（北京青年政治學(xué)院，北京 100102）

能源是人類生存、社會(huì)發(fā)展的基本條件，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。能源的不合理開發(fā)利用是引發(fā)環(huán)境問題的重要原因，全球氣候變暖、自然災(zāi)害頻發(fā)與能源的不合理開發(fā)利用息息相關(guān)。加強(qiáng)能源法制建設(shè)，完善能源立法體系，推進(jìn)能源法治化進(jìn)程，對于破解環(huán)境問題至關(guān)重要。我國能源法制建設(shè)已經(jīng)走過了40余年，能源領(lǐng)域的部分單行法如《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）、《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）、《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)約能源法》）、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）等陸續(xù)出臺(tái)。

進(jìn)入21世紀(jì)，氣候變化已經(jīng)成為影響國際社會(huì)未來發(fā)展的重大問題，碳排放成為全球矚目的焦點(diǎn)。為了應(yīng)對全球氣候變化，2015年12月通過、2016年4月簽署的《巴黎協(xié)定》明確了21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放目標(biāo)，其主要目標(biāo)是將21世紀(jì)全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)，并將全球氣溫上升控制在前工業(yè)化時(shí)期水平之上1.5攝氏度以內(nèi)[1]。為了順利實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫室氣體凈零排放目標(biāo)，我國做出了不懈努力。

自黨的十八大以來，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)和能源事業(yè)“四個(gè)革命”的治國理念；2014年6月，習(xí)近平明確提出了“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的能源安全新戰(zhàn)略[2]。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出堅(jiān)持和完善我國生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生。生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)被寫進(jìn)憲法，全面依法治國的基本格局已經(jīng)形成[3]。2020年9月，習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上發(fā)表重要講話，明確提出，“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”[4]。在能源立法推進(jìn)上，2020年4月，國家能源局印發(fā)《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。此舉是我國能源立法史上的一件大事，為能源法的最終出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，相關(guān)規(guī)范的出臺(tái)并不意味著作為能源領(lǐng)域基本法和綱領(lǐng)性法律的能源法的完全成型和成熟。相反，在“征求意見稿”中，對能源法的價(jià)值理念、價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑、能源管理體制、能源市場化和能源轉(zhuǎn)型等能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、原則性問題尚有進(jìn)一步規(guī)范的空間。就整個(gè)能源立法體系來說，還存在基本法缺位、“征求意見稿”不完善，能源單行法不完整、不協(xié)調(diào)或相互矛盾等問題。鑒于此，本文即從“結(jié)構(gòu)—功能”分析視角探討能源立法體系的不足與完善思路。

一、方法引入：能源法“結(jié)構(gòu)—功能”分析

“結(jié)構(gòu)—功能”分析是結(jié)構(gòu)分析和功能分析的結(jié)合，它注重各部分之間的相互關(guān)系，并通過二者關(guān)系的詮釋對社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行解釋，是一種具有很強(qiáng)借鑒意義的理論方法和研究范式[5]。作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性和綜合性法律，能源法有清晰的內(nèi)、外部制度架構(gòu)，有明確的制度功能目標(biāo)，因而，能源立法體系研究可以適用“結(jié)構(gòu)—功能”分析方法。

（一）能源法制度體系的功能呈現(xiàn)

“功能”概念是功能分析的基礎(chǔ)。功能是可見的客觀后果，包括預(yù)期性和非預(yù)期性的客觀后果，預(yù)期性客觀后果即為顯功能，非預(yù)期性后果即為潛功能，潛功能又包含潛正功能和潛負(fù)功能，潛正功能有助于實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)，潛負(fù)功能則與之相反，無助于實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)，甚至破壞功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[6]。根本而言，能源法制度旨在維護(hù)能源法主體的權(quán)益和社會(huì)公共利益。

1．能源法制度體系的顯功能在于，提升能源開發(fā)利用效能，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)、銷售和使用等過程中的安定秩序。能源行業(yè)兼具“經(jīng)濟(jì)命脈”和“環(huán)境高?！钡碾p重屬性，能源的生產(chǎn)和消費(fèi)帶來氣候變化、環(huán)境污染甚至生態(tài)破壞，一定程度上減損環(huán)境效益，因此，通過法律規(guī)范對能源生產(chǎn)和消費(fèi)行為進(jìn)行規(guī)制至關(guān)重要。40多年來，我國不斷加強(qiáng)能源法制建設(shè)，更加重視節(jié)約能源和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)相關(guān)的立法工作，重視節(jié)能、環(huán)保等規(guī)劃的制定，出臺(tái)的法律政策逐漸體現(xiàn)出國家戰(zhàn)略要求，政策導(dǎo)向上也從重末端治理轉(zhuǎn)向源頭預(yù)防、過程控制和末端治理并重，初步形成了能源法律法規(guī)體系，取得了一定的成效。2016年至2019年，我國規(guī)模以上企業(yè)單位工業(yè)增加值能耗累計(jì)下降超過15%，相當(dāng)于節(jié)能4.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，節(jié)約能源成本約4000億元；同期，重點(diǎn)行業(yè)能效持續(xù)提升，粗鋼、粗銅和氧化鋁單位產(chǎn)品綜合能耗分別下降4.9%、17.9%和7.8%[7]。明顯成效的取得顯然與環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排工作受到前所未有的重視密切相關(guān)。

