中國稀土開采總量控制政策效應(yīng)評估

易璐， 鄭明貴,2

（1. 江西理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 贛州 341000； 2. 中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院，合肥 230026）

稀土屬于國家的優(yōu)勢礦產(chǎn)資源， 改革開放以來，稀土開采、冶煉和應(yīng)用技術(shù)穩(wěn)步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，不僅滿足了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，而且為全球提供了90%以上的稀土需求[1]。 但經(jīng)過半個多世紀(jì)的超強(qiáng)度開采，中國稀土資源的保有儲量和保障年限不斷下降，主要礦區(qū)資源加速衰竭[2]。1991 年，離子型稀土礦產(chǎn)被列入國家保護(hù)性開采的特定礦種，政府開始對稀土資源的開發(fā)與生產(chǎn)進(jìn)行管制。 2006 年以前，我國以審批和頒發(fā)采礦許可證為手段治理礦業(yè)開發(fā)秩序，缺乏對資源開發(fā)的合理規(guī)劃與管理，政策效果并不顯著，仍然存在資源過度開采、回收率較低、非法開采等問題，資源環(huán)境破壞比較嚴(yán)重[3]。 2006 年政府開始實施開采總量控制政策，2012 年又規(guī)范了指令性生產(chǎn)計劃指標(biāo)的分配方案。 基于2006 年和2012 年出臺的2 項稀土產(chǎn)業(yè)政策，利用事件研究法對其政策效應(yīng)進(jìn)行評價，檢驗政策實施的效果，可以為我國制定和完善稀土產(chǎn)業(yè)政策提供參考依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

隨著國家宏觀調(diào)控政策的頻頻出臺，學(xué)者們在稀土產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域開展了一系列的研究。在稀土政策對國內(nèi)外市場的影響方面，杜鳳蓮等采用供給、需求彈性理論分析出口管制政策對國際稀土市場的影響[4]。SHEN Lei 等對出口配額、出口關(guān)稅、行業(yè)整合、資源儲備等6 種關(guān)鍵稀土政策進(jìn)行了具體分析[5]。Mancheri 調(diào)查了中國實施的稀土出口限制政策及其對世界貿(mào)易的影響[6]。 從稀土定價權(quán)視角分析稀土政策方面，馬乃云和陶慧勇從稀土出口及定價權(quán)回歸角度分析財稅政策措施[7]。 宋文飛等重點闡釋了稀土定價權(quán)缺失的理論機(jī)理， 對解決稀土定價權(quán)缺失的渠道進(jìn)行了探討[8]。 周代數(shù)等從國際定價權(quán)的涵義與決定機(jī)制出發(fā),對稀土國際定價體系的重構(gòu)提出了相應(yīng)的政策建議[9]。 在稀土政策的現(xiàn)狀分析及發(fā)展取向方面，吳志軍通過對稀土產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)狀及成效進(jìn)行整理，進(jìn)而探討產(chǎn)業(yè)政策對我國稀土產(chǎn)業(yè)的影響[10]。倪平鵬等從開采現(xiàn)狀的層面上探討稀土資源開發(fā)存在的問題，提出建立稀土資源保護(hù)性開發(fā)戰(zhàn)略[11]。 程建忠和車麗萍分析了中國典型的稀土資源存在的問題, 探討了稀土資源的發(fā)展方向[12]。 蔡曉鳳和賴丹基于資源稟賦差異視角對比分析稀土企業(yè)改革前后稅負(fù)水平及改革效應(yīng)[13]?？梢姡⊥廉a(chǎn)業(yè)政策研究主要包括出口管制、定價權(quán)問題、資源管理、財稅政策等。 但并沒有深入涉及對稀土產(chǎn)業(yè)政策的實施效果進(jìn)行評價，針對稀土產(chǎn)業(yè)政策的研究也僅停留于定性分析。

