【摘要】我國新審計體系的形成是新單位制形成的關鍵，是一種在運動式治理和自上而下的制度改造中發(fā)生的審計機制重塑。從組織社會學的新制度主義視角，這一機制重塑可被定義為介入式重耦合。其典型特征，一方面是國家權力的介入，另一方面是對形成于市場改革中的合法性機制的利用，從而體現(xiàn)出對傳統(tǒng)單位體制和市場機制的雙重路徑依賴。審計體系的介入式重耦合體現(xiàn)了新單位制轉型的獨特組織邏輯，有助于更深刻地認識當前的單位改革路徑?！娟P鍵詞】 介入式重耦合? 新制度主義? 新單位制? 運動式治理

【中圖分類號】C936? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.013

黨的十九大提出“構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”。新時期，國家以總體性監(jiān)督的方式對體制內(nèi)單位組織進行重新整合，形成新單位制。審計因其資料搜集和財務分析的強大功能得以深入生產(chǎn)經(jīng)營過程，成為國家對單位組織生產(chǎn)經(jīng)營施加硬過程約束的關鍵，因新審計體系形成的硬過程約束特征是新單位制的主要微觀特征。[1]本文旨在從組織社會學新制度主義視角分析新審計體系的生成機制，以揭示新單位制形成的關鍵邏輯，以便更深刻地認識當前的單位改革路徑。

新審計體系的形成依靠國家的運動式治理和行政干預，讓原已與組織運作解耦的審計制度重新耦合，并在耦合過程中進行重塑，這一方式可被稱之為“介入式重耦合”。組織社會學的新制度主義理論在對重耦合的討論中，尚缺乏對這種重耦合方式的深入分析：事實上，西方現(xiàn)代市場模式下，企業(yè)很少有機會被國家介入干預。新單位制的形成呈現(xiàn)出雙重路徑依賴：一方面，它的運動式治理策略和行政干預方式都繼承自傳統(tǒng)的單位體制;另一方面，審計是現(xiàn)代市場中常見的治理手段，針對的是市場中的經(jīng)濟活動，改革開放后形成的審計體系也成為新單位制體系的重要組成。

介入式重耦合的提出

約翰·邁耶（John W. Meyer）和布萊恩·羅文（Brian Rowan）發(fā)表的《制度化的組織：作為神話和儀式的正式化結構》一文指出，后工業(yè)社會大多數(shù)組織的正式結構明顯體現(xiàn)了其所處制度化環(huán)境的神話（myth）而非其自身技術性活動的要求，組織借此增加其合法性和生存概率。這篇文章提出了組織社會學的新制度主義邏輯，吸引大批學者以此理論框架為基礎繼續(xù)進行研究，形成組織社會學的新制度主義學派。這一研究流派的中心命題為強調(diào)合法性機制在組織結構內(nèi)部以及在組織與制度環(huán)境互動中的重要作用。

解耦（decoupling）是組織社會學新制度主義關注的重要問題。邁耶和羅恩認為，合法性要求所產(chǎn)生的壓力和組織所追求的效率相矛盾時，組織往往把正式結構與實際的運作活動解耦。解耦可以使組織一方面維持正式結構的合法性，另一方面靈活地實施各種活動來應對實際需要。此后解耦問題被眾多學者研究，取得了許多成果。韓欣甲研究了美國的公司審計，他探討美國公司在選擇審計業(yè)務時的模仿和趨同現(xiàn)象，提出具備合法性的制度與技術活動之間往往只是松散地互相聯(lián)系：“更多時候，審計公司的報告純粹只是一種象征”，“最重要的不是聲明的內(nèi)容，而是末端的簽名”。[2]筆者研究發(fā)現(xiàn)，在自上而下的運動式治理和行政介入之前，我國體制內(nèi)單位組織的審計也更多地起象征性功能，主要是為了合法性壓力而存在，與公司的實際運作只是松散地耦合在一起。

