是什么讓基層干部“難作為”？

周少來

當(dāng)前，在基層治理中滋生出一系列管控困境：在各式各樣繁忙工作之下，“管理”變成了“管控”、“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”、“管好”變成了“管死”，由此一些基層干部存在“多干多錯、少干少錯、不干不錯”的工作心態(tài)，并最終導(dǎo)致基層干部中存在“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“能干事而不敢干事”的“難作為”問題。

“管好管嚴(yán)”變異為“管住管死”

進(jìn)入新時代以來，黨中央以上率下，通過層層傳導(dǎo)壓力，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，基層治理也得以極大加強(qiáng)，基層干部的工作作風(fēng)也由此得到顯著改善。但同時，另一種現(xiàn)象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標(biāo)準(zhǔn)、事事嚴(yán)要求的“極化管理”由此產(chǎn)生并得以普遍推行，如項目管理中各項任務(wù)的“百分百達(dá)標(biāo)”、工作流程的“全過程留痕”、考核評估中的“一票否決”，等等。

這對于基層工作的快速高效推進(jìn)自然有極大的“正效應(yīng)”，但隨著這種“極化管理”的工作方式在基層推廣和蔓延，干部激勵機(jī)制“扭曲變異”，在基層干部中逐漸滋生出一種日益嚴(yán)重的管控困境：基層干部的自主自治空間被極大壓縮，創(chuàng)新活力喪失全無。為什么出于良好動機(jī)的“管好管嚴(yán)”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？

由于層層下壓的各項任務(wù)，一些地方的基層干部并沒有多少時間“自主創(chuàng)新”;層層下查的責(zé)任追究，基層干部也“不敢”有多少“自主創(chuàng)新”，由此形成人人只求完成本職工作，不求有功但求無過的“不被追責(zé)”。同時，由于各種形式主義的任務(wù)和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都關(guān)心工作的實(shí)績和實(shí)效，人人自保其職位和利益，人人難以創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)墓芸乩Ь场?/p>

這里概括的基層治理中的管控困境，與人們常說的各種基層干部的“不作為”，還是有本質(zhì)區(qū)別的，是指基層干部自身有能力、有想法，但由于各種各樣的任務(wù)壓力和追責(zé)約束，“能干事而不敢干事”的“難作為”現(xiàn)象。

它是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，甚至是一種人人能感覺到而不能“說破”的現(xiàn)象。也就是說，管控困境并不是哪一個上級領(lǐng)導(dǎo)或部門要有意為之，或直接“人為建構(gòu)”的，而是在各種良好動機(jī)下推動的，是逐漸在下級干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來的一種“行為取向”，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產(chǎn)品”。

責(zé)任壓力與內(nèi)在激勵不平衡

基層治理中的管控困境，更多與工作的制度環(huán)境和約束機(jī)制有關(guān)。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國五級政府體制的最底層，并沒有多少法定的執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，國家法律和法規(guī)所賦予的各種執(zhí)法權(quán)，一般都只授予到縣級政府及其部門。同時，基層政府對于來自各級上級部門的任務(wù)和項目，幾乎沒有任何討價還價的權(quán)力，即使知道自身并沒有多少權(quán)力和能力加以完成。

由于各種各樣的任務(wù)繁多以及頻繁的檢查考核，本來就沒有多少自主空間的基層政府，更是處于匆忙應(yīng)付的工作狀態(tài)中，其自主擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新干事的自治空間更加狹小和受壓。

在現(xiàn)行的權(quán)力上收、責(zé)任下卸的壓力型體制下，上下級政府之間的體制性權(quán)責(zé)關(guān)系并不平衡，這在縣、鄉(xiāng)兩級政府之間體現(xiàn)得更加明顯。

上級部門的“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”，與基層政府的“權(quán)力最小化、責(zé)任最大化”形成強(qiáng)烈反差。這也是鼓勵基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)娜蒎e糾錯機(jī)制難以落地實(shí)施的重要原因，因為創(chuàng)新?lián)?dāng)者要承擔(dān)“責(zé)任”，容錯糾錯者也要承擔(dān)“責(zé)任”。無限的責(zé)任壓力下，會通過不斷的追責(zé)鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

