面向現(xiàn)代化新征程的城市治理

董 慧

(華中科技大學 馬克思主義學院，武漢 430074)

提要： “十四五”時期，是我們開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要時期。城市作為現(xiàn)代化國家的基礎組成部分，是這一新征程開啟的重要場域，是新征程開啟的主力軍。新時代我國城鎮(zhèn)化發(fā)展逐步走向成熟，城市治理的地位日益突出。城市治理作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，作為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、人民生活高品質(zhì)提升的重要手段，在現(xiàn)代化新征程中具有舉足輕重的作用。深刻認識城市發(fā)展規(guī)律，準確研判當前城市發(fā)展面臨的新問題與新機遇，明確城市在新時期的作用，認清城市在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢中所肩負的新責任，積極提升城市治理水平，推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)高質(zhì)量的城市治理，滿足人民群眾對城市美好生活的期待，是面向現(xiàn)代化新征程的城市治理所應該擔負的重要使命。

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會通過了《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》，這是在百年未有之大變局的時代關鍵點、兩個一百年奮斗目標的歷史交匯點所繪制的全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的宏偉藍圖，意味著我國將開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程。“十三五”時期，既是決勝全面建成小康社會的階段，也是新型城鎮(zhèn)化加快推進和取得突破的階段。2019年我國城鎮(zhèn)化率已達到60.6%，城市社會面貌發(fā)生了根本性變化，可以毫不夸張地說中國的城市發(fā)展創(chuàng)造了人類文明史上的奇跡。城市居民的居住條件、生活配套、通勤設施、公共空間、社會保障等不斷提升與改善，人們對城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間的滿意度、認同感和歸屬感不斷增強。這些成就，是由有中國特色的社會主義城市治理所創(chuàng)造的?！笆奈濉睍r期，我國城市化道路怎么走仍然是經(jīng)濟社會發(fā)展需要面對的重要戰(zhàn)略問題[1]，提高城市治理水平，抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是具有重要性和緊迫性的問題，越發(fā)突顯出進入新發(fā)展階段國內(nèi)人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[2]和國際格局動蕩變革對城市治理提出了新要求。從內(nèi)部關系來看，我國城市建設面臨著一系列諸如城市人口基數(shù)與基礎設施不匹配、城市創(chuàng)新體制機制障礙、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)不足、城市安全底線受到挑戰(zhàn)等復雜性的問題；從外部環(huán)境來看，我國城市建設進程正處在全球環(huán)境日益增長的不確定性中，既有西方文明與本土文化的劇烈碰撞，還有常規(guī)風險與現(xiàn)代性非傳統(tǒng)風險的雙重疊加，更有全球大流行的新冠肺炎疫情所帶來的新壓力。在快速城鎮(zhèn)化進程和歷史坐標新轉(zhuǎn)變的大背景下，城市這一代表著復雜社會關系的利益共同體，既承載著人們美好生活的新期待，也充滿著復合性、聚集性的新風險。在新的歷史起點，診斷我國城市治理面臨的更加嚴峻的現(xiàn)實任務，破解城市治理實踐難題，積極探索新時代城市治理的實踐建構，更好地完成城市治理體系與城市治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城市發(fā)展和國家發(fā)展同頻共振，是扎實推進、穩(wěn)步開啟第二個百年奮斗目標的重要任務。

二、城市治理的實踐邏輯

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，黨的十八屆四中全會突出強調(diào)多層次多領域的依法治理，黨的十八屆五中全會針對社會治理領域存在的問題，對加強和創(chuàng)新社會治理做了全面部署。2019年黨的十九屆四中全會則將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為治國的綱領性要義和戰(zhàn)略性精神。2020年黨的十九屆五中全會明確提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，并對此提出了重要舉措。從整體性視角來看，城市是國家發(fā)展的重要空間有機體和內(nèi)生動力，城市治理好了，城市的形象、城市的品質(zhì)、城市的精神、城市的能級才能提高，并且在經(jīng)濟上創(chuàng)造更大財富，社會也能保持和諧穩(wěn)定。更為關鍵的是，城市治理是實踐國家治理的具體單元，也是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家總體目標中需要關照的關鍵環(huán)節(jié)，城市治理現(xiàn)代化水平?jīng)Q定著國家經(jīng)濟社會文化的發(fā)展。中國現(xiàn)代化的進程，是解放思想與改革開放的歷程，是經(jīng)濟飛速發(fā)展、科技日益進步的歷程，同時也是城市日益走向強大與美好的歷程。在這一進程中，我們不斷推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力保障城市空間正義與人民的城市權利，可以說，在協(xié)調(diào)各方面關系、維護公平正義、滿足人民期許、實現(xiàn)和諧社會的長治久安方面，城市治理能力在不斷提升。我們既重視城市的功能性、人們?nèi)粘Ｉ畹男в眯?，更重視城市對于社會美好、正義生活、可持續(xù)的人類文明的重要性。所以城市治理有明確的方向，在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家的城市實踐中，在美好生活的追求、空間正義的實現(xiàn)、城市權利的保障方面，走出了具有中國特色的城市治理道路。