組織中原本已經(jīng)儀式化的正式制度與組織實際運作重新緊密結合的過程被稱為重耦合（recoupling）。與解耦相比，只有少數(shù)學者研究過重耦合。重耦合被理解為一種改進組織行為以提高組織合法性的方法，是組織在變化的環(huán)境中維持可持續(xù)性生存的辦法。巴雷（Barley S R）和陶爾伯特（Tolbert P S）的行動與制度關系模型提供了“腳本”（script）的概念，腳本是“在特定條件下的互動特征中可觀察到的、重復出現(xiàn)的活動或模式”，[3]這一概念被用來分析重耦合的過程。重耦合一般意味著當外部腳本發(fā)生變化時，組織需要找到內(nèi)部腳本與之匹配的新方法或發(fā)展新的內(nèi)部腳本。然而，我國體制內(nèi)單位組織發(fā)生的“介入式重耦合”與之不同。其特殊性在于，在國家的總體性支配力量下，外部腳本可以介入并部分取代內(nèi)部腳本。

劉寧等給出了一個節(jié)能減排的案例，他們觀察到在我國體制內(nèi)單位中通過運動式治理可以有效地加強對法規(guī)的遵從的現(xiàn)象，并著重強調(diào)了資源動員和權力重新分配的作用。[4]事實上這已經(jīng)是一種比較簡單的介入式重耦合，通過廣泛動員和權力調(diào)整，來自國家的外部腳本自上而下地介入并更新了單位組織的內(nèi)部腳本。但在這一案例中，制度尚未發(fā)生大的變化。在我國審計體系的重塑中，我們看到了介入式重耦合更成熟的形式，國家主導的新制度的形成利用了舊制度曾經(jīng)解耦的框架，運動式治理的成果被自上而下推動的企業(yè)制度更新固化。故此，介入式重耦合成為體制內(nèi)實施制度改革的一種新途徑。

審計體系的介入式重耦合

總體趨勢。改革開放以來，審計體系的建立和制度化成為必然需求。1983年《國務院批轉審計署關于開展審計工作幾個問題的請示的通知》是我國審計體系建立的開端，其后國務院和國家審計署頒布了關于審計的一系列法律法規(guī)。1988年國務院發(fā)布《中華人民共和國審計條例》，1994年《中華人民共和國審計法》通過并公布。相關法律法規(guī)后又經(jīng)多次修訂以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。故而在市場經(jīng)濟體制確立后，大中型企事業(yè)組織一般都已設有審計部門，審計也早已屬于體制內(nèi)組織的一項常規(guī)工作。但此時的審計沒有明顯的總體性特征。直至2018年3月開始實施的審計署第11號令《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中第五章整章專門詳細規(guī)定了審計機關“對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督”，此前國家監(jiān)督權力對內(nèi)部審計的介入一直較淺。

正如韓欣甲的研究所指出的，美國公司的審計活動存在大量解耦現(xiàn)象，具備合法性的制度與技術活動之間常常是松散地互相聯(lián)系的;而在2012年反腐之前，中國體制內(nèi)的審計也已呈現(xiàn)出儀式化的特點。反腐中暴露的大量違規(guī)行為事實上便可以說明此前的審計往往流于形式：為數(shù)眾多的違規(guī)行為一直沒有在單位內(nèi)部審計中被發(fā)現(xiàn)。

在反腐及伴隨開展的肅紀中，隨著行政力量的介入，原本主要作為一種合法性結構得以維持的審計體系，與組織的實際運作逐漸重新耦合。從國家審計署每年公布的中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告里可以明顯地看出這種趨勢：2012年后，整改金額、完善制度數(shù)和處分人數(shù)都顯著增加。這一趨勢是在概率意義上成立的，不排除體制內(nèi)會有情況特殊的單位，但發(fā)生審計制度重新耦合的單位組織在概率上占支配地位。

舊審計體系的解耦狀態(tài)。在筆者對大型國有企業(yè)的調(diào)查中，員工普遍認為開展反腐以前的審計只是維持了一個合規(guī)的外在象征，而不合規(guī)的行為大量存在，且被習以為常。按新制度主義的理解，審計體系源自外部的制度化背景，企業(yè)為了提高合法性不得不吸收這一理性“神話”，而并不關注這些做法的直接效果。企業(yè)在正式結構中融合社會承認的理性要素，提高自身的合法性，進而增加資源和生存能力，但這些正式結構與實際的運作活動往往是分離的。解耦成為關鍵的組織解決方案。審計是松散地和企業(yè)的實際運作耦合在一起的。比如，業(yè)務經(jīng)辦人在審計時會主動為審計組寫報告提供總結材料，這樣雙方壓力都可減輕。另一方面，審計人員也充分配合，即使有時審計中發(fā)現(xiàn)了大的問題，也不會將其寫進報告。

