新中國成立70年產業(yè)政策的研究綜述

李雯軒

摘 要：本文總結了自新中國成立以來，學術界對產業(yè)政策的研究探討，根據(jù)產業(yè)政策的導向、定位將中國產業(yè)政策的發(fā)展分為了五個階段。通過分析不同階段學術界對產業(yè)政策研究，本文發(fā)現(xiàn)，中國的產業(yè)政策研究已經(jīng)在實踐中建立起一套成熟的評價和分析體系，政策作用范圍不斷擴大、實施的重點對象從重工業(yè)逐步轉向新興產業(yè)；產業(yè)政策本身也從趕超型、追趕型的定位轉向在某些新興產業(yè)謀求先發(fā)優(yōu)勢。經(jīng)過多年的經(jīng)濟實踐，產業(yè)政策對中國經(jīng)濟發(fā)展起到了促進的作用，在新發(fā)展格局下，關于產業(yè)政策的研究將緊密聯(lián)系中國經(jīng)濟發(fā)展的實際，針對新興產業(yè)、國際合作背景下的產業(yè)政策研究將成為未來的研究熱點。

關鍵詞：產業(yè)政策；競爭政策；市場機制；新興產業(yè)

一、引 言

自新中國成立以來，我國即在政府層面對產業(yè)進行全方位的調控。但在計劃經(jīng)濟階段，政府和學術界對產業(yè)政策的研究、規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性的政策組合指導，也未能形成專門的產業(yè)政策文件，對產業(yè)體系的研究分散在產業(yè)結構調整、產業(yè)布局規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等政策性文件中，因此未能形成較有體系的研究。加之計劃經(jīng)濟時期，中國被迫在一個相對封閉的環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟，與世界很多國家的貿易交流不多，因此后發(fā)經(jīng)濟體如何發(fā)展經(jīng)濟的措施并未引起中國學術界的重視。產業(yè)政策真正進入中國學術界視野是在改革開放之后，上世紀70/80年代東亞模式的成功引起了世界廣泛關注，尤其是近鄰日本、韓國的快速發(fā)展引起了中國學術界和決策界的注意，我國開始將政府主導市場經(jīng)濟發(fā)展的產業(yè)政策納入了宏觀決策部門研究體系，并逐步開展對發(fā)達國家產業(yè)政策的研究。因而中國嚴格意義上對產業(yè)政策的研究，始于上世紀80年代中期。

隨著中國改革開放進程不斷深化，中國學術界對產業(yè)政策的研究，從開始學習世界先進國家的經(jīng)驗，到評判、實證分析產業(yè)政策的實施效果，再到指出產業(yè)政策的轉型方向，不斷摸索、逐步建立了一套成熟的評價和分析體系，取得了一定的成效：在產業(yè)政策作用的領域范圍方面，中國產業(yè)政策的作用范圍從工業(yè)領域擴展到了第三產業(yè)；實施的對象由最開始的傳統(tǒng)工業(yè)，向以機械、電子、汽車為代表的重化工業(yè)轉型，近年來又逐步轉向以人工智能、大數(shù)據(jù)等新興產業(yè)為代表的前沿產業(yè)；學界和政府對產業(yè)政策實施、研究的角度也從單個產業(yè)、某個產業(yè)環(huán)節(jié)延伸到全產業(yè)鏈；從地區(qū)間、產業(yè)間的結構平衡到考慮對世界經(jīng)濟的影響；從追趕型、趕超型的產業(yè)政策戰(zhàn)略到逐步思考如何在某些戰(zhàn)略性新興產業(yè)謀取先發(fā)優(yōu)勢，中國的產業(yè)政策正在為中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質量發(fā)展助力。

根據(jù)學術界對產業(yè)政策的認識程度、政府部門運用產業(yè)政策的體系成熟度，我國的產業(yè)政策研究可以分為五個階段：新中國成立之后至改革開放之前（1949年-1977年）、改革開放之后至90年代初期（1978年-1992年）、十四大之后至2002年之前（1993年-2001年）、2002年之后至十八大之前（2002年-2012年），以及十八大之后（2012年至今）。在這五個階段中，中國的經(jīng)濟形勢發(fā)生了較大的變化，因此產業(yè)政策也出現(xiàn)了較為明顯的轉型，下文將對各個時期的產業(yè)政策研究重點進行詳細分析和說明。