(一)對于空間的辯證性理解，是城市治理實踐邏輯的方法論基礎

城市治理在某種意義上可以看作是通過空間去促進公平正義的實踐，它的目的是保障人們在居住、安全、生產(chǎn)、就業(yè)、教育、消費、福利等方面有更公平的機會，使人們在城市中能夠生活得更好。因此，空間的分析視角對于城市治理而言，具有基礎性的意義?？臻g既構成城市人與人之間關系、社會生產(chǎn)關系以及整個城市發(fā)展的過程，同時也卷入諸如城鄉(xiāng)空間的失序、區(qū)域不平衡發(fā)展、生產(chǎn)要素非平等的空間分配等進程之中?？臻g對于城市治理而言具有一種內(nèi)生性、嵌入性的內(nèi)涵。為學界所熟知的空間轉(zhuǎn)向，即空間研究、空間視角、空間范式的社會性轉(zhuǎn)向，告訴我們空間容納了復雜的社會關系，這種社會關系集中體現(xiàn)了空間生產(chǎn)的資本性。同時，可以借由空間認知模式的轉(zhuǎn)變邏輯，形成對空間更為人性與辯證的認識。那就是空間既是物質(zhì)性的、精神性的，也是社會性的、實踐性的。城市是有機的社會空間形態(tài)，也是理解空間社會性的最真實、最生動的地方。以空間視角來看，城市治理既是社會發(fā)展的產(chǎn)生，也體現(xiàn)了空間辯證法的運用，它是對公民、國家、政府等在制度和城市空間框架中如何展開行動并且創(chuàng)造著我們的城市生活的深刻說明。治理是在管制主義這一理論框架基礎之上轉(zhuǎn)變而來，它代表著一種新型管制方式，這種管制方式產(chǎn)生于新福特主義積累制度之下?？臻g在城市治理中扮演著重要角色，是影響城市治理的重要因素。因此需要對城市問題、危機、困境產(chǎn)生的機理與形成方式形成一種空間認知，比如，準確洞悉資本擴張與城市空間重構、城市人口與文化變遷、城市規(guī)劃與城市政治變化、城市生態(tài)環(huán)境的改變。并且在此基礎之上建立城市治理的空間分析理論框架，反過來以理論來指導具體的城市治理實踐，對城市空間進行有效治理，提升城市治理現(xiàn)代化效能。當然最根本的出發(fā)點是城市空間本來就是人創(chuàng)造出來的，城市空間的特性與人的實踐緊密相關，而治理的主體是人，因此空間對于城市治理而言具有基礎性、重要性的意義。

(二)對于正義的價值性考量，是城市治理實踐邏輯的根本性目標

中國現(xiàn)代化進程既有世界現(xiàn)代化進程的普遍特征，也具有自己獨特的追趕性、后發(fā)性與過渡性的特點，那么在城市治理中除了要強調(diào)規(guī)范、法治、法律的引領之外，還需要在良法基礎之上的善治。因此，對正義的價值考量，是城市善治的重要價值內(nèi)涵。城市作為治理所實施、運行的空間，是一個矛盾和沖突匯聚地。治理的行為主體是在城市空間中的，我們需要以空間作為治理的切入點，關注正義這一重要的價值訴求。要警惕資本的僭越，考量政府的職能以及政府與市場、與社會之間的關系，不斷推動社會利益結構走向合理與公正，以此來推動城市治理的提升。正義的價值考量是對“空間資源、生產(chǎn)、分配、利用、交換、占有及消費”[3]的公正性考量。空間中的要素、空間之間的組合以及空間本身的建設都能夠促進“能量之流、原料之流、勞動力之流與資訊之流等”[4]，各種資源要素要達到最佳的生產(chǎn)結合。同時還要看到，空間生產(chǎn)在推動經(jīng)濟增長的同時，還會產(chǎn)生諸如空間異化與極化、空間控制與剝奪、空間隔離與排斥、空間精神文化價值被侵蝕等問題。這與城市空間滿足人的主體性成長和自我實現(xiàn)相違背，不符合正義的要求與目標。城市治理，善治的重要目標之一就是要通過對城市的空間使用價值的構建，促進城市健康發(fā)展，以此帶動城市居民的幸福美好生活。伴隨著中國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，也產(chǎn)生了一些為了實現(xiàn)經(jīng)濟效益而犧牲生態(tài)環(huán)境的問題，生態(tài)正義成為城市治理的重要價值目標。城市是地理環(huán)境的物質(zhì)積累中心，也是生態(tài)環(huán)境鏈上的重要環(huán)節(jié)。在大規(guī)模推進城鎮(zhèn)化的進程中，能源、建筑、交通等領域產(chǎn)生的垃圾、廢氣和有毒有害物質(zhì)排放到環(huán)境中，不僅會破壞生態(tài)環(huán)境，也會危害城市自身可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境。導致城市生態(tài)正義破壞的根源常常在于市場和資本邏輯，有不少垃圾、污染排放物會轉(zhuǎn)移到較為低等低劣的生存空間，這些空間也正是弱勢群體的空間，他們的空間生態(tài)價值應該得到應有的重視。

