拙劣的模仿：法規(guī)照搬未必好

倫敦金斯頓大學 伍梅奧卡佛爾｜文 張微明｜譯

近年來，安全健康領域的工作取得長足進步，大數(shù)據(jù)分析、物聯(lián)網極大提高了信息交流和決策能力，組織績效提升很快。

發(fā)展中國家也在變化。2015 年，英國職業(yè)安全健康學會（IOSH）在尼日利亞建起非正式聯(lián)絡網，2020年12 月，這個聯(lián)絡網發(fā)展為西非分會，是IOSH 在非洲的第一個分支機構。

其他國家也在嘗試參與，但存在諸多限制。尼日利亞拉各斯州政府正在與IOSH 合作，為當?shù)厝颂峁┳鳂I(yè)場所安全健康培訓。然而，加納政府提升安全健康的政治意愿就沒那么強。和很多發(fā)展中國家一樣，加納政府起草了國家的職業(yè)安全健康政策，以此解決衛(wèi)生部、人力部、國土和自然資源部面臨的職業(yè)安全健康監(jiān)管問題。但到了2020年，請愿網站Change.org 上仍有機構呼吁尼日利亞國民議會通過該議案，將其上升為法律。

由此看來，政府的意愿并不一定會落實到行動上。更重要的是，發(fā)展中國家在借鑒發(fā)達國家制定的政策、措施、標準、法規(guī)和指導文件（SMSLG）時，總是忽略這些文件的實施環(huán)境。發(fā)展中國家缺少自己的政策、法規(guī)和標準，去照搬發(fā)達國家的文件是可以理解的，但有信息表明，這類做法經常適得其反。

采納國際勞工標準是一種公認的做法，但這些國際標準只是一種目標或指標，目的是讓不同國家的作業(yè)實踐和國家法規(guī)盡量一致。這也暗示我們，作業(yè)管理和法規(guī)是有上下文背景和實施環(huán)境的。

針對這種問題，本文會提出不同層面的應對策略，從國家到專業(yè)機構，到企業(yè)，再到個人。

本土知識

為何SMSLG 照搬會成為問題？

就提升安全健康標準而言，教育和知識的重要性怎樣強調都不為過。很多安全專業(yè)機構都為安全專業(yè)技術人員制定了可持續(xù)專業(yè)發(fā)展（CPD）的相關要求，從這些要求中也能看到這一點。

Change.org 網站上的請愿海報 圖片源自Change.org

皮比斯·羅杰的著作《安全管理：策略與實踐》 圖片源自亞馬遜

問題是很多發(fā)展中國家并沒有足夠多的技能熟練、訓練有素的安全專業(yè)技術人員。結果就導致，從發(fā)達國家復制或引進的CPD 內容和培訓內容，與當?shù)氐膶嶋H并不相關，也無法滿足安全從業(yè)者的具體需求。例如，機構安全健康績效量化和分析相關的CPD，強調了可靠、足量的數(shù)據(jù)的重要性，但很多發(fā)展中國家缺少這些數(shù)據(jù)。由于尚沒有其他的備選方法，問題便被擱置了。

要解決這個問題，CPD 應該注意到它們之間細小、微妙的差別，但大部分要求還是以國際標準化組織的材料為基礎。這些材料確實很好，但在部分情況下，要經過調整或修改才能滿足當?shù)氐男枨蟆?/p>

文化差異

發(fā)達國家的安全文化，比發(fā)展中國家的安全文化相對成熟。皮比斯·羅杰提出了一個用于理解安全文化和安全管理的模型，這個模型包含3 個階段。第一個是傳統(tǒng)階段，關注的是合規(guī)，法規(guī)標準的實施更強調對個人的控制、紀律、傷害事故的緊急性。第二個階段關注的是，通過培訓和工程手段在危害發(fā)生前預防風險。最后一個是創(chuàng)造性階段，將安全融入企業(yè)決策，重點通過科技來消除風險。法規(guī)照搬之所以出現(xiàn)問題，是因為發(fā)達國家的安全文化處于第三個階段，而很多發(fā)展中國家還處在第一或第二個階段。

監(jiān)管框架

伍梅奧卡佛爾（Umeokafor）和阿布巴卡爾（Abubakar）曾對發(fā)達國家和發(fā)展中國家在職業(yè)安全健康監(jiān)管框架上的區(qū)別，做了詳細闡述。他們認為，發(fā)展中國家的框架是“分散式的”，發(fā)達國家是“統(tǒng)一式的”。阿布巴卡爾稱，“分散式的職業(yè)安全健康監(jiān)管框架靠的是大量的連貫性和一致性較差的法規(guī)條文，這些法規(guī)條款分布在不同的法律中……而統(tǒng)一式的框架指的是相對協(xié)調、一致的法律和執(zhí)法框架，同時又不斷完善、擴充法規(guī)，監(jiān)管者的權能更大，預算較多，行政和財政的獨立性不斷加強”。