二、新中國成立之后至改革開放之前的產業(yè)政策研究

改革開放之前，我國實行的是計劃經(jīng)濟體制，雖然沒有嚴格意義上的產業(yè)政策研究，但產業(yè)政策涉及到的產業(yè)結構、產業(yè)區(qū)位、產業(yè)組織問題也多被當時的經(jīng)濟學研究者所涉及，當時的研究者尤其對產業(yè)結構和產業(yè)區(qū)位的政策有較多的研究。

關于產業(yè)結構的政策研究，主要涉及兩個問題，一是農業(yè)與工業(yè)的問題；二是輕重工業(yè)結構的問題。對這兩個問題的研究觀點，大多并未偏離當時我國制定的經(jīng)濟政策方針，僅僅在一些概念和統(tǒng)計管理方面做出修補。在1956年4月25日的中央政治局擴大會議上，毛澤東作了《論十大關系》的報告，提出要正確處理農業(yè)、重工業(yè)和輕工業(yè)的關系，要用多發(fā)展一些農業(yè)、輕工業(yè)的辦法來發(fā)展重工業(yè)；又在1957年2月提出在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎上，實行發(fā)展工業(yè)與發(fā)展農業(yè)同時并舉的方針，后又將農業(yè)的地位定位為“是國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎”。在這一時代背景下，當時的研究者們主要關注如何促進農業(yè)和重工業(yè)發(fā)展的問題。白雪紅（1960）即在這一經(jīng)濟方針下分析了河北省盡快實行農業(yè)技術改造的意義；陸占山（1978）分析了改革開放前夕河北省遵化縣如何利用開辦社隊企業(yè)實行農業(yè)機械化。這些學者的研究都緊扣當時農業(yè)政策和發(fā)展要求，具有鮮明的時代特色。也有學者利用經(jīng)濟學知識，對當時的經(jīng)濟政策提出了自己的見解。劉日新（1961）總結了建國后至1961年中國農業(yè)計劃的三個發(fā)展階段，根據(jù)人民公社的組織特點和農業(yè)生產的特殊性，提出農業(yè)計劃應該從過去的規(guī)定播種面積、總產量指標過渡到實行商品量計劃，該建議當時并未引起學界的重視，也未能馬上付諸經(jīng)濟實踐，反而幾年后引發(fā)了對其觀點的批評（羅偉雄，1979）。類似的爭論也存在于輕、重工業(yè)劃分問題上，不同的研究者基于對馬克思政治經(jīng)濟學不同的認識，對輕、重工業(yè)劃分標準展開了探討。李恢宏等（1957）認為當時統(tǒng)計工作中按照總產量和工業(yè)的基本建設投資額劃分的甲、乙部類（即生產資料工業(yè)和消費品工業(yè)）與輕、重工業(yè)概念并不相同，是基于不同應用的兩種分類方式，并按照能否對實現(xiàn)技術改造提供現(xiàn)代技術裝備作為輕重工業(yè)的劃分方法，并認為應該按照企業(yè)或基本建設單位來劃分輕重工業(yè)。王琥生（1963）不認同手工業(yè)屬于輕工業(yè)范疇，也不認同以“生產對象和生產方法的特點”或是“生產技術的復雜度”作為劃分標志，強調以企業(yè)生產的主要產品的經(jīng)濟、技術性能為主要劃分標志。各種研究者對劃分標準的分析不一而足，也說明該問題是當時困擾經(jīng)濟政策制定的重要問題。