(三)對于權利的平等性建構，是城市治理實踐邏輯的規(guī)范性保障

城市權利是城市治理的重要構成性范疇，面對城鎮(zhèn)化引發(fā)的諸如城市生產(chǎn)格局、城市景觀樣態(tài)、城市生活方式的空間變革，城市權利的平等獲取成為關涉人的生存和發(fā)展的核心問題，因此也是城市治理需要實現(xiàn)的基本目標。城市權利是空間權利在城市社會的具體表現(xiàn)形式，它意味著對空間資源、空間利益、空間分配的協(xié)調(diào)與平衡，也代表著對空間剝削、空間壓迫、空間不平衡的對抗。它對城市中人的生存生活、人與人之間的社會關系、整個城市文明以及人類文明的發(fā)展具有深刻的影響。特別是現(xiàn)代化進程中，城市的不平衡發(fā)展導致城市空間的不平衡關系，這種不平衡既是城市社會關系的不平衡，也是資本與勞動力之間的不平衡、富裕階層與貧困階層之間的不平衡。城市空間的不平衡最為突出的表現(xiàn)就是城市空間貧困，這種貧困是在與城市空間財富、城市空間繁榮相對比意義上的貧困。如果說城市空間財富代表著強大的空間集聚功能與效應，能夠在非常短的時間內(nèi)投入資本并產(chǎn)生高收益，具有豐富的價值，那么城市貧困是與之相反的一種狀態(tài)。之所以會有城市空間貧困問題的產(chǎn)生，是因為優(yōu)質(zhì)的、優(yōu)勢的資源、資本都會流向中心，使得中心產(chǎn)生強大的集聚力和輻射力，越是優(yōu)質(zhì)的空間，其吸取資本、資源的能力就越強。這樣就導致不平衡的空間關系產(chǎn)生，形成一種不平衡的發(fā)展并且得到固定與強化。這種發(fā)展往往以資本、效率和利潤作為目標，以犧牲大多數(shù)人的空間利益和空間權利作為代價。對此，城市治理需要介入，即需要在多元化的空間行為主體、空間利益沖突之間進行協(xié)調(diào)，最終讓主體平等獲取其空間權利，實現(xiàn)空間利益的平衡。主體既包括城市人，也包括從農(nóng)村走出來的“城市人”。城市空間資源、環(huán)境、權利應該平等地為民眾所享有。無論是從集體性權利，還是從個體性權利的角度來看，城市中的每個人，不管他屬于哪個階層，在生產(chǎn)、創(chuàng)造、占有、使用空間上都是平等的。多元主體參與、法律法規(guī)保障、福利政策對邊緣或弱勢群體的相應傾斜，以及城市主體的創(chuàng)造性與空間生產(chǎn)的正義性、權利的屬人性與城市發(fā)展的商業(yè)性之間保持平衡，這些都是城市治理的重要任務。

盡管中國城鎮(zhèn)化道路充滿坎坷，但改革開放以來，伴隨著對城市及其發(fā)展規(guī)律認識的深化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的調(diào)整、相關體制機制改革的推進，中國的城鎮(zhèn)化逐漸走上正軌?？梢哉f，城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變以及城市治理能力的提高，成為改革開放以來城市發(fā)展最為突出的成就。城市治理的使命及其實踐邏輯，在中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程中不斷被確證。我們不斷地認識到城鎮(zhèn)化是帶動社會經(jīng)濟發(fā)展的最大動力，科學應對城市發(fā)展過程中的變化與挑戰(zhàn)，準確把握城市治理過程中面臨的重要問題。一方面，深刻理解了空間不僅僅只是意味著地理，也包括對城市中各種權力關系、利益資源、環(huán)境格局的樣態(tài)的介入、塑造與控制，空間的政治性、戰(zhàn)略性與城市治理緊密相關。城市治理的空間性及其相應的目標任務就變得更加清晰，明確了城市規(guī)模、結構和性質(zhì)上的空間變化引起的治理主體、治理方式、治理過程以及治理對象的變化。另一方面，明確城市善治的目標，在城市基礎設施建設、城市的公共服務體系完善、文化教育等方面有的放矢地提出改進措施，在城市治理的主體、方式及權責方面不斷協(xié)調(diào)，既保障人民基本的城市生活需求和權利，同時也在人民的獲得感、幸福感的滿足和提升方面真正回應關切，扎實推進城市治理能力現(xiàn)代化。尤其是北京、上海、廣州①這幾個城市的治理實踐模式和策略，以及它們所創(chuàng)造出來的成就，充分彰顯著中國特色社會主義城市治理所獨有的“善”“正義”和“以人民為中心”的內(nèi)涵。

