興化市設(shè)施農(nóng)用地用地現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策

岳安丹

摘 要：幾年來，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)做出了堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。近日，為守住18億畝耕地紅線，保障中國(guó)糧食的基本安全，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，將進(jìn)一步加大對(duì)耕地的保護(hù)力度，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，延伸至農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整及設(shè)施農(nóng)用地落實(shí)耕地“進(jìn)出平衡”。如何在“進(jìn)出平衡”制度下處理好設(shè)施農(nóng)用地用地需求和耕地保護(hù)之間的關(guān)系，是當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的核心問題[1]。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)用地;進(jìn)出平衡;農(nóng)村土地制度改革;耕地保護(hù)

設(shè)施農(nóng)業(yè)，是在環(huán)境相對(duì)可控條件下，采用先進(jìn)工程技術(shù)綜合手段，進(jìn)行動(dòng)植物高效生產(chǎn)的一種現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展。2022年1月中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要全力抓好糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，穩(wěn)定糧食面積，大力擴(kuò)大大豆和油料生產(chǎn)，確保2022年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上。會(huì)議釋放出明確的重農(nóng)抓糧的信號(hào)，確保糧食安全穩(wěn)收。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，設(shè)施農(nóng)業(yè)在我國(guó)很多地區(qū)得到了較好的推廣，既有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，又有利于增加農(nóng)民的收入。用地需求增加的同時(shí)，濫占耕地的現(xiàn)象也隨之增多。如何在用地需求與落實(shí)耕地保護(hù)政策之間找到新的平衡點(diǎn)，成為當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

一、興化市設(shè)施農(nóng)用地發(fā)展現(xiàn)狀

興化市地處當(dāng)今中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最為活躍的長(zhǎng)江三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，是長(zhǎng)江三角區(qū)中15個(gè)核心城市之一的泰州市的下屬縣市。興化市地處江蘇省中部，蘇北里下河地區(qū)腹部，東以串場(chǎng)河與東臺(tái)、大豐為界，南至江都、姜堰，西與高郵、寶應(yīng)毗鄰，北與鹽城隔河相望。

興化市是我國(guó)著名的“魚米之鄉(xiāng)”，作為世界四大花海之一的“千島菜花”遠(yuǎn)近皆知，2020年榮獲“中國(guó)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)”榮譽(yù)稱號(hào)。2020年全市實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值232.11億元。興化市嚴(yán)格按照省自然資源廳相關(guān)要求，控制和引導(dǎo)利用廢棄荒山、荒坡大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，提高土地利用效率。同時(shí)對(duì)永久基本永久農(nóng)田實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)制度，對(duì)占用永久基本農(nóng)田的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目，按照“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、集中連片”的要求落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃工作。

二、興化市設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需狀況分析

為進(jìn)一步了解興化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求強(qiáng)度、需求結(jié)構(gòu)等情況，對(duì)于2021年報(bào)備的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目，課題組采用實(shí)地調(diào)研走訪等方式，深入與用地單位溝通。課題組共走訪43家用地單位，收集到了可靠的樣本。從調(diào)查對(duì)象來看，主要有家庭農(nóng)場(chǎng)主（占67.44%）、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人（6.98%）、農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人（11.63%）、專業(yè)大戶（13.95%）;從企業(yè)性質(zhì)來看，主要有個(gè)人獨(dú)資企業(yè)（16.28%）、個(gè)體工商戶（62.79%）、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（2.33%）、農(nóng)民專業(yè)合作社（11.63%）;從用地期限來看，主要分為四類，3年以下（6.98%）、大于3年小于等于5年（30.23%）、大于5年小于等于8年（53.49%）、8年以上（9.30%）。

?（一）設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求量大，不同用地類型需求量不同

走訪調(diào)研中對(duì)2021年43宗設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目的用地類型、項(xiàng)目面積等信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。從用地面積需求來看，與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場(chǎng)地、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地、保鮮儲(chǔ)藏設(shè)施用地三類用地需求較大，其次是其次分別是農(nóng)資農(nóng)具存放場(chǎng)地、烘干晾曬場(chǎng)地、大棚溫室設(shè)施用地、規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖用地;從建設(shè)投資來看，與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場(chǎng)地投資規(guī)模最高，涉及預(yù)處理池、沼氣池、干濕分離機(jī)等高科技設(shè)備，建設(shè)投資達(dá)到了20000萬元。其次規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖、保鮮倉儲(chǔ)用地、農(nóng)資農(nóng)具存放用地、烘干晾曬用地的投資均超過了1000萬元;少數(shù)項(xiàng)目涉及永久基本農(nóng)田。此外調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)的辦公室、員工宿舍、食堂等均存在一定的用地需求。

