提升鄉(xiāng)村治理效能的邏輯路徑探究

翚婷

摘 要：提升鄉(xiāng)村治理效能，要具有以人民為中心、激發(fā)自治活力、彰顯公平正義和促進法治德輔的評價尺度。從浙江省象山縣“村民說事”制度的發(fā)展看，提升鄉(xiāng)村治理效能，前提在于發(fā)揮好基層黨組織政治堡壘作用，目標在于構建好鄉(xiāng)村層面活力共同體，關鍵在于創(chuàng)新好制度體系運行銜接機制，保證在于提升好鄉(xiāng)村治理制度執(zhí)行能力。

關鍵詞：鄉(xiāng)村治理效能;“村民說事”制度;邏輯路徑

黨的十九屆四中全會提出了要“把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”這一深刻命題。這對于鄉(xiāng)村而言，要“把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。因此，本文試著闡釋鄉(xiāng)村治理效能的評價尺度，對如何提升鄉(xiāng)村治理效能進行一些粗淺的探討。

一、新時代提升鄉(xiāng)村治理效能的價值尺度分析

鄉(xiāng)村治理效能主要指在鄉(xiāng)村社會為實現(xiàn)既定治理目標而進行的治理活動，并在活動中所顯示的能力程度及其治理成效的綜合反映。馬克思主義認為社會要發(fā)展，需要具有動力、平衡和調整三大機制，就如一輛車要到達目的地，首先發(fā)動機性能要好，這是動力機制;其次，底盤和輪子要穩(wěn)，這是平衡機制;最后，還要有好的駕駛技能應對風險，這是調整機制。對于鄉(xiāng)村治理效能而言，一是要有以人為本的目標機制。要把以人民為中心的發(fā)展理念貫徹到鄉(xiāng)村治理實踐中，把滿足人的內在需要、維護人的合法權利、實現(xiàn)人的自我價值、促進人的全面發(fā)展擺在突出位置，并在制度設計上加以落實。二是要有增強自治活力的動力機制。自治是我國鄉(xiāng)村治理的主要內容。在傳統(tǒng)農業(yè)時代，兩千多年的封建統(tǒng)治卻對鄉(xiāng)村社會實行“皇權不下縣、縣下皆自治”，縣以下是憑借以家族為紐帶的鄉(xiāng)紳來協(xié)調官民關系;新中國成立后，高度集中的計劃經(jīng)濟體制讓這種自治轉變?yōu)橐揽繃抑噶钸M行的“他治”。改革開放后，為調動農民積極性，解決農村社會公共事務無人管的問題，就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政、村委會依法自治的治理模式，但在現(xiàn)實中上級行政性事務通過村黨組織成為村委會的任務，而村級事務因復雜性不被重視從而引發(fā)基層矛盾。因此，增強自治活力可提升治理效能。三是有彰顯公平正義的平衡機制。公平正義是我國社會制度的目標追求，也是鄉(xiāng)村治理應遵循的價值原則。改革開放后，鄉(xiāng)村秩序發(fā)生巨大變化，村民的公平和民主等意識不斷增強，但以親疏遠近處理事情的方式讓部分鎮(zhèn)村干部以權謀私，導致基層社會矛盾不斷。因此，提升治理效能要有公平正義的尺度。四是促進法治德輔的調節(jié)機制。改革開放以來，以血緣和地緣為特征的熟人社會逐漸轉變?yōu)榘胧烊松鐣?，人倫關系遭到破壞，國家的一些政策法令難以貫徹施行。黨的十八大以來，隨著依法治國戰(zhàn)略快速推進，有關村民自治的法規(guī)政策不斷出臺，2015年中央一號文件指出：“農村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農業(yè)農村法律體系，同步推進城鄉(xiāng)法治建設，善于運用法治思維方式做好‘三農工作。同時，要從農村實際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來。”可見，要用法治德輔方式調節(jié)基層治理。綜上所述，影響鄉(xiāng)村治理效能的主要因素有：一是社會治理內部動力與平衡機制的配合性，即鄉(xiāng)村治理制度化水平狀況;二是外部環(huán)境具有的挑戰(zhàn)性;三是治理制度應對風險的適應性。當外部風險越小，治理制度化水平越高，治理效能就越高。因風險挑戰(zhàn)具有不確定性，所以要通過提高鄉(xiāng)村治理制度化水平，增強制度應對風險能力來提升治理效能。

二、以“村民說事”制度促進鄉(xiāng)村治理效能提升的邏輯分析

象山縣的“村民說事”制度從村鎮(zhèn)一線發(fā)源、經(jīng)縣委全面推廣，經(jīng)歷10年探索，從最初的搭建說事平臺，發(fā)展為今天制度化組織群眾參與村級事務的新型村級治理模式，2018年其相關內容被納入中央一號文件，2019年被農業(yè)農村部認定為首批全國鄉(xiāng)村治理典型案例。