三、城市治理的新挑戰(zhàn)新機遇

城市治理是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要手段。城市治理既是理念也是實踐，中國城鎮(zhèn)化進程中城市治理的地位、作用及成效日益突顯。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出“城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”，提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)”；2015年中央城市工作會議再度強調(diào)城市進入新的發(fā)展時期，“要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”[5]；2019年《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供保障；黨的十九屆四中全會提出“構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”；黨的十九屆五中全會強調(diào)繼續(xù)推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，并且為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化做了具體的戰(zhàn)略部署。這反映了國家以全新的、整體性的、空間性的視角，對推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)美好、均衡、正義的新時代中國特色社會主義城市所做戰(zhàn)略規(guī)劃。但我們要深刻地認識到，從中國本土來看，城鎮(zhèn)化仍舊是不平衡的。李克強總理“胡煥庸線能否突破”之問，既是對當前中國人口地理、經(jīng)濟、文化、社會空間格局歷史演變和當前狀態(tài)的研判，也引發(fā)我們認真思考城市治理究竟應該解決什么問題、達到什么目標、如何達到這一目標的關鍵性問題。從世界城市化進程來看，我們經(jīng)歷著人類歷史上最大規(guī)模的城市化，巨型城市、都市圈、全球城市網(wǎng)絡的出現(xiàn)，這些既是中國城市迅速崛起的現(xiàn)實基礎，同時也使中國城市的發(fā)展出現(xiàn)了一些難題，它們既帶有城市化的一般特性，也具有中國本土的特點。如：粗獷型經(jīng)濟發(fā)展、加速度的區(qū)域化過程中日益增長的區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、城鄉(xiāng)二元結構與數(shù)字鴻溝、基礎設施與生態(tài)環(huán)境、文化保護與文化認同、網(wǎng)絡空間安全與治理、全球城市崛起中的城市治理、超大城市風險防范與治理等問題。

改革開放前后的城市治理是在物質(zhì)條件極為匱乏，落后的社會生產(chǎn)與人民日益增長的物質(zhì)文化需要之間的矛盾十分突出的情況下進行的。在這種發(fā)展壓力下，城市治理主要為工業(yè)化和商品經(jīng)濟的發(fā)展服務，城市社會性、多元化發(fā)展本身就是一種附屬性的。因為經(jīng)濟增長、物質(zhì)生產(chǎn)是第一要務，城市空間的規(guī)劃和建設常常不是以人為中心，而是以生產(chǎn)為中心，人民的生活品質(zhì)、精神文化需求則居于次要位置，而物質(zhì)的生產(chǎn)則是主要的。隨著我國物質(zhì)生產(chǎn)的豐富，主要矛盾的變化，人們追求更加美好的生活慢慢成為城市治理的中心要義。城市的人性、生活性而不是物質(zhì)性、生產(chǎn)性變得更為突出，人們的需要變成了物質(zhì)發(fā)展之上的更為多樣化、高品質(zhì)的需要，新時代是人們希望過得“更方便、更舒心、更美好”的時代，這個時代以人和生活為中心的治理逐漸成為城市治理的核心要義。這種轉(zhuǎn)變也正是對城市過度經(jīng)濟化而造成的“城市病”的一種應對策略。

這一核心要義在由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化大步邁進的關鍵時期更為突顯。對于城市治理而言，面臨著比以往任何時候都要復雜的新矛盾新挑戰(zhàn)，擔負著比以往任何時候都要更為艱巨的新任務新使命。除了城市快速發(fā)展所帶來的諸如差距拉大、城市結構失衡、城市污染突出等各方面的挑戰(zhàn)之外，還有城市體量的擴大、人口密度的增強、資本的快速集聚，城市規(guī)模越來越大，城市社會關系越來越復雜，特大城市與超大城市的出現(xiàn)帶來一系列的風險與挑戰(zhàn)。2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)與全球大流行，引發(fā)全球經(jīng)濟的衰退，也給全球城市治理帶來巨大沖擊與挑戰(zhàn)，越發(fā)讓我們認識到“復雜、動態(tài)和多樣化的城市環(huán)境需要強大的治理能力”[6]。疫情防控初期，城市居民對疫情的警覺意識低，相關部門對信息的報告不及時，城市應急管理鏈條過長等導致疫情防控速度緩慢。一些數(shù)據(jù)信息的不對稱與孤立現(xiàn)象，使得政府在風險識別、風險分析、風險預測、風險決策中處于被動狀態(tài)，使我們意識到城市治理中精細化、網(wǎng)絡化的完善與強化至關重要。還有諸如基層社區(qū)工作者在防治過程中存在著工作繁瑣、上下信息不暢通、治理混亂等非秩序化的問題，將治理主體隊伍素質(zhì)和能力需要提高這一問題突顯出來。另外，城市居民有效參與治理能力也非常有限。突發(fā)疫情也將社會組織參與城市治理的非專業(yè)化、非秩序化的特點表現(xiàn)出來。城市經(jīng)濟和國家發(fā)展受到重創(chuàng)，城市經(jīng)濟社會生態(tài)、健康和諧穩(wěn)定受到嚴重威脅。盡管我們打贏了疫情防控的阻擊戰(zhàn)，疫情防控工作取得了階段性勝利，但疫情對政府、個體、社會組織等社會治理主體所帶來的風險還將持續(xù)存在。如何使疫情對城市發(fā)展未來可能存在的長期影響降到最低，包括城市經(jīng)濟生產(chǎn)和活動方式改變、人們就業(yè)機會的減少、人們收入水平降低以及收入不平等問題、城市交通和基礎設施受到破壞、城市資源供給不足等各方面的影響，積極思考城市治理水平的優(yōu)化，更及時、精細地破解城市治理的難題，更科學、更人文、更有效、更快速應對諸如突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)，這將關系到我們能否準確評估并化解新冠肺炎疫情形成的壓力，在危機與挑戰(zhàn)中開拓新局，實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

