近日，山東省全面放開城鎮(zhèn)落戶限制的消息引發(fā)關(guān)注。與之相對應(yīng)的，山東還提出“暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道”。山東新戶籍政策意義何在？農(nóng)村落戶是否意味著鄉(xiāng)村對外開放權(quán)利的開端？新的政策是否能助力鄉(xiāng)村吸引人才？

暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道

近日，山東省全面放開城鎮(zhèn)落戶限制的消息引發(fā)關(guān)注。與之相對應(yīng)的，山東還提出“暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道”。

具體而言，高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，符合當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定落戶條件的，可在原籍或就業(yè)創(chuàng)業(yè)地落戶。擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進(jìn)城落戶人員回原籍經(jīng)常居住的，可將戶口遷回原籍。

“暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道”這一政策的相關(guān)表述，最早出自于2020年12月山東省發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革促進(jìn)城鄉(xiāng)融合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的通知》（以下簡稱《通知》）。

近年來，城鎮(zhèn)落戶門檻呈現(xiàn)降低趨勢，但有調(diào)查顯示，農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿卻在大幅度降低。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱在2020年提供的一個(gè)數(shù)據(jù)是，這些年農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿下降了30%至50%左右。

即便是愿意進(jìn)城的農(nóng)民，很多人希望仍然保留返鄉(xiāng)的權(quán)利，故而不在城市落戶，但這又導(dǎo)致難以享受到一些配套的公共服務(wù)。山東省此次為進(jìn)城落戶者提供“可逆”的返鄉(xiāng)機(jī)會，無疑將解除一些人的后顧之憂。這恰如山東省的官方解讀中所述，解決了農(nóng)村人口進(jìn)城落戶最擔(dān)心的過不好、回不去等顧慮。

從這個(gè)角度考慮，“暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道”政策或許將在特定時(shí)期促進(jìn)特定群體的城鎮(zhèn)化。

“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”

上述《通知》，除了提出全面放開城鎮(zhèn)落戶限制、暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道之外，還專門提及保障進(jìn)城落戶農(nóng)村人口的合法權(quán)益。

具體而言，依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。全面完成農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益與戶籍登記脫鉤。支持、引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償流轉(zhuǎn)相關(guān)權(quán)益，探索向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出農(nóng)戶承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘表示，從中國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，城鎮(zhèn)化率仍在不斷提高，與此同時(shí)，人口出現(xiàn)了在城鄉(xiāng)之間雙向流動的現(xiàn)象，并且這種潛在需求還將持續(xù)。

陸銘表示，農(nóng)村人口如果覺得在城市能夠獲得更好的就業(yè)機(jī)會、收入增長空間以及公共服務(wù)等，可能會進(jìn)城定居，或者階段性地進(jìn)城，之后回到老家。而一部分覺得更適合在農(nóng)村發(fā)展的城市人口，包括創(chuàng)業(yè)投資者，也可能選擇到農(nóng)村生活。

陸銘認(rèn)為，過去我們的戶籍制度設(shè)計(jì)，不利于人口在城鄉(xiāng)之間流動，因此改革也應(yīng)該從兩方面入手。政府既要創(chuàng)造條件適應(yīng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，譬如增加城市公租房建設(shè)，同時(shí)也要把在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的權(quán)利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)”的應(yīng)有之義。

政策配套仍有待跟進(jìn)

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉守英在談及鄉(xiāng)村振興問題時(shí)強(qiáng)調(diào)，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉(xiāng)村振興不是簡單把進(jìn)城的人弄回來，而是鼓勵(lì)進(jìn)城的農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進(jìn)城的人開放權(quán)利，未來鄉(xiāng)村也要對村外的人開放權(quán)利。

此次山東省的“暢通入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)落戶渠道”政策，是否可被視作鄉(xiāng)村對外開放權(quán)利的其中一個(gè)重要方面？是否有助于為鄉(xiāng)村振興吸引人才？

一位長期關(guān)注人口問題的觀察人士表示，山東看起來是開了一個(gè)有意義的頭。目前來看，農(nóng)村戶籍的核心權(quán)益主要是土地，包括宅基地和耕地。除了原本就在農(nóng)村擁有宅基地而將戶口又從城市遷回農(nóng)村的群體之外，看重農(nóng)村價(jià)值的主要有兩類人，一類是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資者，另一類是部分城市中上收入群體，希望在城市周邊的農(nóng)村地區(qū)購入土地。但在遷入以及未來可能遷出農(nóng)村戶籍的過程中，土地的分配、處置等問題如何解決尚不明晰，這可能導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)吸引人才落戶農(nóng)村的效果。

不久前，在國新辦的一場圍繞今年中央“一號文件”介紹鄉(xiāng)村振興有關(guān)情況的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀表示，農(nóng)村宅基地涉及農(nóng)民切身利益，十分敏感和復(fù)雜，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理。

與此同時(shí)，吳宏耀再次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格禁止城里人下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等。

放開城鎮(zhèn)人口入鄉(xiāng)落戶渠道，還需要防范投機(jī)行為。值得注意的是，山東省限定了 “高校畢業(yè)生、退伍軍人等城鎮(zhèn)人員入鄉(xiāng)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”，以及“擁有農(nóng)村宅基地使用權(quán)等基本生活基礎(chǔ)的進(jìn)城落戶人員回原籍經(jīng)常居住”這些十分有限的情形。

陸銘表示，人口從城市進(jìn)入到農(nóng)村，如何獲得應(yīng)有權(quán)利，這涉及一系列復(fù)雜問題。原本在農(nóng)村有宅基地的返鄉(xiāng)者相對好辦，但如果完全是從城市來落戶的新農(nóng)村人，他們可獲得的權(quán)利是什么？這里面有一系列的制度性障礙需要去突破。至少應(yīng)該允許在農(nóng)村就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的人，達(dá)到了一定年限可以長租，至于是否有權(quán)利購入宅基地，可以交給村集體決定。

（《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》 王帆/文）