（一）“村民說事”原始版：治理目標新內涵，治理方式適時變

“村民說事”源于象山縣西周鎮(zhèn)?！笆晃濉逼陂g，該鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但因工業(yè)集聚區(qū)、上漲水庫移民區(qū)等重點項目所涉及的征地補償、集中安置等問題引發(fā)上訪不斷，鎮(zhèn)村干部疲于應付。2009年4月，西周鎮(zhèn)黨委先從蓮花、夏葉、土下等四個村開始試點說事，由鎮(zhèn)村干部牽頭召開說事會，給村民一個說事爭理的平臺，會上干部認真聽，能當場答復的就答復，能辦的事會后馬上辦，取得了良好效果。2010年3月，該制度因搭建說事平臺，滿足了多元化需求，緩解了干群矛盾，被命名為“村民說事”在全縣范圍內推廣。

（二）“村民說事”發(fā)展版：治理制度新升級，鄉(xiāng)村活力方顯現(xiàn)

該制度推廣后，2014年以群眾路線教育實踐活動為契機，象山縣將“村民說事”擴展豐富為集民意收集、回應、落實、反饋為一體的鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)化制度。一是“說議辦評”激發(fā)治理主體性。該制度主要有四大環(huán)節(jié)?；A在說，主要通過固定日子集中說、聯(lián)戶干部上門說、急事要事現(xiàn)場說形式，充分激發(fā)了村民參與自主性。核心在議，根據(jù)訴求事務類別，通過黨員大會、村務聯(lián)席會議等方式公開商議，找出問題的解決對策。關鍵在辦，依托縣鎮(zhèn)村三級服務平臺，充分發(fā)揮基層黨員干部的積極作用，采取分類分級流轉辦理，確保事事有回音、件件有著落。保障在評，由說事村民對代辦、交辦、聯(lián)辦的結果進行滿意度評價，不滿意的說明意見后提交下一個議事環(huán)節(jié)，滿意的則簽字歸檔。把民意評價作為聯(lián)村干部年度考核和評優(yōu)評先的重要標準。二是制度化流程彰顯治理規(guī)范性。為促進“說議辦評”真正落地，象山縣建立了“一圖三表四會議五清單”的操作手冊（一圖即村民說事工作流程圖;三表即村民說事登記流轉表、黨員干部聯(lián)戶表和村干部責任分工表;四會議即村黨組織委員會、村務聯(lián)席會議、黨員大會、村民會;五清單即基層黨建清單、村級集體經(jīng)濟清單、村莊建設清單、農村穩(wěn)定清單、干部廉潔清單），讓制度運行能照圖操作、看圖做事，流程簡單明了，也易被群眾認可，以程序和制度保障基層民主權利，這讓鄉(xiāng)村活力不斷顯現(xiàn)。

（三）“村民說事”升級版：治理體系更完善，制度調適強能力

“村民說事”制度提升了鄉(xiāng)村活力，但在運行中也存在一些問題：說的環(huán)節(jié)說不清;議的環(huán)節(jié)議得慢;辦的環(huán)節(jié)不愿辦、沒空辦;評的環(huán)節(jié)評不好等。自2017年起，根據(jù)省市要求，象山縣將該制度升級為自治法治德治三治融合的鄉(xiāng)村治理體系。一是拓展參與平臺，提高自治共治能力。打造“鄉(xiāng)賢參事”制度，培育和引回能夠動員和組織村民、具有村莊治理能力并熱心為當?shù)刈髫暙I的新鄉(xiāng)賢成為鄉(xiāng)村治理主體力量，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在引資引智、資政參事等方面的治理作用;建立“人大代表督事”制度，在人大代表閉會期間建立常態(tài)化履職平臺，探索形成“問議督評”的閉環(huán)機制，以完善評價問效機制更好暢通制度運行各環(huán)節(jié)，促進治理效能提升。二是下沉法治資源，提升法治建設能力。安排大量政法干警、法律工作者下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊，創(chuàng)新“警民說事”“法官說法”和“檢察官說案”等平臺，由專業(yè)的人員宣傳律法政策，讓村民親身參與說事感受公平正義，更好接受法治教育。三是發(fā)揮道德功能，強化成本控制能力。法治建設為鄉(xiāng)村治理筑牢了底線，但卻消耗大量執(zhí)法成本，在一定程度上抵消了治理效能，因此，要發(fā)揮德治作用，通過“四會樹四風”降低效能成本，組建“紅白理事會”，以降低人情交往成本，樹婚喪新風;組建“家庭聯(lián)盟會”，以降低監(jiān)督管理成本，樹優(yōu)良家風;組建 “鄉(xiāng)賢參事會”，以降低議事參事成本，樹和諧村風;組建“道德評議會”，以降低執(zhí)法成本，樹最美民風。總之，該制度以法律的底線為約束、道德的高線為引領，不斷完善治理制度化運行體系，推進治理效能提升。