對產業(yè)區(qū)位問題的研究，也是在國家既定方針下展開探討。自“一五”計劃開始，我國在產業(yè)區(qū)位選擇方面就講求產業(yè)“均衡”布局的戰(zhàn)略，這里的產業(yè)主要是指工業(yè)，特別是重工業(yè)。新中國建立初期，中國的工業(yè)尤其是重工業(yè)主要集中在東南沿海地區(qū)，為了緩解這種地區(qū)間的不平衡，“一五”時期新開工的694個大型工業(yè)項目就有472個建在內地；后來又將產業(yè)布局與國防和備戰(zhàn)結合在一起，重點開展了“大三線”建設，有計劃地向內陸地區(qū)轉移了大量企業(yè)和科研院所，對沿海、內地的工業(yè)布局產生了深遠的影響（黃輝，2001）。這不僅影響到產業(yè)在全國各地的布局，也對勞動力供給提出了新的要求。有學者研究了工業(yè)企業(yè)對熟練技術工人的調配問題，認為所需工種的人員比例、勞動人員質量和勞動計劃制度都需要根據(jù)當時的建設形勢進行調整，通過勞動力平衡調配促進第一個五年計劃的順利實施（李全喜，1956）。馬寅初則指出在沿海技術人員支援內地建設的過程中出現(xiàn)了對沿海地區(qū)工業(yè)基地的忽視，沿海地區(qū)的技術人員和新畢業(yè)大學生更多地給與內地企業(yè)，削弱了沿海工業(yè)基地的作用；并認為在平衡沿海工業(yè)和內地工業(yè)時，需要考慮到原料產地和市場對企業(yè)選址的作用，不能簡單地“限產”或“遷廠”（馬寅初，1981）。馬寅初的觀點是對當時工業(yè)布局優(yōu)先向內地轉移的一種斧正，其中提到的很多建議對當時的輕重工業(yè)結構、產業(yè)布局平衡出現(xiàn)的問題有很好的針對性，但在當時的背景下，不僅未能得到重視，反而引起對其本人的批評（肖灼基，1980；朱新鏞，2007）。該時期對產業(yè)布局的研究，大部分聚焦在如何有計劃地開展工業(yè)布局方面，對工業(yè)部門涉及的重點行業(yè)的產業(yè)布局，也成為當時研究的一個熱點，如水利樞紐的選址、煤礦的分布、港口布局等等（馮華德和黃載堯，1962；岳希新，1961；陳漢欣和林幸青，1960），體現(xiàn)了產業(yè)布局研究的時代特色。

總的來看，改革開放前的階段，我國正在經(jīng)歷艱難的工業(yè)化建設，經(jīng)濟學研究也主要借鑒前蘇聯(lián)的體系，采用政治經(jīng)濟學的框架來解釋經(jīng)濟現(xiàn)象。學術界對產業(yè)政策的研究大多未能付諸經(jīng)濟實踐，有些比較中肯的意見還遭到意識形態(tài)的批判，很多研究范圍被限定在既定的經(jīng)濟政策和框架之內，可發(fā)揮的研究空間不大。并且我國當時實施的是逆比較優(yōu)勢的趕超戰(zhàn)略，政府直接決定了扶持的重點產業(yè)和重點企業(yè)，更偏重于計劃經(jīng)濟的“計劃”，而非市場經(jīng)濟中實行的產業(yè)政策（李曉華，2010），因此更不能稱之為產業(yè)政策體系。但這一時期的研究建議對改革開放后我國制定產業(yè)政策、糾正產業(yè)結構和工業(yè)布局不協(xié)調問題提供了可供參考的角度，一些建議也被吸納到之后的產業(yè)政策制定之中。

三、改革開放之后至90年代初期的產業(yè)政策研究

改革開放初期，中國開始矯正基于計劃體制的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，從調整輕重工業(yè)結構入手逐步修正產業(yè)政策體系，并借助改革開放的時機大力發(fā)展可以充分利用勞動力的產業(yè)，不斷深化對市場經(jīng)濟的認識。這也為中國學術界吸收國外政策調控方法提供了實踐土壤，中國學術界的學習對象不再局限于前蘇聯(lián)等社會主義國家，其他發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗開始進入中國學術界的視野，特別是近鄰日本、韓國二戰(zhàn)后取得的經(jīng)濟成就，讓中國學者開始關注它們的發(fā)展經(jīng)驗。