2．能源法制度體系的第一個(gè)潛功能在于，針對能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利關(guān)系的制度化規(guī)定，即權(quán)責(zé)配置的法治化，是制度實(shí)施結(jié)果的潛正功能。能源法律法規(guī)規(guī)定了能源、煤炭、電力等資源的開發(fā)利用和監(jiān)督管理或監(jiān)督檢查中的法律關(guān)系，力圖明確各個(gè)主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的法治化配置。以“征求意見稿”為例，在“能源戰(zhàn)略和規(guī)劃”章節(jié)中，規(guī)定了從國家到地方能源規(guī)劃的編制和審批主體。其中，全國綜合能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門組織編制，國務(wù)院發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審核；全國分領(lǐng)域能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門和國務(wù)院發(fā)展改革部門組織編制；區(qū)域能源規(guī)劃由國務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)省級人民政府的有關(guān)部門編制；地方能源規(guī)劃由省級人民政府能源主管部門編制。在“監(jiān)督管理”章節(jié)中，規(guī)定了能源監(jiān)督管理主體的職權(quán)。其中，能源主管部門和有關(guān)部門的監(jiān)督管理職權(quán)包括監(jiān)督檢查、行政許可或驗(yàn)收、供應(yīng)監(jiān)督、管網(wǎng)公平開放監(jiān)管、應(yīng)急監(jiān)督檢查、現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場監(jiān)管以及強(qiáng)制措施；國務(wù)院有關(guān)部門對能源安全儲(chǔ)備具有監(jiān)督管理職權(quán)；計(jì)量行政主管部門對能源計(jì)量具有監(jiān)督管理職權(quán)。在“法律責(zé)任”章節(jié)中，明確了法律責(zé)任主體。其中，能源主管部門、其他有關(guān)部門及其工作人員負(fù)有政府監(jiān)管責(zé)任；經(jīng)營能源輸送管網(wǎng)設(shè)施的企業(yè)負(fù)有管網(wǎng)開放責(zé)任；承擔(dān)能源普遍服務(wù)義務(wù)的企業(yè)負(fù)有普遍服務(wù)責(zé)任；能源企業(yè)和相關(guān)單位負(fù)有報(bào)告披露責(zé)任；能源企業(yè)負(fù)有執(zhí)法配合責(zé)任和橫向協(xié)作責(zé)任；重點(diǎn)用能企業(yè)還負(fù)有強(qiáng)制信息公開責(zé)任。

3．能源法制度體系的第二個(gè)潛功能在于，政府行政權(quán)力對市場行為的過度干預(yù)、個(gè)人權(quán)益的侵益性影響和缺乏社會(huì)力量多元共治，即制度實(shí)施結(jié)果的潛負(fù)功能。長期以來，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余思想影響，體制機(jī)制障礙嚴(yán)重阻礙了能源革命進(jìn)程，能源領(lǐng)域問題和矛盾突出，主要表現(xiàn)在：受歷次政府機(jī)構(gòu)改革影響，我國能源管理體制幾經(jīng)變遷，能源管理部門多次調(diào)整，不利于能源的開發(fā)利用和監(jiān)督管理；能源領(lǐng)域市場化改革進(jìn)程緩慢，政府長期主導(dǎo)能源配置，過度干預(yù)市場競爭，不利于市場在能源配置中決定性作用的發(fā)揮。以《電力法》為例，該法自1996年實(shí)施以后沿用至今，20多年來僅作了3次較小的修改，不能適應(yīng)電力市場化改革的需要。我國電力管理體制改革40年，經(jīng)歷了集資辦電、公司制改革和市場化改革三個(gè)階段，但政府一直管制與干預(yù)電力產(chǎn)業(yè)，帶來“計(jì)劃電量分配制度”“電網(wǎng)長期壟斷”“電價(jià)機(jī)制未理順”“棄風(fēng)棄光限電嚴(yán)重”等弊病。而現(xiàn)行《電力法》是我國經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期制定的，深深地打上了時(shí)代烙印。其立法定位在行政管理法，而不是能源單行法；其立法理念在于追求電力事業(yè)的發(fā)展和保障電力安全運(yùn)行，而不是電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展；其立法內(nèi)容不完整，欠缺“規(guī)制高碳火力發(fā)電”“激勵(lì)低碳能源發(fā)電”“電網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新”“智能電網(wǎng)建設(shè)”等具體制度安排。

能源法制度體系明確了提升能源開發(fā)利用效能，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)、銷售和使用等過程中的安定秩序，具有促進(jìn)能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利的法治化配置的正功能，但也具有行政權(quán)力對市場行為的過度干預(yù)等潛負(fù)功能。

（二）能源法制度體系的結(jié)構(gòu)約束

1．能源法內(nèi)外部結(jié)構(gòu)。基于結(jié)構(gòu)化思維，能源法的結(jié)構(gòu)可分解為外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)。能源法外部結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為能源法律體系及能源外部相關(guān)法。能源法律體系主要包括能源基本法和有關(guān)能源方面的單行法（包括已出臺(tái)的《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等以及尚未出臺(tái)的“石油法”“原子能法”“風(fēng)能法”“太陽能法”等）、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。能源外部相關(guān)法主要包括在環(huán)境保護(hù)法律體系中處于基本法地位的《環(huán)境保護(hù)法》、在應(yīng)對氣候變化法律體系中處于基本法地位的“氣候變化基本法”等。能源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)可將其分解為能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換、能源供應(yīng)與使用、能源市場、能源安全、能源科技進(jìn)步、能源監(jiān)管以及能源國際合作等。突出重點(diǎn)在于能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃、能源應(yīng)急儲(chǔ)備以及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整等。