在政策效果評價的定量研究方面， 學(xué)者們通過構(gòu)建各類模型對政策的實施效果進(jìn)行實證分析。 何歡浪和陳琳通過構(gòu)建博弈模型，研究了政府征收稀土資源稅的不同方式對企業(yè)稅負(fù)轉(zhuǎn)移的影響[14]。 王玉珍運用計量經(jīng)濟(jì)分析工具和方法，分析了我國所采取的階段性稀土產(chǎn)業(yè)政策效果[15]。 高藝和廖秋敏將稀土企業(yè)排污費強(qiáng)度作為環(huán)境規(guī)制指標(biāo)引入異質(zhì)性企業(yè)貿(mào)易模型，研究了稀土企業(yè)排污費強(qiáng)度對出口的影響[16]。 許慶慶通過構(gòu)建系統(tǒng)動力學(xué)模型仿真資源環(huán)境政策對我國稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的影響[17]。針對我國稀土資源開發(fā)政策的效應(yīng)進(jìn)行研究，由于涉及的年限較短，統(tǒng)計數(shù)據(jù)比較有限，此類方法并不適用。 因此，本文采用事件研究法定量評價稀土產(chǎn)業(yè)政策的實施效應(yīng)。 事件研究法是利用研究對象在事件發(fā)生前的歷史趨勢估計事件發(fā)生后的結(jié)果，通過將政策實施后的實際效果與按實施前表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢所推導(dǎo)的效果進(jìn)行比較，確定事件的影響程度。

綜上，關(guān)于我國稀土產(chǎn)業(yè)政策實施效應(yīng)的定量研究，文獻(xiàn)中很少涉及。 本文將事件研究法引入，建立GM（1,1）模型，給出政策效應(yīng)值的測量方法，豐富了政策評估的理論與方法。通過對稀土礦產(chǎn)量和3 類稀土精礦產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行政策效應(yīng)測度，并根據(jù)稀土資源條件和分布格局，區(qū)分3 類不同稀土礦產(chǎn)品進(jìn)行對比分析，為完善稀土產(chǎn)業(yè)政策體系提供對策建議。

2 研究設(shè)計

2.1 政策事件描述

2006 年以前國家對稀土礦山開采實施了一系列限制政策，但受政策執(zhí)行力不足、國內(nèi)及國際市場需求強(qiáng)勁等因素制約，政策效果并不明顯。 2005 年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》， 表明國家對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的重視程度不斷提高，保護(hù)戰(zhàn)略資源、減少生態(tài)環(huán)境破壞是未來開發(fā)政策的主要目標(biāo)之一[18]。 在此背景下，2006 年起國家陸續(xù)出臺并實施多項稀土產(chǎn)業(yè)政策，其中有2 項關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策。

政策一： 按照保護(hù)性開采特定礦種管理相關(guān)規(guī)定，原國土資源部自2006 年起對稀土礦實行開采總量控制管理，每年將開采總量控制指標(biāo)分配下達(dá)到省級國土資源主管部門。 2006—2019 年下發(fā)的稀土礦開采總量控制指標(biāo)如圖1 所示，2006 年至2010 年的稀土礦開采總量指標(biāo)大體持平，2011 年至2017 年開采總量指標(biāo)有所上升，但上升幅度不大。 由于市場需求增加，2018 和2019 年的開采總量指標(biāo)增長較快。這項政策的出臺是為了降低稀土資源開發(fā)強(qiáng)度，提高資源利用效率，有效保護(hù)和合理利用稀土資源以保障稀土的可持續(xù)供應(yīng)。

圖1 2006—2019 年稀土礦開采總量控制指標(biāo)Fig. 1 Total amount control index for rare earth mining from 2006 to 2019

政策二：2007 年起稀土礦產(chǎn)品和冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)被納入到國家指令性生產(chǎn)計劃管理， 工信部于2012 年6 月制定了 《稀土指令性生產(chǎn)計劃管理暫行辦法》，將稀土礦山和冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)、銷售的稀土礦產(chǎn)品和冶煉分離產(chǎn)品， 以及利用國外進(jìn)口的稀土礦產(chǎn)品和從稀土廢舊物品中提取生產(chǎn)的稀土產(chǎn)品納入到計劃管理范疇， 符合條件的生產(chǎn)企業(yè)需向省級工業(yè)主管部門申請計劃， 經(jīng)工信部組織審查后每年度分2 批下達(dá)生產(chǎn)計劃[19]。實施稀土指令性生產(chǎn)計劃管理政策是為了進(jìn)一步規(guī)范稀土生產(chǎn)經(jīng)營活動，對稀土市場的供應(yīng)端產(chǎn)生一定的影響，達(dá)到有效調(diào)整稀土市場的供需形勢，進(jìn)而掌握稀土定價權(quán)的目的，對稀土資源保護(hù)和合理利用具有重要的戰(zhàn)略意義。