城市治理的新挑戰(zhàn)新機遇，在現(xiàn)代化新征程中突出表現(xiàn)為如何實現(xiàn)高質(zhì)量的城市治理，如何高質(zhì)量推進城市治理現(xiàn)代化，如何實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，進一步全面深化改革、增強科技創(chuàng)新能力、積極融入全球城市治理體系變革、城市治理綠色內(nèi)涵的挖掘、城市治理精細化的推進，既是城市治理在新發(fā)展階段面臨的新挑戰(zhàn)，同時也是城市治理在新的歷史交匯點應該著力把握的新機遇。黨的十九屆五中全會對我國所處的深刻復雜環(huán)境做出了準確戰(zhàn)略研判，我們處在新的發(fā)展階段，新的發(fā)展階段充滿復雜性、不確定性，但仍舊是重要戰(zhàn)略機遇期。改革開放為我們走向社會主義現(xiàn)代化強國奠定了重要基礎，浦東開發(fā)開放的成功、深圳的騰飛就是最強有力的證明。浦東積極落實黨中央的決策部署，在擴大開放、自主創(chuàng)新方面創(chuàng)造了讓世界刮目相看的成就，展現(xiàn)了城市在經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、科技方面的競爭力與創(chuàng)新力。在現(xiàn)代化新征程上，城市治理也處在新的歷史方位，機遇與挑戰(zhàn)都有新的變化。用精準的治理方式、手段、工具，更精確地解決與人的需求緊密相關的城市設施、生產(chǎn)生活環(huán)境、風險管控等不同領域的問題，體現(xiàn)治理效果的功能性、層次性和細致性，使人們獲得滿意舒心的生活品質(zhì)，提高城市的包容性和城市效率；以高質(zhì)量發(fā)展為目標，在經(jīng)濟增長、國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結構布局調(diào)整與優(yōu)化、民生服務的改善與提高、政府管理創(chuàng)新這些方面既體現(xiàn)增量的發(fā)展，更體現(xiàn)質(zhì)量改善和提升的發(fā)展；把全生命周期管理理念貫穿到城市治理中，在城市公共衛(wèi)生體系的建構上突破和創(chuàng)新，提高城市的安全性和穩(wěn)定性；充分用好信息技術、大數(shù)據(jù)、人工智能，在城市基礎設施、交通運營、安防與城管、社區(qū)服務水平的落地實施，實現(xiàn)對城市居民生活、工作、教育等領域的智能化覆蓋和響應；推動綠色低碳、無碳的城市發(fā)展，保持城市生態(tài)環(huán)境與城市發(fā)展之間的平衡與辯證關系，在垃圾分類處理、污染防治方面促進綠色轉(zhuǎn)型，最低成本、最低能耗提高城市運行效率，建立起穩(wěn)定和強大的城市生態(tài)安全屏障與保護格局。這些現(xiàn)代化新征程中出現(xiàn)的城市治理的諸多問題，很多是以前未曾遇到過的，都需要我們以戰(zhàn)略的眼光、系統(tǒng)的觀念、協(xié)同的方法深刻認識，對城市治理的功能與目標、價值與使命重新定位，穩(wěn)定高效地推動城市治理邁向新階段。

四、開啟城市治理的現(xiàn)代化新征程

“新時代經(jīng)濟特區(qū)建設要在更高起點上推進改革開放，要建設好中國特色社會主義先行示范區(qū)，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局，率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化”，“提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設新局面”，“要完善城市化戰(zhàn)略，把人民生命安全和身體作為城市發(fā)展的基礎目標”，“加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡化，提高農(nóng)村和邊境地區(qū)交通通達深度”，“加強數(shù)字基礎設施建設，推動制定智慧城市指導原則”，習近平總書記重要講話精神和中央對于未來城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和明確要求，內(nèi)容深刻，內(nèi)涵豐富，對于我們啟航全面建設社會主義現(xiàn)代化城市新征程具有重要的指導意義。要堅定不移地以新發(fā)展理念為引領，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享理念貫穿到城市治理的全過程和全領域，建構更高水平的城市經(jīng)濟新體制、健全更完善的城市社會保障機制、創(chuàng)新更有效的城市治理策略統(tǒng)籌機制、打造更豐富的城市公共文化服務機制、推進更高效的城市科技創(chuàng)新體制機制，積極落實新發(fā)展格局的決策部署，在制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新上實現(xiàn)突破，并且將城市現(xiàn)代化的治理體系真正落實到制度執(zhí)行、主體參與、技術支撐、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、環(huán)境保護方面的具體行動中。具體而言，需要在以下幾個方面著力落實。