2．外部結(jié)構(gòu)約束：高權(quán)行政監(jiān)管與市場化產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)難題。長期以來，受體制機(jī)制制約，政府對能源領(lǐng)域?qū)嵭懈邫?quán)行政監(jiān)管，能源被當(dāng)作一種特殊物品，是政府掌控的重點(diǎn)領(lǐng)域，政府甚至主導(dǎo)能源配置。主要表現(xiàn)在：第一，能源主管機(jī)構(gòu)膨脹，主管機(jī)構(gòu)最多時(shí)甚至高達(dá)10余個(gè)，由此帶來政出多門、管理效率低下，甚至權(quán)力尋租等腐敗行為；第二，高權(quán)行政監(jiān)管異化出行政壟斷，能源領(lǐng)域行政壟斷尤其嚴(yán)重，由此限制了競爭性市場的形成；第三，我國長期采用成本加成定價(jià)的價(jià)格管制，不能完全反映市場供求關(guān)系、能源資源的稀缺性和環(huán)境成本，造成能源價(jià)格的結(jié)構(gòu)性失衡，不利于綠色低碳能源的市場競爭。從市場化改革進(jìn)程來看，市場經(jīng)濟(jì)呼喚建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，深化要素市場化配置改革，破除制約市場公平競爭的各類障礙和壁壘，營造各種市場主體公開公平參與競爭、平等受法律保護(hù)的市場環(huán)境。就能源領(lǐng)域來說，在油氣、電力等某些能源行業(yè)中，仍然存在政企界限不清、政府干預(yù)過多等問題；部分能源企業(yè)存在壟斷現(xiàn)象，資源配置效率較低；民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高，不能公平參與能源領(lǐng)域市場競爭；能源價(jià)格主要由政府制定，能源產(chǎn)品價(jià)格市場競爭形成機(jī)制尚未完全建立。高權(quán)行政監(jiān)管與市場化產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)難題，形成了能源開發(fā)與監(jiān)管的外部結(jié)構(gòu)約束。換言之，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能”的選擇即成為我國能源法制度體系中能源開發(fā)與監(jiān)管制度的外部結(jié)構(gòu)約束。

3．內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束：行政權(quán)配置模式的組織法抉擇。從實(shí)踐和歷史的觀點(diǎn)來看，對國家能源開發(fā)與監(jiān)管發(fā)展歷程進(jìn)行“時(shí)間軸的縱向總結(jié)”是有益且必要的觀察視角[8]。德國公法學(xué)家奧托·邁耶（Otto Mayer）指出：“行政機(jī)關(guān)的組織本身可被視作是國家施加作用于公眾的法定形式。通過對機(jī)構(gòu)中職位進(jìn)行分配，將公權(quán)力作出確定的配置?！盵9]行政組織法、行政行為法與行政救濟(jì)法并稱為行政法的“三部曲”。概括來說，調(diào)整政府機(jī)關(guān)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置及相互關(guān)系的法屬于行政組織法[10]。結(jié)合我國能源管理體制的變遷，在行政組織法上，改革開放以來我國能源開發(fā)與監(jiān)管領(lǐng)域主要存在四種行政立法模式。第一，單一式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第二，分散式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第三，協(xié)調(diào)式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。第四，統(tǒng)一權(quán)威式能源開發(fā)與監(jiān)管立法模式。我國能源管理體制的變革與政府機(jī)構(gòu)改革息息相關(guān)，我國能源機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了3次電力部、3次煤炭工業(yè)部、2次石油部、2次能源委、1次燃料工業(yè)部、1次能源部、1次發(fā)改委能源局以及1次國家能源局。伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革，我國能源管理體制不斷調(diào)整，經(jīng)歷了屢次三番的集中與分散、上收與下放的變革：改革開放之前，以能源部門為基本單位多次分合，但保持著政企合一、高度集權(quán)的特點(diǎn)；在市場化改革進(jìn)程中，政企逐漸分開，能源管理職能雖然由市場調(diào)整，但利益博弈和利益平衡交織，能源管理權(quán)責(zé)分散且界限不清。不同行政權(quán)配置模式內(nèi)含了不盡相同的行政主體設(shè)置和權(quán)責(zé)劃分規(guī)則，這就在國家行政組織內(nèi)部形成了行政權(quán)的規(guī)范性配置，并直接影響著能源法制度體系的運(yùn)行實(shí)效。由此，不同的制度模式選擇以及隱于其后的行政組織體內(nèi)部分工、行政權(quán)配置規(guī)則，構(gòu)成了我國能源法制度體系中能源開發(fā)與監(jiān)管制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束。

二、因果檢視：結(jié)構(gòu)障礙制約立法體系升級

能源法制度體系的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)約束，形成了正功能—負(fù)功能、顯功能—潛功能的功能選擇結(jié)果，既有助于能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的正功能，也有阻礙能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的負(fù)功能。歸根結(jié)底，在于能源法律制度結(jié)構(gòu)障礙限制了功能選擇的實(shí)際可能性，制約了能源立法體系的升級。因此，必須破解其體系結(jié)構(gòu)中存在的問題，消解其潛負(fù)功能。我國現(xiàn)行能源法律制度的結(jié)構(gòu)問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)殘缺：生態(tài)環(huán)境價(jià)值的擴(kuò)容與整合

從能源法律制度變遷的歷程來看，從“保障能源安全”的立法初衷到“提高能源效率”的理性選擇，都是能源法制度體系的顯功能，而“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”則是能源法律在能源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)了環(huán)境污染等能源問題，且環(huán)境污染與能源的開發(fā)利用又具有因果關(guān)系得到充分認(rèn)知后才作出安排的?？梢?，從“能源安全”到“能源效率”再到“環(huán)境保護(hù)”既反映出能源法律功能的演化，也折射出能源法律制度結(jié)構(gòu)形成的歷史過程。

作為能源基本法，能源法價(jià)值定位離不開保障能源安全、提高能源效率和保護(hù)生態(tài)環(huán)境三大目標(biāo)，致力于建立清潔、綠色、安全、高效的能源體系。“征求意見稿”共11章117條，在總則中明確規(guī)定了我國能源發(fā)展的方向目標(biāo)、戰(zhàn)略規(guī)劃與基本制度等頂層設(shè)計(jì)問題。其立法目的定位于：保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率、促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展。這樣的價(jià)值定位對于推進(jìn)能源安全生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，全面實(shí)現(xiàn)能源高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。基于能源法的功能分析，除“征求意見稿”第一條規(guī)定的立法目的外，能源立法應(yīng)落腳于對傳統(tǒng)環(huán)境問題的關(guān)注，回歸保護(hù)資源與防控污染，這也是能源安全價(jià)值的題中應(yīng)有之義。但能源法的價(jià)值定位遠(yuǎn)不應(yīng)局限于此，在全球氣候變暖的背景下，應(yīng)放眼全球氣候治理，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，保護(hù)人類賴以生存的地球家園，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展作為重要立法目的。