三、新時代提升鄉(xiāng)村治理效能的路徑分析

（一）前提條件：發(fā)揮好基層黨組織的政治堡壘作用

推進鄉(xiāng)村治理制度化，提升治理效能，必須堅持以人為本的治理理念，發(fā)揮好基層黨組織政治堡壘作用。一是增強黨組織攻堅力?；鶎狱h組織在性質上不是抓招商引資的經(jīng)濟組織，不是搞公益事業(yè)的社會組織，而是凝聚人心的政治組織。要建立嚴密的組織體系，執(zhí)行嚴明組織紀律，讓黨支部形成攻堅合力。二是深化群眾動員力。在不同歷史的時期，黨能組織動員群眾才能取得輝煌成就。革命戰(zhàn)爭時期，我黨不斷形成與群眾密切聯(lián)系;社會建設時期，我黨不斷實現(xiàn)與群眾全面依靠關系。農村支持工業(yè)，鄉(xiāng)村支持城市，僅用了20年左右時間我們形成了獨立較完整的工業(yè)體系;改革開放時期，我黨重建與群眾利益滿足關系，以經(jīng)濟建設為中心，首先解決群眾溫飽問題;黨的十八大以來，以習近平為同志核心的黨中央高瞻遠矚，深謀遠慮，推進全面從嚴治黨向基層延伸，深化群眾動員力，不斷實現(xiàn)黨與群眾的良性互動，在保障群眾權利的同時發(fā)揮他們的主體作用。

（二）價值目標：構建好鄉(xiāng)村層面的活力共同體

提升治理效能要讓動力和平衡兩大機制更好配合，要調動治理主體的能動性，讓治理主體在追求實現(xiàn)自我利益的同時也要謀求鄉(xiāng)村社會的共同發(fā)展，構建鄉(xiāng)村層面的活力共同體。這一過程要遵循不同地區(qū)的實際情況。比如在人口流出、仍保留傳統(tǒng)農業(yè)特點的中西部地區(qū)，村民主要從事農業(yè)生產，村莊多為熟人社會，村莊事務的復雜性低，在推進制度化過程中，就不能設計較復雜的制度，因為過多的制衡可能會淪為各方利益主體無序博弈的工具，使得村級重大事務議而不決，決而難行，造成低效和高成本。再如在人口流入、村莊工業(yè)化程度高的東部沿海發(fā)達地區(qū)，在制度建設上要更加體現(xiàn)城市管理規(guī)則性的特點?？傊l(xiāng)村治理制度化的設計要在認識不同類型鄉(xiāng)村特點基礎上尋找權力制衡與積極性調動之間的平衡點，才能更利于鄉(xiāng)村治理效能的提升。

（三）關鍵環(huán)節(jié)：創(chuàng)新好制度體系運行的銜接機制

做好制度之間的集成運行，發(fā)揮出制度優(yōu)勢所具有效能，主要包括兩個層面。一是在橫向層面上，促進各類制度集成創(chuàng)新。要找準制度之間的融合點，降低制度運行的成本性。如“村民說事”辦的環(huán)節(jié)與“浙江省最多跑一次”改革有機結合，將直接面向基層的事項納入鎮(zhèn)村便民服務中心，為群眾提供更高效服務;要找準制度運行的互補點，以功能互補增強制度運行的實效。如推動“小微權力”清單制度、村規(guī)民約等制度與“村民說事”中說、議等內容互補，提升治理規(guī)范性;要找準制度作用的擴展點，如不斷挖掘“村民說事”在村莊建設、鄉(xiāng)村振興、執(zhí)紀監(jiān)督、人才培養(yǎng)等工作中的作用，使其落實具有良好載體。二是在縱向層面上，促進機制體制改革創(chuàng)新。提升鄉(xiāng)村治理效能，不能僅僅局限在鄉(xiāng)村，還要創(chuàng)新完善縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級工作體制。一方面，明確縣鎮(zhèn)村在鄉(xiāng)村治理的主體責任，促進村鎮(zhèn)縣三級資源聯(lián)動，打通從上至下的制度落實渠道;另一方面，要讓基層情況及時上報，暢通從下而上的制度反饋通道，能及時對制度進行調整，提升制度運行科學性。

（四）重要保證：提升好鄉(xiāng)村治理制度的執(zhí)行能力

提升制度執(zhí)行力是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理制度化的一個重要環(huán)節(jié)。一是強化制度執(zhí)行的認同。應對制度內涵、運行方式等進行宣傳教育，形成對制度的認同和自信;將一切治理行為和成果分配都納入到制度框架內，讓制度治國理念厚植人心。二是創(chuàng)新制度執(zhí)行方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息手段運用，建立線上線下深度融合的執(zhí)行平臺。比如將“村民說事”與寧波市“一中心四平臺一網(wǎng)格”治理體系融合，推行“‘村民說事+互聯(lián)網(wǎng)”，讓網(wǎng)格和說事信息雙向流通，讓收集民意更迅速，上報反饋更及時。三是加強制度執(zhí)行督查。要加強對治理制度的督查，如象山縣嚴格落實縣鎮(zhèn)村三級“書記賬本”制度，舉辦鎮(zhèn)鄉(xiāng)黨委書記（街道黨工委）賽馬會，健全黨組織書記工作例會隨機匯報機制，倒逼兩級書記抓緊落實“村民說事”制度，提升制度執(zhí)行力。

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（作者單位：中共象山縣委黨校）