“產業(yè)政策”一詞形成于1970年前后，由日本通產省提出，日本學者小宮隆太郎（1988）將其定義為“政府為改變產業(yè)間的資源分配和各種產業(yè)中私營企業(yè)的某種經(jīng)營活動而采取的政策”。二戰(zhàn)后日本能夠在短時間內經(jīng)濟迅速崛起，不僅借助了西方發(fā)達國家在二戰(zhàn)后快速發(fā)展、產業(yè)轉移的東風，更主要是實行了適合本國經(jīng)濟發(fā)展和產業(yè)結構升級的產業(yè)政策。陳重和韓志國（1983）將二戰(zhàn)后日本產業(yè)政策分為三個階段，認為日本分別實施了“重點生產方式”、重化工產業(yè)為主導、發(fā)展“知識密集型”產業(yè)的產業(yè)政策，從而取得了經(jīng)濟、社會的長足發(fā)展。張文魁（1990）在評論日本產業(yè)政策發(fā)展歷程時認為，日本五六十年代的產業(yè)政策與其在七八十年代實施的產業(yè)政策很不同，日本五六十年代的產業(yè)政策政府干預很多，有選擇地對重化工產業(yè)中的某些特定產業(yè)進行財稅、金融扶持，因此形成了一大批具有“卡特爾”性質的企業(yè)集團；而到七八十年代后日本為了發(fā)展高科技產業(yè)，政府更多地將補助投入到研發(fā)端，盡量營造競爭性的市場機制支持高科技企業(yè)發(fā)展。作者認為日本這種根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段選擇不同的產業(yè)政策的做法值得中國借鑒。對于資本主義國家采取的產業(yè)政策，學術界看到了產業(yè)政策對產業(yè)結構的影響，但對產業(yè)政策的作用有不同的看法。周淑蓮（1988）在總結我國學術界對產業(yè)政策的認知的時候，將學術界對產業(yè)政策的幾種看法做了總結分析，認為產業(yè)政策不僅是為了補充市場機制的不足，而是可以合理地利用市場機制和計劃機制，并且對產業(yè)政策進行了定義，認為“產業(yè)政策是對于一定時期內產業(yè)結構變化趨勢和目標的設想，同時規(guī)定各個產業(yè)部門在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用，并提出實現(xiàn)這些設想的政策措施”；通過比較日本、法國、英國、聯(lián)邦德國、美國等十幾個國家的產業(yè)政策，認為我國的產業(yè)政策需要具備長期性、協(xié)調性，使企業(yè)具有活力，喚醒奮斗精神，還需要根據(jù)時代要求變化。此后越來越多的國內學者關注到國外產業(yè)政策的實施情況，并看到歐美發(fā)達國家在實施產業(yè)政策之后產業(yè)結構的變化，即第三產業(yè)占比增加，勞動和資本密集型產業(yè)逐步讓位于知識密集型產業(yè)的變化過程（李玉平，1987）。

根據(jù)對國外產業(yè)政策的學習和實際考察，我國政府管理部門和學界針對我國經(jīng)濟運行現(xiàn)狀和目標做出了明確的產業(yè)政策規(guī)劃。周林等（1987）在《以產業(yè)政策推進發(fā)展和改革》的報告中，提出要合理引導勞動力尤其是農民向第二、第三產業(yè)流動，推進各級各類政府部門與經(jīng)濟活動主體的職能雙向分離，選擇以機械工業(yè)為主導產業(yè)，并針對主導產業(yè)中不同產業(yè)存在的問題進行結構調整和產業(yè)扶持等作為短期產業(yè)政策實施的重點，還選擇了三類高技術產業(yè)作為重點領域開發(fā)、扶持以期實現(xiàn)趕超發(fā)達國家的產業(yè)結構水平的遠期目標。國務院發(fā)展研究中心產業(yè)政策專題研究組針對我國在“六五”時期經(jīng)濟運行出現(xiàn)的問題，明確“要以產業(yè)政策連接發(fā)展與改革”，建議實行兩階段產業(yè)政策，并提出了多條政策建議。在出口政策方面，有學者認為進口替代戰(zhàn)略比出口導向戰(zhàn)略更適合我國當時的情況，可以作為我國趕超世界工業(yè)大國的長期戰(zhàn)略，尤其指出出口導向戰(zhàn)略只能使得我國發(fā)展輕紡和服裝等勞動密集型產業(yè)，與現(xiàn)代化方向背道而馳（劉昌黎，1987）。

由于我國當時的體制機制原因，以及對產業(yè)政策的認識、執(zhí)行經(jīng)驗不足，我國“七五”時期實行的產業(yè)政策效果難盡如人意。周振華（1990）用效應偏差理論分析了“七五”時期的產業(yè)政策，認為產業(yè)政策效果偏差較為嚴重，存在基礎產業(yè)發(fā)展嚴重滯后、產業(yè)結構地區(qū)合理化政策不能見效、第三產業(yè)發(fā)展落后、產業(yè)組織的規(guī)模經(jīng)濟難以實現(xiàn)、技術進步以及技術結構調整無明顯起色、發(fā)展高技術產業(yè)中斷等六大問題，認為在政策設計、政策執(zhí)行階段均有需要改進的問題，政策對象的態(tài)度也不甚積極。江小涓（1991）也認同產業(yè)結構政策未見成效，原因在于行政性結構政策作用有限，以及調整信號失真，進而提出深化體制改革，利用市場性結構政策來改善產業(yè)結構。