可持續(xù)發(fā)展的概念最早于1987年世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》（Our Common Future）報(bào)告中提出[11]。可持續(xù)發(fā)展是指既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代人滿足需要的能力的發(fā)展，遵循了“代內(nèi)公平”和“代際公平”的原則?？沙掷m(xù)發(fā)展要求當(dāng)代人發(fā)展生產(chǎn)、消耗資源的方式和當(dāng)量不能以損害下一代人的資源為代價(jià)。我國是一個(gè)“富煤、貧油、少氣”的國家，長期以來，以煤炭等化石能源為主的過度的能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式產(chǎn)生了大量的污染物和碳排放，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重拖累了我國生態(tài)文明的進(jìn)程，而且嚴(yán)重?cái)D占了子孫后代的資源，造成代際不公平。

鑒此，能源法律制度亟須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境價(jià)值的擴(kuò)容與整合，并在相關(guān)立法條文中明確體現(xiàn)出保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值理念。例如，“征求意見稿”第四條、第四十二條分別提出了優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)，但此舉不能從根本上解決煤炭燃燒及火力發(fā)電的碳排放問題。按照《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)，我國要兌現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中2攝氏度的減排承諾，2100年實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放，火電尤其是煤電只有“退役”一條路，因?yàn)槊禾康姆肿咏Y(jié)構(gòu)主要是碳，煤炭燃燒或煤炭發(fā)電所產(chǎn)生的二氧化碳排放，至少是油氣發(fā)電的4～8倍，因此，要實(shí)現(xiàn)火電碳排放為零的目標(biāo)，煤電須有一個(gè)“退役”的時(shí)間表。

（二）外部結(jié)構(gòu)障礙：治理手段間結(jié)構(gòu)性銜接的失靈

一個(gè)缺少國家監(jiān)管的社會(huì)，將處于永無休止的混亂狀態(tài)[12]。但如果政府監(jiān)管過嚴(yán)，掌握過多的社會(huì)資源，完全通過計(jì)劃安排來設(shè)計(jì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序，將不利于激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造活力[13]。高權(quán)行政監(jiān)管帶來高權(quán)能源治理模式，在治理主體、機(jī)制和效果方面存在諸多問題。

實(shí)踐表明，政府一元能源治理主體和單一治理手段會(huì)帶來很多弊病和缺失。以傳統(tǒng)的政府直接干預(yù)和強(qiáng)制執(zhí)行為主體的高權(quán)行政監(jiān)管治理體系難以應(yīng)對能源與環(huán)境問題復(fù)雜性的新特點(diǎn)，會(huì)呈現(xiàn)出治理手段僵化單一、執(zhí)法成本高、違法成本低、區(qū)域與部門協(xié)調(diào)不足、決策滯后等“政府失靈”現(xiàn)象，難以取得預(yù)期治理效果。例如，目前的需求是能源的市場產(chǎn)權(quán)化改革，但監(jiān)管方式主要還是延續(xù)行政監(jiān)管、公權(quán)管理的方式，而非市場運(yùn)作的方式，這與黨中央提出的“要素市場化配置”的要求不符，即市場產(chǎn)權(quán)化改革的現(xiàn)實(shí)需求與重行政監(jiān)管的立法現(xiàn)狀之間的非適應(yīng)。

能源治理的目標(biāo)在于“環(huán)境友好、結(jié)構(gòu)合理、治理高效”。黨的十九大報(bào)告提出“堅(jiān)持全民共治”“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[14]。在社會(huì)多元共治理論興起、社會(huì)組織運(yùn)作日益規(guī)范的新時(shí)代背景下，能源治理主體和治理手段也應(yīng)尋求多維度，突破能源治理單一主體，破解多元治理主體間結(jié)構(gòu)性銜接的缺失，并適時(shí)引入第三方治理機(jī)制，以期建立能源多元治理模式。因而，政府治理與其他第三方主體治理方式之間就需要有合作互動(dòng)，通過不同的治理方式共同達(dá)致一個(gè)理想目標(biāo)，即“環(huán)境友好、結(jié)構(gòu)合理、治理高效”的能源治理目標(biāo)。然而，能源治理手段間結(jié)構(gòu)性銜接的失靈成為能源多元治理模式的障礙。目前，“征求意見稿”依然沿用過去重行政監(jiān)管的立法例，尚未引入第三方治理機(jī)制。

三、完善我國能源立法體系的制度思考

現(xiàn)行能源法結(jié)構(gòu)障礙成為其功能實(shí)現(xiàn)的阻礙。在我國積極踐行《巴黎協(xié)定》溫室氣體凈零排放目標(biāo)的背景下，我國能源法應(yīng)在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值功能定位下，優(yōu)化其不均衡的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，健全能源法律體系，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度；建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度；提升能源生態(tài)環(huán)保價(jià)值，建立綠色低碳能源激勵(lì)與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)制度。

（一）健全能源法律體系，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度

法律體系是形成法律制度的基礎(chǔ)，法律“應(yīng)當(dāng)是連貫、一致的，避免此處這樣規(guī)定，彼處那樣規(guī)定，從而使人們無所適從。要使法律成為人們普遍接受的行為指南，那么法律體系中的各個(gè)部分之間的一致性就必不可少”[15]。任何制度功能的發(fā)揮與其他制度都具有明顯的關(guān)聯(lián)性，“單項(xiàng)制度要想有效，就必須得到協(xié)調(diào)……構(gòu)成一個(gè)可相互兼容的制度系統(tǒng)——一個(gè)規(guī)則序列”[16]。

