦具有保障法的屬性。從實然作用看，宏觀調控相關法具有促進法和保障法的功能，例如《預算法》在規(guī)范轉移支付的同時可助益于依法強化國家對公共資源的統(tǒng)籌和支配能力，《政府采購法》中的支持科技創(chuàng)新、支持中小企業(yè)發(fā)展以及綠色采購等采購政策，可助益于加快形成完整的創(chuàng)新鏈，從而改變我國在全球創(chuàng)新鏈中的不利地位，《人民銀行法》可助益于國家貨幣政策的正確制定和執(zhí)行，建立和完善中央銀行宏觀調控體系。新發(fā)展格局中宏觀調控相關法的功能定位應該以促進法和保障法為主。

三、制度回應：新發(fā)展格局下宏觀調控法治化的路徑

宏觀調控法因具有典型回應型法的特質而易受外部環(huán)境的影響；但同時，其應對新的經濟、社會問題時也更為及時和高效。將經濟、社會等變革所引發(fā)的外在張力視作認知的來源和自我矯正的機會是回應型法所具有的典型品格[19]。盡管宏觀調控法治化面臨著上述多向度的困境，但基于其在新發(fā)展格局中的功能定位并結合法治化的現(xiàn)實需求，依然可從不同視角提出法治化的具體路徑。

(一)以法治化之下的相機抉擇為基本原則

宏觀調控的法治化是通向法治的一個動態(tài)過程和必經階段。從法治的核心范疇來說，亞里士多德在其《政治學》中早已指出過兩重意義，即“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律”[20]。更進一步，其實質就是通過良法的治理，也即是良法與善治之間的關系。其中“良法”是對法律制度本身而言的，而“善治”則是通過法律(或憑借法律)實現(xiàn)良好的治理。誠如有學人所言：“良法主要涉及立法問題，它是法律獲得普遍遵從、實現(xiàn)有效治理的前提，是整個法治的基礎；而善治則是法治追求的目標，涉及執(zhí)法、司法和守法等諸多方面?！盵21]回到宏觀調控法領域，宏觀調控的法治化實質就是由良法和善治所構成的一個動態(tài)法治實現(xiàn)過程。其中，良法主要指向宏觀調控領域法律制度的有效供給，而善治則意味著依據(jù)法律所進行的良好的治理。而宏觀調控的特殊性決定了“善治”的實現(xiàn)無法完全依靠具體法律制度而實現(xiàn)，還需要政府根據(jù)現(xiàn)實情況進行“相機抉擇”，因此宏觀調控領域的“善治”更具有動態(tài)性。所以，宏觀調控法治的實現(xiàn)，整體上應該遵循法治化下的相機抉擇這一原則，即調控主體(政府)在法治框架內發(fā)揮其能動性，在堅持法治原則和法治精神的基礎上，因應經濟環(huán)境的變化，做到因時、因勢相機抉擇，選擇適宜的調控手段(工具)。

宏觀調控的法治進程之所以遵循法治化下的相機抉擇這一原則，主要是因為：一方面宏觀調控法治化的實現(xiàn)首先需要“良法”作為基礎，只有創(chuàng)制出良好的法律，才可做到有法可依。宏觀調控領域的良法，是指能夠準確反應宏觀調控關系、體現(xiàn)宏觀調控規(guī)律、平衡宏觀調控中法權結構、確保宏觀調控實施過程的“規(guī)范、科學、高效”、實施結果的準確評價及責任機制完善的法律。必須看到的是，法治化的實現(xiàn)須以法制化為前提，在法制化尚未完成之前，宏觀調控的法治化理所當然應該聚焦于具體法律制度的供給。另一方面，宏觀調控領域的相機抉擇是“善治”的現(xiàn)實需要，宏觀調控目標體系、政策體系、決策協(xié)調體系和手段組合體系等都需要順應經濟環(huán)境的變化相機抉擇。宏觀調控法不會也不可能事先規(guī)定宏觀經濟政策的目標，更不可能規(guī)定宏觀調控的手段，而調控目標、調控政策以及“各種調控手段互補，揚長避短，協(xié)調配合從而發(fā)揮各種調控手段組合的整體優(yōu)勢”[22],當然需要相機抉擇。綜合而言，法治化之下的相機抉擇，就是在對宏觀調控的主體、權限、程序、結果評價和責任等通過法律施加一定的限制后，賦予其一定的自主權，允許其具有一定的彈性，以應對經濟環(huán)境不確定性。在法治化和相機抉擇之間，信賴保護原則被視為“不僅可以約束調控主體的行為，保護受控主體的合法權益，而且有利于穩(wěn)定受控主體的預期，提高宏觀調控的績效”[23]。