?（二）復(fù)墾保證金存在差異

復(fù)墾保證金的高低主要取決于本項(xiàng)目對(duì)土地的損毀方式及地面以上建筑物的建設(shè)規(guī)模。損毀方式主要考慮硬化面積、硬化厚度、地面材質(zhì)等因素。大棚溫室設(shè)施用地、農(nóng)資農(nóng)具存放用地、烘干晾曬場(chǎng)地的畝均復(fù)墾投資均超過了2萬元。與養(yǎng)殖相關(guān)的污糞處置場(chǎng)地一般是服務(wù)于生豬養(yǎng)殖。此前農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《加快生豬生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展三年行動(dòng)方案》的通知，生豬養(yǎng)殖用地不需辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，簡(jiǎn)化用地程序，提高用地取得效率，故其用地?zé)o需繳納復(fù)墾保證金。

?三、完善設(shè)施農(nóng)用地管理的相關(guān)建議

針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地在申報(bào)和管理存在的一些問題，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際用地需求，進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)、積極宣傳政策，確保農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展。

（一）縣級(jí)人民政府落實(shí)完善“進(jìn)出平衡”總體方案

為適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，2019年自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)），將設(shè)施農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，允許使用一般耕地及永久基本農(nóng)田，并簡(jiǎn)化用地程序，降低用地門檻，有力地促進(jìn)了設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，緩解了豬肉供需緊張的壓力。

當(dāng)前，耕地保護(hù)特別是永久基本農(nóng)田保護(hù)面臨新情況新任務(wù)。一方面設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)往往會(huì)對(duì)土地硬化，破壞了耕地的耕作層，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量降低。另一方面，設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)在一定程度上暴露了用地不節(jié)約的問題。因此2021年12月8日耕保司下發(fā)關(guān)于《通知》起草情況說明與落實(shí)有關(guān)要求。據(jù)此，《通知》印發(fā)后，新增的養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)不允許再占用永久基本農(nóng)田;涉及占用一般耕地的，必須經(jīng)過縣級(jí)批準(zhǔn)，納入“進(jìn)出平衡”方案，同時(shí)要符合相關(guān)用地要求。

實(shí)施耕地“進(jìn)出平衡”是一項(xiàng)對(duì)耕地保護(hù)的創(chuàng)新舉措。當(dāng)前階段，考慮到各地的差異較大，國(guó)家層面難以做出統(tǒng)一規(guī)定。興化市人民政府應(yīng)積極組織編制年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)施設(shè)施建設(shè)用地的規(guī)模、布局、時(shí)序，并在相應(yīng)年度內(nèi)落實(shí)“進(jìn)出平衡”安排。在落實(shí)“進(jìn)出平衡”的總體方案中，要注意措施制定的嚴(yán)謹(jǐn)性，防止借改革完善的名義，隨意調(diào)整耕地布局，嚴(yán)謹(jǐn)“鉆空子”[5]。

（二）加大違法用地的查處力度

要以長(zhǎng)牙齒的硬舉措堅(jiān)決“銷存量、遏增量、促長(zhǎng)效”，嚴(yán)守18億畝耕地紅線。目前個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府態(tài)度馬虎，對(duì)嚴(yán)防耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，部分畜禽養(yǎng)殖類項(xiàng)目故意拖延整改，拆除滯后。要加快推進(jìn)“清零行動(dòng)”計(jì)劃，確保耕地?cái)?shù)量不降低，質(zhì)量有提升。

要切實(shí)鞏固違法用地整改成效，堅(jiān)決遏制新增違法用地。高度警惕違法用地新特征，嚴(yán)防違法用地新動(dòng)向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)新增違法用地，更要加大巡查頻率，加強(qiáng)執(zhí)法力度。嚴(yán)防違法用地死灰復(fù)燃、反彈抬頭。

參考文獻(xiàn)：

[1]譚智心，張?jiān)迫A.設(shè)施用農(nóng)地供需狀況、政策執(zhí)行困境與優(yōu)化策略[A].改革，2020：11-0109-10.

[2]《關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號(hào)）.

[3]《江蘇省自然資源廳 江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于規(guī)范設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理 支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知（蘇自然資規(guī)發(fā)〔2020〕3 號(hào)）》.

[4]《加快生豬生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展三年行動(dòng)方案》（農(nóng)牧發(fā)〔2019〕39號(hào)）.

[5]《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號(hào)）.