能源法律要發(fā)揮制度功能，就必須有協(xié)調(diào)銜接的制度結(jié)構(gòu)，能源法應(yīng)當(dāng)成為我國能源法律體系中與各單行法協(xié)調(diào)銜接制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。能源法在整個(gè)能源法律體系中的定位，不僅是基本法、綱領(lǐng)法和綜合法，也是協(xié)調(diào)法，需要協(xié)調(diào)煤、電、油、核、新能源、可再生能源、能源節(jié)約、能源污染產(chǎn)業(yè)之間在法律上的有機(jī)銜接，它統(tǒng)管《電力法》《煤炭法》《可再生能源法》等能源行業(yè)現(xiàn)有單行法，以及“石油法”“原子能法”“風(fēng)能法”等能源行業(yè)尚未出臺(tái)的單行法，并解決單行法之間內(nèi)容調(diào)節(jié)不到的問題。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要健全能源法律體系。還沒有出臺(tái)的能源基本法和部分能源單行法，抓緊出臺(tái)；已經(jīng)制定的能源單行法與上位法沖突或矛盾的地方，進(jìn)行修訂；“征求意見稿”存在的結(jié)構(gòu)障礙和問題，集中修改。就能源法外部結(jié)構(gòu)而言，在整個(gè)能源法律體系中，能源法應(yīng)尋求不同能源品種間的共性，通過立法進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接和統(tǒng)一規(guī)范。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就屬于共性問題，是各類能源品種和能源企業(yè)都必須承擔(dān)的強(qiáng)制性義務(wù)。同時(shí)，能源法須與能源外部相關(guān)法（《環(huán)境保護(hù)法》“氣候變化基本法”等）高度關(guān)聯(lián)、有效銜接并避免沖突，例如，能源法與《環(huán)境保護(hù)法》聯(lián)系緊密、關(guān)聯(lián)度高。因此，能源法須在一定程度上參考《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，將“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”或通過具體內(nèi)容進(jìn)行銜接，或通過準(zhǔn)據(jù)性規(guī)范進(jìn)行援引，使能源法實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)價(jià)值目標(biāo)[17]。就能源法內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，在立法過程中不僅忽略了對傳統(tǒng)化石能源環(huán)境問題的有力規(guī)制，而且往往陷入能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、可再生能源發(fā)展的“宣示性”立法誤區(qū)，缺乏約束規(guī)則、激勵(lì)制度和環(huán)境責(zé)任等具體的具有可操作性的立法要素，使能源法無法“落環(huán)保之地”。鑒于“征求意見稿”存在的結(jié)構(gòu)障礙和保守之處，建議重點(diǎn)修改或落實(shí)以下方面：第一，樹立“大能源”觀，理順能源管理體制，針對“政出多門”等癥結(jié)，建立集中統(tǒng)一的能源綜合管理體制。第二，明確可再生能源發(fā)展的中長期目標(biāo)，提升可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略地位，將其提升至國家能源戰(zhàn)略的高度。第三，針對煤炭等傳統(tǒng)化石能源規(guī)劃及相關(guān)制度的保守規(guī)定，明確傳統(tǒng)化石能源轉(zhuǎn)型及退出機(jī)制。

（二）建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度

2020年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，明確要求：“堅(jiān)持正確處理政府和市場關(guān)系，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場失靈”[18]。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系。建構(gòu)現(xiàn)代能源市場體系，須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，破除政府對能源資源配置的主導(dǎo)地位，發(fā)揮市場在能源配置中的決定性作用，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度。

1．簡政放權(quán)，能源立法應(yīng)體現(xiàn)集中化的能源綜合管理體制。當(dāng)前，我國能源改革正處在“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的關(guān)鍵期，能源法治體系建設(shè)也正處在構(gòu)建完善的關(guān)鍵期。在能源管理方面，一方面，加強(qiáng)政府部門集中統(tǒng)一監(jiān)管是能源法立法的重要內(nèi)容；另一方面，政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)簡政放權(quán)是釋放能源市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力的重要手段，能源法立法須平衡好二者之間的關(guān)系。

首先，能源管理體制須進(jìn)一步明確。遵循“大能源觀”理念，我國須進(jìn)一步深化能源管理體制，確立集中統(tǒng)一的能源綜合管理體制。針對國家能源局成立之前政府能源管理職能分散、多頭管理、政出多門、各自為政，能源宏觀調(diào)控乏力、能源戰(zhàn)略決策弱化和能源管理效率低下的弊端，建議國家將分散在各政府部門中的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、能源開發(fā)與利用、能源儲(chǔ)備與安全、環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等能源宏觀調(diào)控職能集中起來，在中央政府層面建立一個(gè)綜合性能源管理機(jī)構(gòu)，建立國家和地方各級能源管理體系，同時(shí)建立能源管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成集中統(tǒng)一的“大能源”綜合管理體制。

其次，政府能源管理權(quán)責(zé)應(yīng)該法定。能源法需要明確綜合性能源管理機(jī)構(gòu)以及政府部門之間的職責(zé)范圍和權(quán)力邊界，重點(diǎn)明確政府部門的權(quán)力邊界與政府以外的市場主體禁止性行為，注重政府部門與市場主體權(quán)責(zé)對等，明確規(guī)定政府的市場監(jiān)管事宜，厘清政府、企業(yè)與用戶之間的權(quán)利義務(wù)等。綜合性能源管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家能源戰(zhàn)略的制定、能源發(fā)展趨勢調(diào)查分析、能源需求與能源安全研究；能源勘探開發(fā)、技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)約能源和環(huán)境保護(hù)等政策制定。就政府部門之間的職責(zé)邊界來看，需要明確用能安全監(jiān)察的責(zé)任主體以及檢查制度、效能管理的內(nèi)容、網(wǎng)運(yùn)分開、反壟斷執(zhí)法等具體制度。