這就解釋了為什么很多SMSLG 從發(fā)達國家照搬之后，在發(fā)展中國家既不適用，也沒效果了。

更深入檢查

發(fā)達國家的SMSLG 是為滿足自身環(huán)境而制定的，他們的勞動力群體在技能上相對嫻熟；相比發(fā)展中國家，發(fā)達國家的意識水平和知識水平偏高，職能體系也更完善。

實現(xiàn)SMSLG 的既定目標，有賴于充分的執(zhí)行。監(jiān)管員與作業(yè)人口比例高的國家制定和實施的SMSLG，被比率低的國家照搬，其結果是顯而易見的。發(fā)展中國家的資源有限，這是公認的，這也包括監(jiān)管部門中的監(jiān)管員數(shù)量也有非常有限。

舉例來說，國際勞工組織在尼日利亞的工作人員稱，2016 年尼日利亞聯(lián)邦的勞工部和就業(yè)監(jiān)察部門一共只有267 名工作人員。而英國的職業(yè)健康與安全執(zhí)行局（HSE）在2014 年3 月時就擁有了1 396名檢查員。

語言障礙

二手建筑機械在非洲很普遍 圖片源自KH Plant

塞內加爾的研究人員對1 美元的檢測試劑盒進行測試 圖片源自Getty Images

英國的《作業(yè)裝備供應和使用法規(guī)1998》（The Provision and Use of Work Equipment Regulations）以及一系列經過批準的實施準則（ACOP），就是很好的案例。很多發(fā)展中國家都照搬了這套規(guī)定。雖然它們無法在發(fā)展中國家落實，但某些情況下卻可以作為一種參考文本。例如，第8 章第4 條要求，“本法所要求的信息和指導說明應該保證相關人員能輕易理解”。ACOP也解釋說，書面信息包括作業(yè)設備制造商或供應商提供的信息，包括但不限于設備使用手冊、培訓手冊和警告標識。這些信息也要易于理解，語言為英文或者與用戶相匹配的其他語言。

這個要求對發(fā)展中國家而言非常具有挑戰(zhàn)性，甚至無法實現(xiàn)。很多發(fā)展中國家會進口二手設備，這種情況很普遍。很多設備并沒有使用手冊，也沒有警告標識，使用的語言也不同。有的設備出現(xiàn)部件損壞，也無法修復。

2017 年，伍梅奧卡佛爾還在文章中回憶了在參與某研究項目時發(fā)現(xiàn)了設備的起重重量信息已經缺失。另一個問題是，國家監(jiān)管部門的監(jiān)管員也看不懂設備上的信息。

抗擊疫情

歐洲、南美洲、北美洲是這次新冠肺炎疫情最嚴重的3 個洲。從死亡人數(shù)看，疫情最嚴峻的國家在這3 個洲都有分布。出乎意料的是，非洲和亞洲的疫情相關死亡卻很少。雖然可以從人口結構更年輕、戶外空間利用更充分、數(shù)據(jù)收集方式不同等角度來解釋，但抗擊埃博拉、非典、中東呼吸綜合征等傳染病的經驗也是一個重要因素。

疫情的確讓整個世界有些措手不及，所有國家都在獨自尋找應對方案，這時發(fā)展中國家所考慮的，也是它們自身的條件。例如，塞內加爾開發(fā)出了價格低廉的檢測方法，成本不足1 美元，也不需要復雜的技術。它還借鑒了盧旺達和加納的新方法。這件事也說明，解決發(fā)展中國家的問題應該采用符合情景的方法，要注重培養(yǎng)發(fā)展中國家自己解決問題的能力。

雖然文本列舉了很多照搬標準會帶來的問題，但我們也要知道，并非所有借鑒都難以落實或毫無益處。只是我們不能在沒有充分考慮現(xiàn)實條件和環(huán)境的情況下，就希望通過照搬來提高發(fā)展中國家的安全和健康水平。

建議

在國家層面，政府應該修訂那些有本土情景化的SMSLG，根據(jù)本國的社會、經濟、文化、環(huán)境、政治現(xiàn)實來增加對安全健康相關研究的投資。

在專業(yè)機構層面，應該鼓勵不同國家分享好的實踐方法。制定相關的措施或開展研究時，應注意到它們所需的環(huán)境和條件。吸引政府參與是值得表揚的做法，但學術機構也要參與進來，因為它們所擁有的平臺能推進知識的普及。

在企業(yè)層面，要創(chuàng)造一個分享最佳作業(yè)慣例的渠道。通過研究和咨詢來仔細制定或修改政策，滿足當?shù)氐男枨?。此外，?shù)據(jù)就是力量，不能等著政府去解決問題。雖然很多安全健康信息比較敏感，但通過增加注釋和信息保護措施，數(shù)據(jù)庫是可以開發(fā)出來的。此外，當?shù)刂麑W者所做的研究或許能解決很多本文提到的問題，因此安全相關的研發(fā)是有必要的。

在個人層面，安全專業(yè)技術人員要創(chuàng)新思維，尋找現(xiàn)行SMSLG的不足之處，和同事一起去尋找解決方案。發(fā)展中國家的安全健康研究越來越多，安全從業(yè)者應充分利用這些資源。