在改革開放之后這一階段，雖然產業(yè)政策的概念已引入中國，并開始通過政府的一系列政策影響經(jīng)濟活動，但囿于我國當時的經(jīng)濟體制，產業(yè)政策作用并未像其他發(fā)達國家一樣具有顯著成效，經(jīng)濟學界對體制的爭論也影響了產業(yè)政策的實施效果。從有利的一面來看，學術界能夠清晰地評估產業(yè)政策的效果，找準政策失效的原因，對我國經(jīng)濟體制改革也起到了促進作用；并且學術界已經(jīng)認識到主導產業(yè)與生產要素的比較優(yōu)勢之間存在著背離的現(xiàn)象，并希望通過體制改革等各種措施扭轉以往的“趕超”戰(zhàn)略帶來的不足。同時經(jīng)濟特區(qū)的設置也對中國的產業(yè)布局產生了深遠影響，勞動力、資本等生產要素開始向東南沿海地區(qū)集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)的興建也為激發(fā)微觀主體的積極性提供了動力，均為下一階段產業(yè)政策發(fā)力積蓄了微觀基礎。

四、十四大之后至2002年之前的產業(yè)政策研究

1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》，并于1994年由國務院頒布了《90年代國家產業(yè)政策綱要》，為我國產業(yè)政策實施提供了較好的體制機制環(huán)境。市場機制開始在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，學界對產業(yè)政策的認識也更為清晰，與80年代相比產業(yè)政策實踐也相對成功，對相關配套政策的學術探討也逐步加深。這一時期一個重要的經(jīng)濟背景變化在于中國即將加入WTO，因而對產業(yè)政策的研究不可避免地涉及開放經(jīng)濟下的產業(yè)政策選擇問題。除了常規(guī)的比較性質的研究外，這一時期的產業(yè)政策研究也開始利用數(shù)量分析工具，相應的實證研究成果逐步增多，從研究方法和研究工具選擇上，開始逐步向主流經(jīng)濟學研究范式靠攏。

楊蕙馨和張圣平（1993）利用1987年的投入產出表計算了我國33個產業(yè)部門的產業(yè)連鎖度和產業(yè)推動與帶動系數(shù)，并分析了進出口貿易對產業(yè)關聯(lián)的影響，發(fā)現(xiàn)我國80年代產業(yè)政策中的主導產業(yè)的功能發(fā)揮不正常，沒有較高的連鎖度，提出要促進化工原料、石油加工品、機械行業(yè)等關聯(lián)帶動性強的行業(yè)的發(fā)展，加大對郵電、交通運輸、能源等基礎性行業(yè)的投資；并從貿易的視角發(fā)現(xiàn)了由于產業(yè)結構不合理，造成80年代很多關聯(lián)性高的產品需要進口，影響了80年代產業(yè)政策的作用效果；并能夠根據(jù)90年代開始的“入世”談判，為我國加入WTO后的產業(yè)發(fā)展提供學術建議。張小濟（1998）認為可以通過產業(yè)政策調整激勵加工貿易企業(yè)的中間投入品生產，他指出我國機械、電子、化工產業(yè)的基礎材料、元器件生產長期滯后，需要扭轉對中間投入品的歧視性政策，并提出了通過產業(yè)政策鼓勵外資、國有企業(yè)進入中間投入品市場、加工貿易企業(yè)采用國產料件也可享受稅收優(yōu)惠等三點政策建議，對優(yōu)化我國當時的加工貿易結構很有針對性。鄧子基和鄧力平（1995）、汪建坤和鄧艷梅（2001）分別從稅收政策和金融政策入手，通過比較發(fā)達國家采用的政策措施對我國產業(yè)政策的相關設計提出了建議，認為無論是稅收還是金融手段，都可以通過給予企業(yè)合理的優(yōu)惠、扶持措施達到影響、引導企業(yè)的投資行為，進而實現(xiàn)保護國內幼稚產業(yè)、促進產業(yè)結構優(yōu)化的結果。