“征求意見稿”在表述政府管理主體時(shí)，涉及不同層級10余個(gè)政府部門。國家層面包括國務(wù)院發(fā)展改革部門、國務(wù)院能源主管部門、國務(wù)院有關(guān)部門、國務(wù)院指定的部門、國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門、國務(wù)院能源主管部門和有關(guān)行業(yè)主管部門、國務(wù)院財(cái)政部門、價(jià)格主管部門、能源主管部門和有關(guān)部門；地方層面包括省級人民政府、省級人民政府的有關(guān)部門、省級人民政府能源主管部門、縣級以上地方人民政府能源主管部門、縣級以上地方人民政府有關(guān)部門、縣級以上人民政府、管理節(jié)能工作的部門、價(jià)格主管部門等。建議明確表述政府管理主體，以防能源法適用中的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管真空。

2．推進(jìn)市場化產(chǎn)權(quán)改革，能源立法應(yīng)保障市場決定資源配置。針對我國能源市場存在的產(chǎn)權(quán)不清、價(jià)格管制和競爭不充分等問題，須推進(jìn)能源市場化產(chǎn)權(quán)改革，完善能源市場體系。

首先，打破壟斷，構(gòu)建有效競爭的多元化能源市場結(jié)構(gòu)。在能源投資領(lǐng)域，明確自然壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分開的具體形式，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，確立企業(yè)在能源投資中的平等主體地位，實(shí)行企業(yè)自主投資，不能人為提高民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻，不斷增加民營企業(yè)、綠色能源企業(yè)的市場份額，培育多元化市場主體，使其成為一種重要市場要素，形成自由、競爭和高效的能源市場。例如，完善支持民營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入電力、油氣等領(lǐng)域的能源法實(shí)施細(xì)則和具體辦法。

其次，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)安排。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的基石，須健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，在法律規(guī)范中增加產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)條款和規(guī)定，明確在能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度。例如，整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)市場秩序，建立健全礦產(chǎn)資源有償使用和礦業(yè)權(quán)交易制度；完善用能權(quán)有償使用和交易制度，推動(dòng)能源要素更高效配置；增加管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)登記規(guī)定；支持能源金融產(chǎn)品的創(chuàng)新整合與投資等。

最后，完善市場化的能源價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心，市場化的價(jià)格機(jī)制是現(xiàn)代能源市場體系建構(gòu)的重點(diǎn)。按照資源社會(huì)性理論，資源為全社會(huì)共同享有[19]，資源（能源）是一種公共資源，兼具競爭性和非排他性的特點(diǎn)。針對長期以來政府高度管控能源價(jià)格的狀況，須區(qū)分能源資源中的競爭性環(huán)節(jié)和非排他性環(huán)節(jié)。競爭性環(huán)節(jié)歸于市場，價(jià)格由市場競爭決定，形成能夠反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境成本的價(jià)格形成機(jī)制；非排他性環(huán)節(jié)歸于政府，價(jià)格由政府監(jiān)管，全面發(fā)揮政府的公益性宏觀調(diào)控職能。如電力能源領(lǐng)域，須深化價(jià)格改革，加快放開電力能源的價(jià)格，逐步做到發(fā)售電價(jià)格由市場競爭形成、輸配電價(jià)格由政府監(jiān)管。

“征求意見稿”第六十六條規(guī)定了競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)能源價(jià)格機(jī)制。針對競爭性環(huán)節(jié)能源價(jià)格，該條第一款規(guī)定：“能源領(lǐng)域的競爭性環(huán)節(jié)主要由市場形成價(jià)格，國家推動(dòng)形成主要由能源資源狀況、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本、代際公平可持續(xù)等因素決定能源價(jià)格的機(jī)制?！痹撘?guī)定關(guān)注能源價(jià)格構(gòu)成中的環(huán)境成本和代際成本，體現(xiàn)了巨大的進(jìn)步，但如何貫徹實(shí)施是需要重點(diǎn)考量的問題，尚須在相關(guān)單行法中進(jìn)行落實(shí)。此外，“征求意見稿”規(guī)定的節(jié)能低碳電力調(diào)度運(yùn)行制度也須在相關(guān)電力單行法中進(jìn)行貫徹。

（三）提升能源生態(tài)環(huán)保價(jià)值，建立綠色低碳能源激勵(lì)與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)制度

“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則精心設(shè)計(jì)的制度很可能高度不穩(wěn)定”[20]。法律制度的相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充直接決定了其作為制度存在和發(fā)展，進(jìn)而促成一些人采取同樣的行動(dòng)，如果一定數(shù)目的人采取同樣的行動(dòng)，那么采取該行動(dòng)的收益會(huì)遞增，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”[21]。通過制度協(xié)調(diào)互補(bǔ)形成的制度結(jié)構(gòu)為制度功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，使單項(xiàng)制度和其他制度的鏈接成為可能。

基于能源法的結(jié)構(gòu)分析，提升能源法律制度功能，需要提升能源生態(tài)環(huán)保價(jià)值。通過規(guī)制高碳化石能源，加快發(fā)展綠色低碳能源，建立綠色低碳能源激勵(lì)與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)制度，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放盡早達(dá)峰和碳中和目標(biāo)。

1．完善綠色低碳能源激勵(lì)制度。為了應(yīng)對全球氣候變化，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，可再生的綠色能源應(yīng)該成為未來能源發(fā)展的方向，能源法應(yīng)從完善綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和國際合作等相關(guān)制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化上激勵(lì)綠色低碳能源的規(guī)模發(fā)展。