這正是邁耶等人發(fā)現(xiàn)的“內(nèi)部參與者和外部成員在這些做法中合作，確保個體參與者維持面子”，審計被儀式化了，維護面子成為主題。爭論和沖突被盡量避免，雖然企業(yè)需依靠審計體系來維持合法性，但這種正式結構實際發(fā)揮的作用卻在解耦中被減弱了。

運動式治理。反腐肅紀是自上而下啟動、在整個體制內(nèi)普遍開展的。反腐肅紀對審計的影響表現(xiàn)在兩個方面。首先，廣泛的動員對審計人員和被審計人員都造成壓力，迫使原有的“常規(guī)機制”被放棄。其次，反腐肅紀的內(nèi)容直接與審計相結合，如“是否違反中央八項規(guī)定精神”在各級審計中被列為重點檢查的問題。審計在實施上也受到反腐肅紀的影響：在國家對政治紀律三令五申之后，通融已經(jīng)變得非常困難，而“從嚴從重”則成為審計人員對單位施加壓力的一種手段。

于是反腐肅紀的介入使審計過程不再按原來的“常規(guī)”腳本進行演繹，廣泛的動員使得審計的紀律更嚴格，過程更具政治性。主動準備總結材料的策略已然失效，業(yè)務經(jīng)辦人只能被動接受審計取證。審計取證表需要限時回復，單位回復意見主要是確認情況屬實或不屬實。如果認為不屬實，單位需要給出理由，理由又成為進一步取證的依據(jù);如果最終確認屬實，單位則需要給出整改措施。因此，推卸責任變成高難度和高風險的事情，承認問題則意味著后續(xù)的艱難整改乃至因違紀被處分的可能。

原來與組織實際運作只是松散耦合的審計體系在運動式治理下開始發(fā)生重耦合。已有的研究表明，重耦合往往是內(nèi)部腳本主動調(diào)整以適應外部腳本變化的過程，然而與一般的重耦合不同，我國體制內(nèi)單位這種重耦合是被動的：反腐肅紀由國家驅動，原有常規(guī)機制的惰性成為整治的對象，外部腳本開始自上而下地介入單位組織，從而構成了介入式重耦合。

自上而下的制度改造。對審計體系的改造也體現(xiàn)了典型的國家介入特征。權力被重新配置，一系列行政指令和規(guī)定由國家行政部門頒布，單位內(nèi)部的組織機構因此進行調(diào)整。審計和考核被緊密耦合起來。國務院和國家審計署都公開發(fā)文要求將審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要依據(jù)。在這樣一種新機制下，監(jiān)督部門就有了對單位各部門的運營進行查核的巨大權力，而且也有很大壓力去發(fā)現(xiàn)問題。

自上而下的制度改造體現(xiàn)了委托代理關系的變化。黨的十八以來全面加強黨的領導，國有企業(yè)內(nèi)黨建工作被納入企業(yè)章程，政治委托代理的權重增加。各級單位組織及其管理部門都須向黨負責。在此基礎上形成了新審計體系的模式，即每一級審計部門既要向本單位的黨組織負責，又要接受上級審計部門的指導和監(jiān)督。這就突破了行政上多梯級委托代理造成的信息多層阻隔，大幅提高了審計效率。

在運動氛圍中進行的制度改造鞏固了運動式治理的成果，這已經(jīng)不是簡單的重耦合，而是以重耦合的方式生成了新的制度。舊的審計制度的框架和自上而下的外部腳本介入都成為新制度的源泉。