2.2 政策事件窗口

事件研究法的分析過程共涵蓋3 個窗口：一是估計窗口， 確定事件發(fā)生前研究對象一般規(guī)律的時間段；二是事件窗口，展現(xiàn)事件發(fā)生時研究對象實際狀態(tài)和預(yù)期狀態(tài)差異的時間段；三是事后窗口，體現(xiàn)事件長期影響的時間段[20]。根據(jù)本文政策事件的發(fā)生時間，同時考慮政策的滯后效應(yīng)，確定出事件窗口的時間范圍。 政策一出臺時間是2006 年， 估計窗口為2000—2005 年，事件窗口為 2006—2010 年，事后窗口為 2011—2016 年。 政策二出臺時間是 2012 年，估計窗口為2007—2011 年，事件窗口為2012—2013 年，事后窗口為2014—2018 年。

2.3 政策效應(yīng)計算模型

政策效應(yīng)是用來估計事件的影響程度。根據(jù)研究對象特點及數(shù)據(jù)收集情況，通過計算實際產(chǎn)量與無政策影響下的預(yù)測產(chǎn)量的差額來分析政策的效應(yīng)。實際產(chǎn)量是通過CBC 金屬網(wǎng)收集數(shù)據(jù)得出， 而預(yù)測產(chǎn)量是通過設(shè)定模型來進(jìn)行估計。 GM（1,1）模型是一個單變量的一階微分方程，是原始數(shù)據(jù)不多情況下的理想預(yù)測模型[21]。采用GM（1,1）預(yù)測模型對稀土礦產(chǎn)量和3 類稀土精礦產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行預(yù)測，將預(yù)測產(chǎn)量與實際產(chǎn)量進(jìn)行比較，從而計算出政策效應(yīng)值。

模型如下：

設(shè)有原始數(shù)據(jù)列

建立灰微分方程為：

用回歸分析求得 a，b 的估計值，取 x（1）（0）=x（0）（1），得到灰微分方程的時間序列：

預(yù)測方程為：

政策效應(yīng)值為預(yù)測值F 與實際值R 之間的差額S：

2.4 模型檢驗統(tǒng)計量

假設(shè)政策效應(yīng)值均值S 為0，備擇假設(shè)為政策效應(yīng)值均值不為0[22]。 如果估計結(jié)果拒絕原假設(shè)，則說明開采總量控制政策顯著影響了稀土產(chǎn)量。檢驗統(tǒng)計量如下：

其中：S 是（t1，t2）期間上的政策效應(yīng)值；σ2（t1，t2）是（t1，t2）期間上政策效應(yīng)值的方差。

3 政策效應(yīng)評估

3.1 政策一效應(yīng)評估

選取1995—1999 年稀土礦產(chǎn)量的實際數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測，運用式（1）～式（5）計算出 2000—2016 年的預(yù)測值F1，再利用式（6）和式（7）測算政策效應(yīng)值 S1和檢驗統(tǒng)計量t，計算結(jié)果見表1。

表1 2000—2016 年政策效應(yīng)值計算結(jié)果Table 1 Calculation results of policy effect values from 2000 to 2016

由表1 可知， 產(chǎn)量預(yù)測值F1呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。 在估計窗口（2000—2005 年），預(yù)測值 F1與實際值R1的偏差 S1在 0.36 至 1.71 萬 t 之間波動。 在事件窗口（2006—2010 年），S1增長比較明顯，從 2006 年的 1.65 萬 t 增長至 2010 年的 6.82 萬 t。 在事后窗口（2011—2016 年）， 實際產(chǎn)量基本在 10 萬 t 上下浮動，而 S1逐年遞增，從 11.3 萬 t 擴(kuò)大到 24.57 萬 t。 從統(tǒng)計的顯著性來看，在事件窗口（2006—2010 年），政策效應(yīng)值在的10%置信水平下無法拒絕原假設(shè)，政策的影響還不足夠顯著。在事后窗口（2011－2016 年），政策效應(yīng)值在1%，5% 和10%的置信水平上顯著，說明了政策一在短期內(nèi)對稀土礦產(chǎn)量的影響不顯著，政策的滯后效應(yīng)使得長期影響具有顯著性。

2007—2016 年稀土礦開采總量控制指標(biāo)值、實際產(chǎn)量值和預(yù)測產(chǎn)量值的數(shù)據(jù)對比情況如圖2 所示。

圖2 2007—2016 年稀土礦開采總量控制指標(biāo)值、實際產(chǎn)量值和預(yù)測產(chǎn)量值Fig. 2 Total control index value, actual output value and predicted output value of rare earth mining from 2007 to 2016