(一)深化以人民為中心的價值理念

習近平總書記在多次會議和考察中明確提出“城市是人民的城市”這一核心思想?！秶倚滦统鞘谢?guī)劃(2014—2020年)》提出要推動人口市民化進程，使人民與市民合二為一。2015年11月10日，中央財經(jīng)領導小組第十一次會議中談到城市工作時指出“要推進農(nóng)民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率”[7]，進一步闡明了人民城市這一要點。無論是外來的人口，還是城市中未被市民化的群體，抑或是城市中的原著居民，他們都是人民的一分子。城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的浪潮中，都需要積極的促成他們分享城市發(fā)展成果，要鼓勵他們在城市中安居樂業(yè)，使城市成為他們追求美好生活的有力依托。這一思想與我國改革開放以來城市化推動的整體社會轉(zhuǎn)型直接相關。當我國主要人口生活在農(nóng)村時，黨和國家把”三農(nóng)“問題作為工作的重中之重，每年的中央農(nóng)村工作會議對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)給予了極大的關注(此處并不意味著城市工作不重要，只是相對于整個國情而言)。而隨著我國從農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)型，人們開始越來越集中涌向城市，他們建設城市、分享城市，追求更為美好的城市生活時，城市也成為他們主要居住的生活空間。城市化的本質(zhì)也應該突顯市民化，也就是既能為新入住者提供城市性的公共服務，也可以為未享受到城市發(fā)展成果的老居民提供相應的服務?！笆奈濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展仍需要堅持以人民為中心的原則，民心是最大的政治，民心是最大的力量。一以貫之的價值原則，才是城市發(fā)展的穩(wěn)固的基石。城市治理的人民性，實質(zhì)上意味著更多的人在城市中尋求更好的生活，應該尊重他們的理想，保證他們的權利，促成美好生活的實現(xiàn)。在城市治理中，要進一步深化以人民為中心的理念，創(chuàng)新城市制度?，F(xiàn)代化新征程中的城市問題，較之于傳統(tǒng)認識和傳統(tǒng)問題而言，具有更大的復雜性、綜合性，城市社會的美好發(fā)展、城市居民的正義訴求、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是現(xiàn)代化建設的重中之重，這也對城市制度的創(chuàng)新提出要求。中國現(xiàn)代化發(fā)展的歷史實踐證明，制度是人民當家作主地位和權利的根本保障。制度保障權利的機理中包括了制度自身的優(yōu)越特性、實施功能和創(chuàng)新機制。城市制度的科學性、實踐性和體系性始終貫穿于國家發(fā)展、社會治理和個體存在三個層面之中。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此制度必須進行創(chuàng)新才能不斷適應現(xiàn)實的改革。當然，要始終把握城鎮(zhèn)化的核心是人口的城鎮(zhèn)化[8]，城市發(fā)展具有人民性的內(nèi)在要求，城市發(fā)展惠及的不僅僅是先來后到問題，而是鄧小平改革開放之初就提出的“共同富?！眴栴}，更是習近平總書記提出的全體人民共同富裕問題。現(xiàn)代化新征程是以人民為中心的共享發(fā)展的新征程。

(二)打造綠色有機發(fā)展的生態(tài)格局

現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是“綠色成為普遍形態(tài)”的現(xiàn)代化。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為“五位一體”建設的重要一維。中央城市工作會議中提到的“統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性”[9]，非常集中地突顯了生態(tài)城市建設的思想。習近平總書記指出“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”[10]，“努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”[11]。我們應該以習近平總書記提出的生態(tài)文明、生態(tài)城市建設思想為指導，深入挖掘城市治理中的綠色內(nèi)涵、生態(tài)原則。改革開放至今，我國的居民生活空間主要是農(nóng)村和城市兩種形態(tài)，而且呈現(xiàn)前者向后者的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村社會具有鄉(xiāng)土性和田園性，城市社會則具有經(jīng)濟性和文娛性。而在這個轉(zhuǎn)型的過程中，我們迫于發(fā)展的壓力，在城市建設過程中過分地強調(diào)經(jīng)濟性和文娛性，而沒有在文明發(fā)展前進的過程中繼承生態(tài)建設這一重要理念，使我們的發(fā)展實質(zhì)上是一種關注經(jīng)濟的發(fā)展，而不是一種關注生活品質(zhì)提升的發(fā)展。綠色、生態(tài)城市建設，已成為世界性的重大問題。很多全球城市認識到綠色發(fā)展對于實現(xiàn)城市社會與人類自身的良性循環(huán)以及人類文明的可持續(xù)性至關重要②。在全國首個區(qū)域性環(huán)境治理綱要——《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要(2004—2020年)》中，廣東省政府明確提出了珠三角生態(tài)建設的宏偉目標：到2020年，生態(tài)環(huán)境安全格局基本形成，循環(huán)經(jīng)濟體系逐步完善，生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)，所有城市達到生態(tài)市要求，建成生態(tài)城市群[12]。在這一總體框架下，珠三角還制定了諸多政策法規(guī)，為城市群的生態(tài)治理保駕護航，例如《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》等。珠三角城市群借助產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的契機，關閉重污染企業(yè)淘汰高耗能企業(yè)，引進綠色節(jié)能企業(yè)，促進區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。在當前我們由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，以生態(tài)環(huán)境治理為價值內(nèi)涵與基本訴求，尋求城市綠色可持續(xù)發(fā)展，探索新型城鎮(zhèn)化道路，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的辯證關系，具有極為重要的意義。綠色、生態(tài)、有機是城市自身可持續(xù)發(fā)展的需要，城市治理要建立在尊重城市發(fā)展規(guī)律的基礎之上，而不能以犧牲現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境資源，過度粗放發(fā)展毀壞今后的發(fā)展基礎。綠色有機發(fā)展最終是要建立宜居城市，滿足人們對城市生活的美好需求，城市生活是可持續(xù)的城市文明的基礎，它擁有能夠激活人們實現(xiàn)偉大復興中國夢、城市夢、個人夢的強大力量。在城市中，無論是與自然和諧相處，還是促進城市本身的可持續(xù)健康發(fā)展，最終都是以人為本，建設美麗生態(tài)城市，并且促進生態(tài)正義的實現(xiàn)，實現(xiàn)城市治理的生態(tài)自覺。