(二)以主體、實施過程及責任的法治化為核心范疇

不管是從宏觀調控法研究的既有經驗出發(fā)，還是從新發(fā)展格局中宏觀調控法治化面臨的主要挑戰(zhàn)進行考量，宏觀調控法治化的核心主要是主體權力(利)的配置、實施程序的控制、實施結果的評價以及責任的明晰。

第一，從主體權力(利)配置看，主要涉及調控主體和受控主體之間法權結構的合理安排。因為“宏觀調控主體在我國是一個從中央到地方各類不同行政主體橫向交叉、縱向貫通的行政法律行為者網絡”[24]，從決策的形成到具體實施和監(jiān)督表現(xiàn)出一種立體的協(xié)調過程和組織形態(tài)，所以主體的權力配置主要集中在決策主體、實施主體、監(jiān)督主體三個方面。當然，作為調整(經濟)社會關系之法，不僅有調控主體，還有在宏觀調控法治化研究中大多被忽視的受控主體，受控主體的權利保障亦是宏觀調控法不可忽視的問題。關于權力在決策、實施及監(jiān)督主體間的具體配置，盡管在新發(fā)展格局中已然暴露出基層政府爭當調控主體的風險，然而該領域既有的研究已然較為充分，決策集權、實施分權等無疑具有正確性，而監(jiān)督權配置給全國人大及其常委會、中央各級行政機關及法檢系統(tǒng)亦具有其合理性。此處所要強調的是，除了權力的配置，宏觀調控法更需要關注受控主體權利的保護，盡管對國家經濟干預權的限制間接上有助于防止其對權利的侵害，但“權力—權利”之間走向均衡是一個雙向互動的過程，僅僅靠限制一方或者擴張另一方可能均無法有效達至目標。因此，宏觀調控法治化的過程中，不僅要從控權的視角出發(fā)進行調控及監(jiān)督主體的權力配置，還需要從權利保護的視角出發(fā)進行受控主體合法權利的賦予，進而實現(xiàn)法權結構的平衡。

第二，實施過程的法治化。在實施分權原則之下的宏觀調控實施，其實質就是將宏觀調控決策“變現(xiàn)”的一個過程，而實施行為的高效、科學、規(guī)范則是宏觀調控實施過程法治化的主要因素。上文已述，因為宏觀調控的實施是一個由各主體分別行動過程，這就決定了各主體會因為知識差異、能力高低、意識強弱、主觀偏好、政績目標和局部利益等出現(xiàn)主觀恣意、違法行為或者怠于實施等情形。事實上，宏觀調控實施過程中最主要也最為關鍵的就是各主體如何在自己的職權范圍內做好自己該做的事。這就涉及兩個層面：其一，如何確保各實施主體“做事”，其二，如何確保各實施主體“做好事”。當然，實現(xiàn)這兩個層面目標的方式有很多種，可以包括政治上的激勵與懲罰機制、輿論上的監(jiān)督機制、經濟上的激勵與懲罰機制等，但從法律的角度看，作為宏觀調控法調整對象的宏觀調控實施行為，在法律層面對之予以限制的方式主要有兩個方面：一是通過法律對實施過程本身施加一定的限制，進而借由程序的正義來促進結果正義的實現(xiàn)；二是對實施過程中的違法行為、怠于實施、拒絕實施、變相實施及實施失敗的結果施加一定的法律責任機制，通過事先規(guī)定法律后果的方式，對宏觀調控實施的高效、科學和規(guī)范實施提供法治保障。

第三，實施結果評價及責任的法治化。宏觀調控實施的結果評價，實際上是一種結果導向的法治化思路。其核心是在法律制度中建立一種對實施結果進行評價，并向社會公開，進而助益于調控主體及時反思、吸取經驗教訓和便于受控主體及社會大眾對其進行監(jiān)督的機制。結果導向在政府治理(績效)評估領域有著廣泛的應用，其基本含義是關注使命和組織目標的實現(xiàn)，著眼于行政管理的終極產品和實際社會效果[25]。在宏觀調控的法治化中引入結果導向的評價方式，并不代表著不重視對調控過程及其規(guī)則的法治化，而恰恰是為了彌補傳統(tǒng)研究中僅僅重視“規(guī)則導向”和“過程導向”的控制機制自身所具有的缺陷，從而對政府的宏觀調控行為進行全方位的監(jiān)督和評價。當然，不管是過程導向，還是結果導向，缺乏法律責任的宏觀調控法，無法稱之為法律，而宏觀調控責任機制的建立更是其實現(xiàn)法治化的主要標志。宏觀調控法律責任包括調控主體的責任和受控主體的責任，調控主體法律責任的范疇包括了責任起因、構成、內容及類別等，而其核心依然在于宏觀調控行為的可訴性，只有堅持宏觀調控行為可訴性，責任落實才具有現(xiàn)實性；受控主體的法律責任主要是妨礙宏觀調控實施的責任，鑒于受控主體處于相對弱勢地位，因而其權利保護更為重要，但其法律責任亦不可忽視。

