李赟

冷戰(zhàn)后，隨著兩極體系瓦解，世界核大戰(zhàn)陰云消散，作為美國核武器指揮控制系統(tǒng)重要環(huán)節(jié)之一的“核手提箱”，逐漸淡出了大眾視野。但在特朗普就任美國總統(tǒng)后，陸續(xù)頒布新版《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略報(bào)告》和《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》等，再次將大國競爭視為美國首要安全威脅。特別是2018年，特朗普在推特上發(fā)文，“炫耀”美國的“核按鈕”就在自己的桌子上，并且“更大、更厲害，而且真的管用”。美版“核手提箱”一度沖上媒體關(guān)注頭條。

1月20日，美國當(dāng)選總統(tǒng)拜登正式入主白宮。此前，關(guān)于總統(tǒng)權(quán)力能否順利交接，尤其“核手提箱”的交接成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。通常，在新任總統(tǒng)就職典禮上，卸任總統(tǒng)會(huì)將“核手提箱”進(jìn)行交接。

“核手提箱”里有什么

美國“核手提箱”真的如特朗普所言，是個(gè)放在辦公桌上一觸即發(fā)的“核按鈕”嗎？顯然不是。

據(jù)媒體披露，美版“核手提箱”是一個(gè)包裹著黑色皮革的超堅(jiān)固鈦制密碼包，里面沒有所謂的“核按鈕”，而是4份文件：一是黑色手冊(cè)，羅列了打擊力度不同的多份行動(dòng)方案，記錄著美國核武器的數(shù)量、部署地點(diǎn)及預(yù)定發(fā)射路線等；二是一份機(jī)密名單，記載著發(fā)生緊急事態(tài)時(shí)可供總統(tǒng)使用的秘密基地（避難所）名單；三是緊急廣播程序，記錄著遭受核襲擊后總統(tǒng)向全國廣播的程序；四是寫有總統(tǒng)認(rèn)證號(hào)碼的認(rèn)證卡，此卡不被確認(rèn)時(shí)，以總統(tǒng)名義下達(dá)的任何命令都無效。

此外，手提箱里還有衛(wèi)星信號(hào)發(fā)射接收器（安全保密電話），用以傳達(dá)總統(tǒng)命令。一旦總統(tǒng)決定對(duì)敵實(shí)施核打擊，他首先需要確定使用黑皮書中的何種打擊方案，而后通過保密電話使用認(rèn)證卡向五角大樓驗(yàn)證自己的身份。一旦總統(tǒng)的身份得到驗(yàn)證，命令成功下達(dá)，擁有美國核力量指揮權(quán)的戰(zhàn)略司令部就將實(shí)施核打擊。這時(shí)，總統(tǒng)的命令就會(huì)通過指揮系統(tǒng)傳遞到部署于世界各地的轟炸機(jī)、導(dǎo)彈發(fā)射井和潛艇操作人員，進(jìn)而啟動(dòng)核武發(fā)射。

總統(tǒng)能自己決定發(fā)射核武器嗎

佩洛西等人之所以如此緊張，不僅是擔(dān)心在總統(tǒng)就職儀式上“核手提箱”能否順利移交給拜登，更擔(dān)心“任性”的特朗普是否會(huì)做出冒天下之大不韙之事。2020年11月，特朗普曾在一次圓桌會(huì)議上詢問高級(jí)顧問，美國對(duì)伊朗的主要核基地是否有采取行動(dòng)的選擇權(quán)。

僅就程序而言，是否發(fā)射核武器，似乎完全取決于總統(tǒng)個(gè)人意志。但在實(shí)際操作中，遠(yuǎn)非如此簡單。

首先，總統(tǒng)命令的傳遞離不開軍方的支持和配合。如果是在軍方首先探測(cè)到美國已經(jīng)或即將遭受核打擊，并已經(jīng)報(bào)告總統(tǒng)的情況下，一旦接到總統(tǒng)的命令，軍方必然堅(jiān)決執(zhí)行。如果沒有迫在眉睫的核威脅，總統(tǒng)卻下令實(shí)施核打擊，就很可能受到軍方的懷疑和抵制。2017年，美軍時(shí)任戰(zhàn)略司令部司令在參加國際會(huì)議時(shí)曾表示，如果特朗普下達(dá)“非法”的打擊命令，他將拒絕服從，并將和總統(tǒng)一起尋找合法的解決方法。

其次，內(nèi)閣成員也存在制約總統(tǒng)決定的可能性。一般而言，在做出實(shí)施核打擊這樣重大的決策時(shí)，總統(tǒng)應(yīng)首先征詢副總統(tǒng)、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、國防部長、國務(wù)卿等高官意見。雖然在程序和法律上，沒有明確規(guī)定總統(tǒng)使用核武器必須得到上述高官的贊同，但如果總統(tǒng)無視高官反對(duì)堅(jiān)決動(dòng)武，會(huì)使自己的行為看起來荒謬和不合法，將削弱軍方執(zhí)行其核打擊命令的決心。