(三)強化數(shù)字技術的智能支撐

黨的十九大強調(diào)“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智慧和實體經(jīng)濟深度融合”[13]，黨的十九屆五中全會提出“推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等同各產(chǎn)業(yè)深度融合”，并且強調(diào)“加強數(shù)字社會、數(shù)字政府建設，提升公共服務、社會治理等數(shù)字化智能化水平”，“提升大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術手段輔助治理能力”，這是我國政府對新發(fā)展階段新要求的準確把握，也是解決新征程中新的社會矛盾的必然選擇，同時也為新征程中的城市治理指明了方向。這實際上告訴我們，信息時代是不可逆轉(zhuǎn)的浪潮，需要抓住信息智能技術這個新機遇，因為信息化已經(jīng)在新發(fā)展中表現(xiàn)出它強大的力量。信息時代、網(wǎng)絡時代是一個具有無限創(chuàng)造潛能的嶄新時代，與智能相關的產(chǎn)業(yè)、領域的發(fā)展，將成為破解當前城市所面臨的一系列難以克服的瓶頸問題的重要突破口。城市治理需要積極把握時代機遇，應用好最先進的智能技術，提高治理的專業(yè)化、精準化、持久化，使城市治理變得更加具有人性化特征，促進城市向智慧形態(tài)轉(zhuǎn)變。信息的利用、信息的制造與信息的處理，是決定城市未來生產(chǎn)力、競爭力和創(chuàng)新力的重要因素?；ヂ?lián)網(wǎng)技術已經(jīng)成為全球化的技術，中國必須在互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展中積極占據(jù)主動地位，加大自主研發(fā)的能力和成果轉(zhuǎn)化能力，而網(wǎng)絡技術以及大數(shù)據(jù)帶動的最重要的實踐就是智慧城市的建立。數(shù)字化為智能化提供基礎資料的支撐，智能化則為智慧城市提供功能性方面的支持，只有以人為中心的智慧化才能真正彰顯現(xiàn)代城市治理的本質(zhì)性目的。數(shù)字、信息、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等等與智能化緊密相關，智慧城市就是將這些資源數(shù)字化、智能化，并且廣泛應用于城市各行各業(yè)，通過數(shù)據(jù)分析、整合、預測，實現(xiàn)對城市居民生活、工作、教育等領域的智能化覆蓋和響應，從而最低成本、最低消耗地提高城市運行效率，促進城市經(jīng)濟發(fā)展和可持續(xù)的社會進步。對于中國來說，真正的城市文明不僅僅是在技術上能夠引領發(fā)展、展現(xiàn)智慧，還需要對城市歷史、當下發(fā)展與未來趨勢的智慧理解與預判，能夠在城市人口、經(jīng)濟生產(chǎn)、組織管理、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量上突破技術思維與技術至上的局限性，為人的自由與解放、城市的自由與正義提供新的思路。而這也要求我們深刻認識數(shù)字的新階段內(nèi)涵，認識互聯(lián)網(wǎng)在城市治理中的重要作用，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，實現(xiàn)城市治理的階段性變革。