首先，完善綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新制度。黨的十九大報(bào)告要求“推進(jìn)綠色發(fā)展”“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系”[22]。技術(shù)創(chuàng)新是促進(jìn)綠色低碳能源發(fā)展的關(guān)鍵。在技術(shù)創(chuàng)新上，我國在綠色低碳能源發(fā)展領(lǐng)域尚未形成系統(tǒng)的理論體系和相應(yīng)的技術(shù)支撐、產(chǎn)業(yè)支撐體系。在對風(fēng)能利用技術(shù)、核能開發(fā)技術(shù)、生物質(zhì)能利用技術(shù)和可再生能源發(fā)電上網(wǎng)技術(shù)等低碳技術(shù)的政策傾斜和研發(fā)應(yīng)用上尚待加強(qiáng)。有學(xué)者建議構(gòu)建我國綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)制度體系，包括政策激勵(lì)制度（主導(dǎo)）、現(xiàn)代市場制度（平臺(tái)），社會(huì)參與制度（補(bǔ)充）、文化提升制度（軟環(huán)境）和法律保障制度（硬約束）。這些制度彼此聯(lián)系、相互促進(jìn)，構(gòu)建我國綠色技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)制度體系需要協(xié)同綜合發(fā)力，才能取得明顯實(shí)效[23]?！罢髑笠庖姼濉钡谄哒鹿灿?個(gè)條款規(guī)定“科技進(jìn)步”，但缺乏對低碳能源創(chuàng)新的系統(tǒng)規(guī)定，也沒有對能源互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)容作出規(guī)定。建議增加能源互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、低碳能源技術(shù)創(chuàng)新等方面的相關(guān)規(guī)定。

其次，完善綠色低碳能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是促進(jìn)綠色低碳能源發(fā)展的重要舉措。綠色低碳能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度主要包括財(cái)政激勵(lì)、稅收激勵(lì)和金融激勵(lì)制度等。目前的財(cái)政激勵(lì)制度包括比較成熟的對綠色能源企業(yè)直接支付補(bǔ)貼和提供資金保障等，鑒于補(bǔ)貼資金缺口日益增長且補(bǔ)貼政策或?qū)ⅰ巴似隆?，未來將推廣可再生能源電力配額制和綠證交易制度。稅收激勵(lì)制度，即利用稅收的宏觀調(diào)控職能進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，主要通過增值稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅等方面的優(yōu)惠政策（如減稅、免稅等）對綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，鼓勵(lì)綠色低碳能源的開發(fā)利用，促進(jìn)綠色低碳能源發(fā)展。金融激勵(lì)制度，是通過綠色金融工具的設(shè)計(jì)，包括設(shè)計(jì)綠色金融貸款、綠色債券、綠色保險(xiǎn)、綠色股票指數(shù)、綠色發(fā)展基金和碳金融等金融工具，開發(fā)能效貸款、光伏貸、排污權(quán)抵押質(zhì)押貸款、合同能源管理融資等綠色金融產(chǎn)品等，支持綠色低碳能源發(fā)展的一系列金融制度。通過創(chuàng)新性金融制度安排，引導(dǎo)和激勵(lì)高碳能源逐步向低碳能源轉(zhuǎn)型?！罢髑笠庖姼濉钡谒氖鶙l規(guī)定“國家制定相關(guān)財(cái)政、金融和價(jià)格等政策，支持可再生能源開發(fā)利用”。該條原則性規(guī)定了可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，尚需通過具體實(shí)施細(xì)則進(jìn)行落實(shí)。

最后，完善綠色低碳能源國際合作制度。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加深，國際能源治理合作進(jìn)程不斷推進(jìn)，多邊化全球能源治理合作模式逐漸形成。全球能源治理合作從傳統(tǒng)提供能源供應(yīng)保障、應(yīng)對能源競爭壓力，逐步轉(zhuǎn)向新能源開發(fā)利用、能源技術(shù)合作和能源可持續(xù)發(fā)展等多方向。當(dāng)前，世界各國都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到能源使用必須向綠色低碳轉(zhuǎn)型，如何通過能源綠色低碳合作來解決當(dāng)前面臨的氣候變化問題是當(dāng)今國際社會(huì)的重要議題。我國積極參與國際能源治理合作，我國政府從“人類命運(yùn)共同體”的高站位重視能源問題，從世界發(fā)展的大視野積極應(yīng)對能源問題。在加強(qiáng)綠色低碳能源國際合作上，建議我國通過引導(dǎo)國際制度變遷來推動(dòng)綠色低碳合作機(jī)制發(fā)展，確?！肮餐袇^(qū)別責(zé)任原則”得到公平體現(xiàn)，敦促能源綠色低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制的細(xì)化和落實(shí)，促進(jìn)綠色低碳合作與氣候治理機(jī)制的有效實(shí)施，來進(jìn)一步推進(jìn)我國綠色低碳能源的發(fā)展。

2．健全傳統(tǒng)化石能源約束制度。我國已明確2030年碳排放達(dá)峰的國際承諾，為了履行和兌現(xiàn)承諾，能源法應(yīng)通過健全傳統(tǒng)化石能源經(jīng)濟(jì)政策性規(guī)制、市場約束規(guī)則以及行政性和法規(guī)性碳減排制度等安排來優(yōu)化結(jié)構(gòu)，明確“近零”碳排放等具體約束性指標(biāo)，以此規(guī)制傳統(tǒng)化石能源的過度開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值功能。