李壽生（2000）在總結90年代我國的產業(yè)政策時，肯定了我國產業(yè)政策對國民經(jīng)濟的促進作用，認為在產業(yè)政策涉及的農業(yè)、基礎產業(yè)、支柱產業(yè)發(fā)展和產業(yè)結構優(yōu)化、第三產業(yè)四個方面均有明顯改善；同時也存在一些不足，即對加工工業(yè)產能過剩的調節(jié)效果不足、產業(yè)政策干預的領域太寬太多、產業(yè)政策實施手段缺乏其他產業(yè)政策的有機配合。由此認為在下一階段我國的產業(yè)政策需要克服存在的問題，根據(jù)更加開放的國際環(huán)境制定相應的產業(yè)政策。他同時指出日本產業(yè)政策已由“傾斜型產業(yè)政策”逐步轉為“競爭性產業(yè)政策”，盡量少地采取強制性行政手段，為各類企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的政策環(huán)境，因而建議我國的產業(yè)政策應該兼顧兩種類型，構建具有主導型產業(yè)政策、競爭性產業(yè)政策、技術創(chuàng)新性產業(yè)政策和農業(yè)、服務業(yè)保護性產業(yè)政策的產業(yè)政策體系，以應對加入WTO的需要。齊東平（2000）論述了在經(jīng)濟全球化條件下制定國際產業(yè)政策的必要性，認為在經(jīng)濟全球化的背景下，一國的產業(yè)政策制定需要考慮到對周邊國家、經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密的國家相關產業(yè)的影響，提到了以企業(yè)為核心制定發(fā)展跨國企業(yè)的戰(zhàn)略。該觀點與當時我國企業(yè)發(fā)展實際相比較為超前，也超出了當時中國經(jīng)濟對其他地區(qū)產業(yè)的影響，但為我國在加入WTO之后協(xié)調好保護本土企業(yè)與順應國際慣例提供了新思路，需要研究者們考慮到國家間同時期實行的產業(yè)政策綜合作用后的博弈結果。

我國對外國尤其是日本的產業(yè)政策的認識也在不斷加深。90年代以來日本經(jīng)濟增長乏力，陷入長期的經(jīng)濟衰退，使得更多的學者不僅繼續(xù)跟蹤日本產業(yè)政策的動向，也開始關注到日本產業(yè)政策的局限性。包小忠通過對日本90年代的產業(yè)政策的研究認為，日本90年代的產業(yè)政策作用衰微，原因在于產業(yè)政策實行的基礎已經(jīng)發(fā)生了變化，競爭性市場機制留給基于供給側的產業(yè)政策發(fā)揮空間不大，并且日本已進入發(fā)達經(jīng)濟體，90年代其需求不振也抑制了產業(yè)政策的效用。馬建堂和楊正位（2002）深入分析為何日本會在90年代出現(xiàn)經(jīng)濟衰退，認為日本政府產業(yè)政策失誤、政府干預過度是其經(jīng)濟衰退的深層原因，并總結了三點降低日本國際競爭力的直接原因：一是日本主導產業(yè)選擇失誤，將大量資金投入房地產影響了產業(yè)升級；二是技術發(fā)展方向選擇失誤、創(chuàng)新能力不足，在電腦技術、電視技術等重大領域接連出現(xiàn)戰(zhàn)略失誤，失去了與美國抗衡的能力；三是直接金融市場不發(fā)達，高科技領域的中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)籌資較為困難。這些教訓對我國產業(yè)政策制定提供了可供參考的經(jīng)驗，作者當時就提出了要加大力度培養(yǎng)國內內需市場、防范金融風險和財政風險、增加企業(yè)活力等建議。

這一時期我國學術界的研究可分為兩類，一類是對以往的產業(yè)政策有效性的評估，另一類是對加入WTO之后產業(yè)政策轉型的建議?？傮w看，學術界對產業(yè)政策的研究已經(jīng)由總體概念定義向細分產業(yè)政策轉變，對產業(yè)政策涉及的不同領域的政策安排能夠給出詳細的建議，追蹤和關注國外產業(yè)政策也十分及時，尤其對日本產業(yè)政策的不當之處有了深刻的反思。在我國即將加入WTO之際，對如何保護我國幼稚產業(yè)的同時積極參與國際競爭也提供了政策建議，對在市場條件下保持一般行業(yè)的競爭性也在逐步達成共識，更有學者認為中國政府應該制定符合國際慣例的市場競爭規(guī)則，以競爭政策為主促進資源有效配置和提高中國企業(yè)的競爭力，以此適應經(jīng)濟全球化進程（林民書和林楓，2002）。