(四)提升抵抗風險的城市自愈力

城市規(guī)模的不斷擴張、人口密度的不斷增加、財富的不斷積累、各種社會活動的日益廣泛，使得城市空間越來越成為一個風險集聚之地。“災難及其對我們生活方式的固有風險正呈指數(shù)級增長”[14]，城市越大，風險越大，脆弱性越強?！耙环矫?，快速變化的城市社會經(jīng)濟形態(tài)彼此分離；另一方面，城市之間的資本流動、城市模式與全球建設產(chǎn)業(yè)鏈，又使城市顯得格外脆弱。”[15]脆弱性表現(xiàn)在當城市遭遇自然災害、流行病、重大公共衛(wèi)生事件、氣候變化、環(huán)境風險的時候，城市生產(chǎn)、生活及秩序的穩(wěn)定性會受到破壞、損害。尤其是一些重大突發(fā)事件，不可預測的“黑天鵝事件”，都具有超乎想象的破壞力，往往會對城市產(chǎn)生致命傷害。這對城市治理提出新的挑戰(zhàn)和新的課題，即現(xiàn)代化的城市治理需要關注和提升城市抵抗風險、自我恢復的城市自愈力。城市自愈力指的是城市在遭遇破壞和損失時，具有很強的恢復力、抗逆力，讓城市體系的生產(chǎn)力、城市生活能夠比較快速且有序地恢復。自愈力這一概念在生物學和醫(yī)學上使用得比較多，指的是人作為一個有生命力的有機體，具有強大的自我恢復、自我修復、自我完善能力。這種自愈力對于人在抵抗疾病，以及從疾病中恢復中起著非常重要的作用。黨的十九屆五中全會首次提出“韌性城市”，建設海綿城市、韌性城市。并且強調(diào)提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。城市自愈力是韌性城市最為明顯的特征，韌性城市必須具有高速、強大的自愈能力，這種自愈能力既體現(xiàn)在經(jīng)濟的恢復上，也能夠體現(xiàn)在其他的比如安全、生產(chǎn)、公共設施、生活、文化、服務、生態(tài)這些方面的復原、恢復。城市自愈力產(chǎn)生于城市的自愈過程之中，城市社會開始是處于穩(wěn)定狀態(tài)，當遭遇災害時穩(wěn)定平衡則會被打破，城市生活受到破壞。那么通過治理，采取一系列措施與行動，盡可能讓城市快速恢復到穩(wěn)定狀態(tài)。城市自愈力，也代表著一種可持續(xù)性，表明城市即使是在一種長期的壓力或是緊急的狀態(tài)下，仍然可以修復、生存、突破和發(fā)展。更多的對應的是一種在應急狀態(tài)下城市治理，主旨當然也是指向城市現(xiàn)代化，城市現(xiàn)代化理應實現(xiàn)現(xiàn)代城市風險防控能力現(xiàn)代化。只有在城市治理能夠轉(zhuǎn)化為高效的治理效能，有力保障城市安全和公共福祉，及時協(xié)調(diào)城市內(nèi)部與全球事務的城市體系，在促進城市高速增長與解決城鎮(zhèn)化過程中的歷史遺留問題之間保持張力，既關照城市整個社會經(jīng)濟發(fā)展又考慮到某個領域、某個體系的運行，才能培育并提升城市自愈力，為城市發(fā)展貢獻穩(wěn)定的價值。

結 語

習近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出“新征程上，我們要把浦東新的歷史方位和使命，放在中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局、世界百年未有之大變局這兩個大局中加以謀劃”，這打開了城市治理在當代中國發(fā)展的新視野，提升了城市治理在世界城市發(fā)展中的新境界。從理論上說，我們需要進一步從學術角度認知城市的本質(zhì)，明確面向社會主義現(xiàn)代化城市發(fā)展的目標與使命，掌握城市發(fā)展的客觀規(guī)律，創(chuàng)新城市治理的方法；從實踐上說，我們處在新的歷史坐標，面對價值多元化的沖突與挑戰(zhàn)、國內(nèi)矛盾深刻變化、國際格局動蕩變革、全球性問題不斷加劇的新挑戰(zhàn)，需要統(tǒng)籌兩個大局，把提升城市體系和治理能力現(xiàn)代化緊密地與現(xiàn)代化強國目標、與中華民族偉大復興聯(lián)系起來，致力于城市復興、城市更新與城市振興的城市空間實踐，尤其要關注超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化；從價值導向上說，以人民為中心，積極抵御風險，回應人民對城市安全和健康的需求，以科技創(chuàng)新回應人民對城市進步的需求，不斷提高城市治理現(xiàn)代化水平，提高城市發(fā)展的共享性、可持續(xù)性，不斷釋放城市對人類的福祉，實現(xiàn)善治的城市、美好的城市，實現(xiàn)城市文明和人類文明的延續(xù)。

注釋：

①作者曾對北京、上海和廣州的城市治理地區(qū)實踐做過梳理，認為這幾個城市的治理有各自的地區(qū)形態(tài)、實踐特點：北京是京津冀、疏解非首都功能的城市治理，協(xié)同發(fā)展、減量發(fā)展與鐵腕治霾、行政資源下沉與群眾自治、疏解整治與破立并舉是其主要特征；上海是超大城市精細化治理的典范，突出特點是精細化、智能化；廣州則是以人為本，提升老城市新活力的治理，貫穿其中的是“以人民中心”的價值主線。

②如東京在2007年推出“推動創(chuàng)造綠色都市本部”的計劃，并在同年6月確定了“綠色東京10年項目”。2010年，東京又推出“綠色東京10年項目的實施狀況(2010)”的項目進度書，以優(yōu)化生態(tài)項目的建設、強化生態(tài)政策的實施。在城市生態(tài)治理過程中，日本各城市還十分注重對公民主體性作用的發(fā)揮，通過環(huán)境保護基金以及政府對市民的綠化教育，培育市民在城市生態(tài)治理中的主人翁意識，以便更好地發(fā)揮市民的主體性作用。