從圖2 中可以看出：無政策一情況下，按照原先的發(fā)展趨勢產(chǎn)量會不斷增加，2006 年實施了開采總量控制管理政策后，2007 年至2010 年實際產(chǎn)量雖有小幅增加， 但從2011 年起產(chǎn)量值趨于平穩(wěn)，2015—2016 年稀土礦實際產(chǎn)量和控制指標(biāo)達(dá)到了一致。長期來看稀土礦產(chǎn)量逐步得到了有效控制，政策效果比較明顯。

3.2 政策二效應(yīng)評估

我國輕、重稀土資源存在不同的資源條件和分布格局，輕稀土以內(nèi)蒙古白云鄂博混合型稀土礦及山東微山湖、四川冕寧的氟碳鈰礦為主，中重稀土以江西、廣東、福建等南方七省的離子型稀土礦為主。2012 年起國家對混合型稀土礦、氟碳鈰礦、離子型稀土礦等稀土原礦采選后獲得的精礦及其他稀土礦產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃。為了體現(xiàn)政策的管控效果，以下分別對3 類稀土精礦產(chǎn)量（以REO 計）進(jìn)行分析。

3.2.1 離子型稀土精礦產(chǎn)量

選取2002—2006 年離子型稀土精礦產(chǎn)品的產(chǎn)量實際值進(jìn)行預(yù)測，運用式（1）～式（5）計算出 2007—2018 年的預(yù)測值 F2，再利用式（6）和式（7）測算政策效應(yīng)值S2和檢驗統(tǒng)計量t。 計算結(jié)果見表2。

表2 2007—2018 離子型稀土精礦產(chǎn)量實際值與預(yù)測值Table 2 Actual and predicted output of ion-adsorption rare earth mineral products from 2007 to 2018

由表 2 可知，在估計窗口（2007—2011 年），預(yù)測值F2與實際值R2的偏差 S2逐年遞增， 從 0.02 萬t增長至3.87 萬t。 在事件窗口和事后窗口（2012—2018 年），預(yù)測值 F2呈現(xiàn)緩慢遞增的趨勢，S2基本在3 萬t 至4 萬t 上下浮動。從統(tǒng)計的顯著性來看，在估計窗口 （2007—2011 年），2010 年和 2011 年政策效應(yīng)值在5%和1%置信水平上顯著， 說明在政策一的影響下，離子型稀土精礦產(chǎn)量得到了有效控制。 在事件窗口和事后窗口（2012—2018 年），政策效應(yīng)值的在5%和1%的置信水平上顯著， 說明政策二進(jìn)一步影響離子型稀土精礦產(chǎn)量，政策效應(yīng)明顯。長期來看，國家指令性生產(chǎn)計劃管理政策持續(xù)影響離子型稀土礦產(chǎn)品的產(chǎn)量。

3.2.2 混合型稀土精礦產(chǎn)量

選取2002—2006 年混合型稀土精礦產(chǎn)品的產(chǎn)量實際值進(jìn)行預(yù)測，運用式（1）～式（5）計算出 2007—2018 年的預(yù)測值 F3，再利用式（6）和式（7）測算政策效應(yīng)值S3和檢驗統(tǒng)計量t。 計算結(jié)果見表3。

表3 2007—2018 混合型稀土精礦產(chǎn)量實際值與預(yù)測值Table 3 Actual and predicted output of mixed rare earth mineral products from 2007 to 2018

由表3 可知， 預(yù)測值F3與實際值R3的偏差S3逐年遞增。在估計窗口（2007—2011 年），無政策二的情況下政策效應(yīng)統(tǒng)計結(jié)果不顯著。 在事件窗口（2012—2013 年），2013 年政策效應(yīng)值在 10%的置信水平上顯著，說明政策二的實施對混合型稀土精礦產(chǎn)量有一定的影響。在事后窗口（2014—2018 年），政策效應(yīng)值在5%和1%的置信水平上顯著， 說明政策二長期影響了混合型稀土精礦產(chǎn)量，政策的實施使混合型稀土精產(chǎn)品的產(chǎn)量得到了有效控制。

3.2.3 氟碳鈰精礦產(chǎn)量

選取2002—2006 年氟碳鈰精礦產(chǎn)品的產(chǎn)量實際值進(jìn)行預(yù)測，運用式（1）～式（5）計算出 2007—2018年的預(yù)測值 F4，再利用式（6）和式（7）測算政策效應(yīng)值S4和檢驗統(tǒng)計量t。 計算結(jié)果見表4。