首先，健全傳統(tǒng)化石能源經(jīng)濟(jì)政策性規(guī)制。能源法應(yīng)引入合理、規(guī)范的經(jīng)濟(jì)政策性制度來規(guī)制傳統(tǒng)化石能源。一是對傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用增加課稅負(fù)擔(dān)。除了征收能源資源稅外，建議對其征收環(huán)境稅和碳稅?！顿Y源稅法》于2020年9月實(shí)施，明確規(guī)定了對煤炭、原油等化石能源征收資源稅。環(huán)境稅于2018年開征，征稅對象包括：大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等4類，不包括二氧化碳，需要健全相關(guān)細(xì)則；碳稅的征稅對象是二氧化碳，其納稅主體是因燃燒煤炭等化石燃料直接向環(huán)境中排放二氧化碳等溫室氣體的高耗能企業(yè)，碳稅與環(huán)境稅并行不悖，二者可以同時(shí)適用，我國還沒有關(guān)于碳稅的專門法律制度，碳稅亟待開征，建議對中小型高碳排放能源企業(yè)引入碳稅制度。二是建立和健全全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一市場碳價(jià)，構(gòu)建科學(xué)的全國碳排放交易體系。2017年底，我國以發(fā)電行業(yè)為先驅(qū)，啟動(dòng)全國碳排放交易體系，為碳減排注入新的活力。建議對大型高碳排放能源企業(yè)引入碳排放權(quán)交易制度，通過總量控制、碳價(jià)等一系列制度設(shè)計(jì)來進(jìn)行規(guī)制。碳市場建設(shè)需要較長時(shí)期的逐步完善，能源法應(yīng)對此作出明確規(guī)定。三是完善低碳標(biāo)準(zhǔn)制度。為了規(guī)制高碳排放行為，我國建立了一系列低碳標(biāo)準(zhǔn)，包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)等。低碳標(biāo)準(zhǔn)對于約束高污染、高能耗、高排放行為起到了重要作用。能源法等相關(guān)法律須健全有關(guān)低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、溫室氣體減排標(biāo)準(zhǔn)等。

其次，健全傳統(tǒng)化石能源市場約束規(guī)則。從整個(gè)能源市場來看，目前尚未完全形成主體多元、競爭有序的能源市場。具備競爭力的能源市場必須滿足能源安全、低碳環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展的要求。一是完善能源市場準(zhǔn)入制度，在準(zhǔn)入資格上，按照二氧化碳等溫室氣體排放的不同對不同主體實(shí)行“區(qū)別待遇”。一方面，須確保綠色低碳能源公平進(jìn)入市場，對于增量綠色低碳能源開發(fā)利用項(xiàng)目實(shí)行較低的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，對于增量傳統(tǒng)化石能源開發(fā)利用項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度標(biāo)準(zhǔn)。二是完善能源市場退出機(jī)制。落實(shí)結(jié)構(gòu)性改革，能源領(lǐng)域第一項(xiàng)就是去產(chǎn)能，即淘汰落后產(chǎn)能。我國能源法應(yīng)從政策制度上進(jìn)行規(guī)制，淘汰落后產(chǎn)能，強(qiáng)制“三高”企業(yè)適時(shí)退出?！罢髑笠庖姼濉睂Ω咛寄茉窗l(fā)電的發(fā)展并沒有給出明確的退出時(shí)間節(jié)點(diǎn)，缺乏引領(lǐng)“綠色低碳”發(fā)展的前瞻性。

最后，健全行政性和法規(guī)性碳減排制度。除了經(jīng)濟(jì)手段和市場手段，高效的行政手段和強(qiáng)硬的法律手段是未來我國碳減排的重要手段。能源行業(yè)二氧化碳排放尚未達(dá)峰，能源法作為能源領(lǐng)域的“小憲法”，理應(yīng)對規(guī)制碳排放作出明確制度規(guī)定，這些制度包括但不限于：溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制度、能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等。一是落實(shí)溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任制度。通過強(qiáng)化控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任，對相關(guān)能源主體的目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核評價(jià)，并輔以對應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制，充分發(fā)揮碳強(qiáng)度目標(biāo)對綠色低碳發(fā)展的引領(lǐng)作用。二是落實(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。目前的制度安排是“征求意見稿”第四十二條規(guī)定的“能源主管部門應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展清潔、安全、高效火力發(fā)電以及相關(guān)技術(shù)，提高能效，降低污染物排放，優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)，因地制宜發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)、熱電冷聯(lián)產(chǎn)和熱電煤氣多聯(lián)供等”，建議將“優(yōu)化火力發(fā)電結(jié)構(gòu)”修改為“促進(jìn)火力發(fā)電結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型”，并明確火力發(fā)電退役的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，如在21世紀(jì)中葉“退役”全部的傳統(tǒng)煤電[24]。

綜上，在全球氣候變暖、我國積極履行負(fù)責(zé)任大國的減排國際承諾并致力于構(gòu)建清潔、綠色、安全、高效的能源體系的新時(shí)代背景下，能源法結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其制度完善成為破解能源立法體系結(jié)構(gòu)障礙和不足的可行進(jìn)路。在明確能源法結(jié)構(gòu)障礙與功能缺陷的基礎(chǔ)上，建立能源基本法與各單行法之間結(jié)構(gòu)性銜接制度，建立政府權(quán)力與市場產(chǎn)權(quán)之間結(jié)構(gòu)性均衡制度，建立綠色低碳能源激勵(lì)與傳統(tǒng)化石能源約束之間結(jié)構(gòu)性互補(bǔ)制度，優(yōu)化其不均衡的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，破解其內(nèi)外部結(jié)構(gòu)局限，使之做到結(jié)構(gòu)銜接、邏輯自洽、制度完善，在提升其正功能的同時(shí)降解其負(fù)功能。邏輯上銜接的結(jié)構(gòu)將促進(jìn)各項(xiàng)制度之間的互補(bǔ)和協(xié)同，充分發(fā)揮能源法生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值功能，實(shí)現(xiàn)能源法律關(guān)系中各方主體責(zé)權(quán)利的法治化配置，提升能源治理功效，以期加快推進(jìn)能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化。