數(shù)字技術的應用。作為新單位制特征的硬過程約束，是由國家權力與過程數(shù)據(jù)的結合而實現(xiàn)的。因此，數(shù)字技術是硬過程約束的技術基礎，數(shù)字技術對新審計體系有著舉足輕重的意義。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》特別強調(diào)“有關部門、金融機構和國有企事業(yè)單位應根據(jù)審計工作需要，依法向審計機關提供與本單位本系統(tǒng)履行職責相關的電子數(shù)據(jù)信息和必要的技術文檔”。2018年國家審計署公布施行的《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》要求內(nèi)部審計機構或者履行內(nèi)部審計職責的內(nèi)設機構具有“檢查有關計算機系統(tǒng)及其電子數(shù)據(jù)和資料”的權限。

數(shù)字技術是伴隨計算機的廣泛普及而被引入經(jīng)濟過程的。當合同檔案、業(yè)務審批、財務單據(jù)等陸續(xù)實現(xiàn)數(shù)字化，無形中已經(jīng)為新審計體系奠定了技術基礎與條件。較之紙質(zhì)材料，數(shù)據(jù)庫中的數(shù)據(jù)可以被方便地查找、復制或比對，借助數(shù)字技術，掌握過程證據(jù)的效率成百上千倍地提高?，F(xiàn)在，上級只需派一個由十幾人組成的審計組駐扎在下級單位一個月，就足以對其經(jīng)濟過程進行細致分析。然而，在紙質(zhì)檔案時期，即使檔案都有完整編目和良好維護，僅檔案的存取就已占用大量時間，集中調(diào)查某一個項目尚有可能，而要追蹤線索廣泛查找經(jīng)營過程的問題則難以想象。只有當過程數(shù)據(jù)能夠被方便地在計算機數(shù)據(jù)庫中找到時，承載硬過程約束的審計才具備了技術上的可行性和經(jīng)濟上的可負擔性。與國家推動的組織和制度變革相比，數(shù)字技術的應用是一個緩慢的技術轉型和管理轉型過程。雖然國家層面也推動了數(shù)字化轉型，但其只是整體轉型的一部分。大的社會變動都需要經(jīng)過長期醞釀，硬過程約束的實施看似自上而下迅速鋪開，但事實上其條件也是長期孕育生成的。

總結

審計體系的介入式重耦合是指原本已經(jīng)松散耦合的舊體系框架，通過運動式治理被重新耦合，在重新耦合過程中這一體系被國家力量介入改造。運動使制度環(huán)境大幅改變，外部腳本介入并部分替代內(nèi)部腳本，制度改造則是進一步自上而下的介入;運動為制度改造提供了政治氛圍，而制度改造則使得運動式治理的成果被迅速制度化。對審計而言，獲取數(shù)據(jù)的能力至關重要，因此數(shù)字技術的應用也是變革的重要基礎。

介入式重耦合與一般重耦合的區(qū)別在于，一般耦合里組織主動調(diào)整內(nèi)部腳本以適應外部腳本的變化，而在介入式重耦合中，外部腳本可以介入并部分取代內(nèi)部腳本，組織被國家力量的介入重新定向。

國家權力的介入本是傳統(tǒng)單位體制的運作特征。改革開放以來，盡管單位組織逐漸擁有了在傳統(tǒng)單位制下所沒有的自主性，并逐漸適應在市場生存，但舊體制的很多組織設置仍被保留?，F(xiàn)在舊的單位制遺產(chǎn)被重新利用，國家權力再次深度介入基層組織，但當國家權力試圖改變已經(jīng)在市場經(jīng)濟中運行的基層組織時，則必須吸收市場的規(guī)則。審計體系的介入式重耦合體現(xiàn)了新單位制轉型的獨特組織邏輯。

注釋

[1]羅圓：《體制內(nèi)微觀經(jīng)濟約束機制變化與新單位制的形成》，《人民論壇·學術前沿》，2020年第14期。

[2]Shin-Kap Han， "Mimetic Isomorphism and Its Effect on the Audit Services Market"， Social Forces， 1994（2）， pp. 637-664.

[3]Stephen R. Barley， Pamela S. Tolbert， "Institutionalization and Structuration： Studying the Links between Action and Institution"， Organization Studies， 1997（1）， pp. 93-117.

[4]Nicole Ning Liu， Carlos Wing-Hung Lo， Xueyong Zhan， Wei Wang， "Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance"， Public Administration Review， 2015（1）， pp. 85-95.

責 編∕桂 琰（見習）