最后，根據(jù)美國憲法修正案第25條，如果超過一半的內(nèi)閣成員認(rèn)為總統(tǒng)無法履職，可以剝奪總統(tǒng)職權(quán)并由副總統(tǒng)繼任。2021年1月6日，在特朗普支持者攻占國會(huì)事件發(fā)生后，就曾有政界人士提議，依據(jù)該修正案提前解職特朗普。

可以說，上述這些因素都可對(duì)美國總統(tǒng)肆意使用核武器構(gòu)成制約。

核武器使用主導(dǎo)權(quán)之爭

雖然有諸多因素制約美國總統(tǒng)濫用核武器，但理論上，如果總統(tǒng)把所有反對(duì)他的閣員及軍方高官全部解職并換成與其“志同道合”的人，那么他還是能獨(dú)斷專行實(shí)施核打擊。鑒于此，長久以來美國政界就有一種聲音認(rèn)為，將動(dòng)用世界最大核武庫的終極決定權(quán)交由個(gè)人是有風(fēng)險(xiǎn)的，必須引入國會(huì)的監(jiān)督。

動(dòng)用核武器屬于重大戰(zhàn)爭行為，其背后是美國行政權(quán)和立法權(quán)對(duì)于戰(zhàn)爭發(fā)動(dòng)權(quán)的爭奪。依據(jù)美國憲法，總統(tǒng)和國會(huì)都擁有一部分戰(zhàn)爭權(quán)力。其中，國會(huì)負(fù)責(zé)宣戰(zhàn)和軍隊(duì)供給，總統(tǒng)作為美軍統(tǒng)帥，負(fù)責(zé)戰(zhàn)爭指揮。但在實(shí)踐中，總統(tǒng)可不經(jīng)國會(huì)宣戰(zhàn)而發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭，而后須獲國會(huì)追加授權(quán)；同時(shí)，國會(huì)也可利用戰(zhàn)爭撥款權(quán)干涉總統(tǒng)的作戰(zhàn)指揮。

引入國會(huì)制約總統(tǒng)使用核武器的法理依據(jù)在于：使用核武器等于進(jìn)入全面戰(zhàn)爭狀態(tài)，只要國會(huì)不宣戰(zhàn)，總統(tǒng)就無法使用核武器；同時(shí)，美軍所有武器裝備（包括核武器）都由國會(huì)撥款購買，國會(huì)可認(rèn)為自己對(duì)核武器擁有一定的控制權(quán)。因此，早在1972年，美聯(lián)邦參議員威廉·富布萊特就曾嘗試推動(dòng)議案，謀求規(guī)定：除非已受到核攻擊或面臨不可逆轉(zhuǎn)的核攻擊，或者已獲國會(huì)“預(yù)先和明確”授權(quán)，總統(tǒng)不得使用核武器，但該議案被大比例否決。

“富布萊特法案”被否決的原因在于：一是法理上，核武器雖由國會(huì)撥款購買，但一旦交付軍隊(duì)，其使用就屬總統(tǒng)職權(quán)，國會(huì)無權(quán)繼續(xù)過問；二是動(dòng)用核武器往往面臨十分緊急的情況，甚至需要立刻先發(fā)制人打擊，如交由國會(huì)討論，將貽誤戰(zhàn)機(jī)。當(dāng)年設(shè)置“核手提箱”的初衷之一，就是為了將核武器使用權(quán)集中于總統(tǒng)手中，以便在冷戰(zhàn)期間兩大集團(tuán)尖銳對(duì)峙的情況下，總統(tǒng)能及時(shí)做出核打擊決策。正是出于上述原因，2017年，民主黨參議員提出的“禁止總統(tǒng)首先使用核武器，除非國會(huì)已經(jīng)宣戰(zhàn)并已授權(quán)進(jìn)行核打擊”的“限制首先使用核武器法案”也未獲國會(huì)通過。

有鑒于此，部分專家和議員退而求其次，提出可以立法規(guī)定：總統(tǒng)在下令使用核武器時(shí)，必須得到國防部長和參謀長聯(lián)席會(huì)議主席的同意。這樣既不與憲法抵觸，也不涉及立法權(quán)與行政權(quán)之爭，同時(shí)又在一定程度上規(guī)避了將動(dòng)用世界最大核武庫的終極決定權(quán)交由個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)。

（摘自《環(huán)球》2021年第2期。作者為軍事科學(xué)院助理研究員）