針對基層干部的激勵機(jī)制和獎懲措施，除了對有晉升前景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和年輕干部有一定的激勵效果外，對于大多數(shù)基層干部來說，都是某種意義上的“外在激勵”，難以轉(zhuǎn)化為干部行為的“內(nèi)在激勵”。

此外，由于基層工作大多是由幾個干部集體合作完成的，很難分清楚個人的貢獻(xiàn)大小，且基層工作很多都是具體細(xì)微的，如針對貧困戶的家訪工作，很難具體細(xì)化和量化，個人做的工作，只有在最后的總體工作成績中才能體現(xiàn)。因此，各種榮譽(yù)獎勵和物質(zhì)獎勵，只能以集體的名義獎勵給“組織集體”。

但如果工作中出現(xiàn)任何“差錯”和“失誤”，上級部門的責(zé)任追查，板子一定要打到具體責(zé)任人的頭上。組織激勵很難轉(zhuǎn)化為個體激勵，造成基層干部形成“唯上唯權(quán)”的風(fēng)氣，幾乎“鎖定”在“管死效應(yīng)”的路徑習(xí)慣上。

在潛移默化的激勵扭曲中，基層的管控困境由此產(chǎn)生和蔓延開來。這也是這么多年來，基層形式主義和所謂的“不作為”難以治理的根本性制度根源。

建構(gòu)持續(xù)有效的基層治理激勵機(jī)制

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵干部創(chuàng)新?lián)?dāng)，不僅僅是個體干部的思想素質(zhì)培訓(xùn)所能解決的，而要依靠頂層設(shè)計性質(zhì)的制度和體制改革。

要賦予基層政府與其責(zé)任相匹配的權(quán)力和資源。在新時期，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，基層政府將會承擔(dān)更多更繁重任務(wù)，改革制度體制、放權(quán)賦能將會顯得更加緊迫和必要。

為此，應(yīng)當(dāng)縮減行政管理層級，深化“省直管縣”改革力度，放權(quán)賦能基層政府更多的自主空間，減少權(quán)力上收、責(zé)任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權(quán)責(zé)體系，劃定縣、鄉(xiāng)兩級政府的權(quán)力責(zé)任清單。同時，在科研單位等事業(yè)單位組織中，管控困境也普遍存在和蔓延，同樣需要改革管理體制，放權(quán)賦能基層組織更多的自主權(quán)力和活力。

要大幅減少各自為戰(zhàn)的紛繁多樣的重復(fù)督查考核?，F(xiàn)行的眾多督查考核機(jī)制，一方面是出于加強(qiáng)基層黨建、加強(qiáng)基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級組織和部門下卸其責(zé)任和壓力的組織動機(jī)。由此造成了各個職能部門都在提升各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各自的管理規(guī)范，同時開展各自的督查考核。

這種體制內(nèi)“自轉(zhuǎn)空耗”的督查考核，近幾年來更以各種“大數(shù)據(jù)管理”“智能化管理”“全過程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責(zé)任的“電子官僚主義”之實(shí)。

要加強(qiáng)基層民主監(jiān)督和民主評議，提升內(nèi)在激勵和個體激勵的力度。在大幅縮減體制內(nèi)督查考核的同時，應(yīng)加強(qiáng)自下而上的民主監(jiān)督和民主評議，特別是在事關(guān)重要干部的提拔任用和獎勵懲罰時，基層群眾的意見和判定十分重要。

要構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。在放權(quán)賦能基層政府、提升基層黨政統(tǒng)合能力的同時，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實(shí)扭轉(zhuǎn)不斷下沉的行政化趨勢，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層社會的民主自治能力，推動鄉(xiāng)村社會自治組織的制度化建設(shè)。

在加強(qiáng)基層民主自治組織化能力建設(shè)的同時，用強(qiáng)大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)幕盍蛣恿Γ?gòu)真正持續(xù)有效的基層治理激勵機(jī)制。同時，推動城鄉(xiāng)要素的自由雙向流動，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公民個體積極參與基層治理，真正構(gòu)建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。