表4 2007—2018 氟碳鈰精礦產(chǎn)量實際值與預(yù)測值Table 4 Actual and predicted output of fluorocarbon antimony mineral products from 2007 to 2018

由表 4 可知，2012 和 2013 年的產(chǎn)量在 2.58 萬 t左右，2014 年起產(chǎn)量逐年上升，2016 年達(dá)到3.6361萬 t， 比 2012 年增長了 40.5%，2017 年和 2018 年的產(chǎn)量比2016 年有小幅下降。 預(yù)測值和實際值的偏差逐年在擴(kuò)大，2012 年兩者的偏差值 S4僅 2.91 萬 t，2018 年增加到最大的 19.6 萬 t。 在估計窗口（2007—2011 年）和事件窗口（2012—2013 年），無政策二的情況下政策效應(yīng)統(tǒng)計結(jié)果不顯著； 在事后窗口（2014—2018 年），政策效應(yīng)值在10%，5%和1%的置信水平上顯著。結(jié)果表明，2012 年指令生產(chǎn)計劃管理政策的實施對氟碳鈰精礦產(chǎn)量有一定的長期影響。

3.2.4 三類礦產(chǎn)品的政策效應(yīng)對比

從測算結(jié)果來看，3 類稀土礦產(chǎn)品的政策效應(yīng)值都出現(xiàn)了不斷增大的趨勢，說明政策二對3 類礦產(chǎn)品產(chǎn)量有著不同程度的影響。 從統(tǒng)計顯著性來看，政策二對離子型稀土精礦的政策效應(yīng)影響范圍包括事件窗口和事后窗口（2012—2018 年），且顯著性水平較高， 混合型稀土精礦和氟碳鈰精礦在事后窗口（2014—2018 年）的政策效應(yīng)具有顯著性。 指令性生產(chǎn)計劃管理政策對中重稀土的產(chǎn)量控制效果更加顯著，同時也反映出政策具有很強(qiáng)的長期影響力。

4 結(jié)論與建議

基于 2006 和2012 年出臺的 2 項稀土產(chǎn)業(yè)政策，將事件研究法納入分析框架，建立GM(1,1)模型對產(chǎn)量指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測，并給出了政策效應(yīng)值的測量方法，分別對2 項關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)政策做出了效應(yīng)評估。 主要研究結(jié)論如下：

1） 以稀土礦產(chǎn)量指標(biāo)評估2006 年實行的稀土礦開采總量控制管理政策的效應(yīng)，經(jīng)測算，政策效應(yīng)值從2007 年到2016 年逐年增大，由于政策的滯后效應(yīng)，在事后窗口（2011—2016 年），政策效應(yīng)更加顯著，說明開采總量控制管理政策會長期影響稀土礦產(chǎn)量。

2） 根據(jù)稀土資源條件和分布格局， 區(qū)分3 類不同稀土礦產(chǎn)品對2012 年《稀土指令性生產(chǎn)計劃管理暫行辦法》 政策的實施效果進(jìn)行評估和對比分析。2012 年起3 類精礦產(chǎn)品的政策效應(yīng)值均在逐年增長，在事件窗口和事后窗口（2012—2018 年），離子型稀土精礦的政策效應(yīng)更加顯著，即對于具有戰(zhàn)略儲備功能的中重稀土，政策效果明顯。

根據(jù)以上研究結(jié)論，提出如下政策建議：

1） 保持政策連續(xù)性，加強(qiáng)監(jiān)督管理。 總量控制和指令生產(chǎn)計劃政策是為保護(hù)稀土資源，直接對產(chǎn)量上限進(jìn)行嚴(yán)格管理， 在下達(dá)控制指標(biāo)的基礎(chǔ)上，應(yīng)采取切實有效的監(jiān)管措施打擊非法盜采及超指標(biāo)或無指標(biāo)生產(chǎn)行為。 同時注重發(fā)揮市場配置資源的作用，指標(biāo)的確定和分配要考慮市場因素和戰(zhàn)略布局。

2） 根據(jù)稀土配分，進(jìn)一步加強(qiáng)稀土的分類管理，提高生產(chǎn)指標(biāo)制定的科學(xué)性。對于儲量大的輕稀土資源，在注重保護(hù)環(huán)境的同時，可適度擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模以獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益；對于儲量小、戰(zhàn)略性強(qiáng)的中重稀土資源，建議將生產(chǎn)指標(biāo)細(xì)化到礦區(qū)，并建立重要稀土資源戰(zhàn)略儲備的長效機(jī)制。