(三)以具體法律制度的變革為實施路徑

一般意義上，良法是善治的基礎和制度保障。宏觀調控領域善治的實現(xiàn)，盡管更多需要的是調控主體關于調控事實知識、價值知識和方法知識等基礎知識的掌握和運用能力，但這并不代表法律制度并不重要。恰恰相反的是，良好的調控，應該是通過法律實現(xiàn)相應政策的目標，即依法調控。在宏觀調控基本法長期處于缺位的狀態(tài)下，從構建新發(fā)展格局的現(xiàn)實制度需求看，宏觀調控相關法律制度的科學、高效供給，是促進和保障新發(fā)展格局早日形成的有力支撐。因此，就宏觀調控法治化的具體路徑而言，可先從宏觀調控相關法律制度的供給和完善開始，而后待時機成熟時制定宏觀調控基本法。即，當作為控權、授權和權利保護綜合體的宏觀調控基本法在不可能一蹴而就的情況下，為新發(fā)展格局的早日形成，作為促進法和保障法基本定位的宏觀調控相關法可通過立、改、廢等途徑，發(fā)揮其應有的作用。

新發(fā)展格局的形成，特別是國內大循環(huán)的建立，不僅需要持續(xù)推進供給側結構性改革，在擴大內需的現(xiàn)實需求下，基于需求側結構性改革的需求結構調整也至關重要；同時，還需要發(fā)揮宏觀調控引導市場行為和社會心理預期等諸多作用，而這些都需要宏觀調控法律制度發(fā)揮其應然的促進和保障功能。減稅降費、降低制度性交易成本、讓利中小企業(yè)、引導市場主體加大對科技創(chuàng)新的投入等均離不開財政法和稅法作用的發(fā)揮，這就需要不斷完善財稅法律制度，具體包括稅法、政府采購法、政府投資法(條例)等；產業(yè)政策法需要確定通過何種方式、對何種產業(yè)進行扶持，也需要關注產業(yè)結構的合理配置、進而引導生產要素的流向；價格法也需要發(fā)揮其優(yōu)化資源配置、促進生產和消費結構合理化等功能；作為規(guī)范財政總收支的預算法，既要發(fā)揮其控權法的作用，也要推動預算更加合理科學，做到全面規(guī)范、公開透明；金融法要確保調控的有法可依、保障金融創(chuàng)新在審慎監(jiān)管的框架內進行，如貨幣法律需要保證各類貨幣政策的合法性，為政府合理運用各類貨幣工具提供制度支撐[26]。對此，宏觀調控相關法律制度也需要與時俱進，面對新發(fā)展格局的需要，根據(jù)其促進法和保障法定位，通過對舊法律制度的變革和增加新法律制度的供給，助益于新發(fā)展格局的早日形成。

結 語

新發(fā)展格局作為我國走出經濟發(fā)展困境的紓解舉措，需要宏觀調控發(fā)揮其應然的作用。在宏觀調控的眾多向度中，本文選擇了法治化向度，在承襲既有研究成果的基礎上，探討了新發(fā)展格局中宏觀調控法治化在主體、決策及實施層面分別面臨的新挑戰(zhàn)，論證了新發(fā)展格局中宏觀調控法應然的功能定位，并以此為據(jù)進行了宏觀調控法治化的部分思考。從依法調控和相機抉擇間關系的處理，調控主體、實施過程及責任的法治化，以及具體法律制度的建設等方面，為新發(fā)展格局中宏觀調控的法治化建設提出了應對策略。唯有從基本原則、核心范疇和具體層面對宏觀調控的路徑予以保障，其對雙循環(huán)新發(fā)展格局的支撐作用才能形成。

注 釋：

① 本質上看，宏觀調控自身的風險，就是國家經濟干預權力在運行過程中因各種因素而導致的政府非理性，也就是政府失靈的風險。具體包括基于調控者主觀因素、宏觀經濟決策的適時性與滯后性間的矛盾、權力的尋租或被俘獲、經濟全球化帶來的決策效果的不確定性等各種原因而引發(fā)的政府失靈。