五、2002年之后至2012年的產業(yè)政策研究

加入WTO之后，中國經(jīng)濟進入快速增長期，中國產業(yè)政策體系更為完備，對產業(yè)政策的爭論也隨著歐盟、東亞國家的產業(yè)政策轉向出現(xiàn)了新的動向。為了更好地謀求發(fā)展環(huán)境，采取國家干預還是競爭性產業(yè)政策的爭論成為這一時期的焦點。

外部環(huán)境的變化主要來自歐盟和東亞地區(qū)。歐盟自2000年起提出了里斯本戰(zhàn)略，并于2002-2005年連續(xù)發(fā)布四份產業(yè)政策的通報，明確提出橫向產業(yè)政策；隨后又在實際操作中不斷演變?yōu)闄M向政策與部門政策相結合的矩陣式產業(yè)政策（李曉萍和羅俊，2017）。這一政策轉變是為了應對歐盟擴大和中國等發(fā)展中國家加入WTO后對傳統(tǒng)歐洲強國的沖擊。歐盟以技術、安全、環(huán)保為由還出臺了一系列技術性產業(yè)保護政策，如2003年發(fā)布的《關于報廢電子電氣設備指令》等，提高了區(qū)外企業(yè)進入歐盟市場的技術門檻（郭力生和徐戰(zhàn)菊，2007）。與此同時，在亞洲金融危機以后，東亞的日本、韓國相繼進行了以市場經(jīng)濟為導向的改革，日本和韓國的產業(yè)政策開始由政府直接干預型的選擇性產業(yè)政策逐步轉向競爭政策，這一政策動向也被我國學術界敏銳地捕捉到并加以分析，很多學者認為日韓兩國的政策選擇說明政府主導型的經(jīng)濟體制在后發(fā)經(jīng)濟體追趕階段較為有用，隨著國家經(jīng)濟發(fā)展和市場機制的變化，需要逐步弱化干預性的產業(yè)政策，優(yōu)先實行競爭性產業(yè)政策（馮曉琦和萬軍，2005；劉勁松和舒玲敏，2006）。

除了關注到發(fā)達國家的政策動向外，也有學者對于完全學習國外產業(yè)政策提出了不同看法。周淑蓮等（2008）認為我國高增長行業(yè)需要建立基于演化理論的動態(tài)能力導向的產業(yè)政策，并認為沒有對任何國家都適用、對任何產業(yè)都適用、在任何時期都適用的產業(yè)政策，產業(yè)政策的作用是促進產業(yè)在變化的環(huán)境中動態(tài)適應能力。他們同時指出，歐盟的競爭力導向的產業(yè)政策僅僅指出了歐盟所面臨的問題，沒有提出可以解決問題的思路，因而對歐盟的產業(yè)體系建設作用不大。呂政（2004）認為產業(yè)政策的重點應當是對關系國家戰(zhàn)略利益而市場作用有限的產業(yè)實行扶持和產業(yè)保護，選擇戰(zhàn)略產業(yè)可以依據(jù)收入需求彈性基準和生產力基準，因此提出應以能源、機械裝備制造業(yè)、信息技術產業(yè)等高技術產業(yè)作為當前階段的戰(zhàn)略性產業(yè)予以扶持；作者還注意到發(fā)達國家和發(fā)展中國家出現(xiàn)的兩種產業(yè)“空心化”現(xiàn)象，一種是發(fā)達國家制造業(yè)向外轉移引起的“空心化”，另一種是發(fā)展中國家不掌握技術密集型產業(yè)核心技術產生的“空心化”，作者認為我國的產業(yè)政策也需要防止第二種“空心化”。

也有學者從比較優(yōu)勢理論的角度分析了我國的產業(yè)政策，認為只有實施基于比較優(yōu)勢戰(zhàn)略的產業(yè)政策才會實現(xiàn)較好的經(jīng)濟發(fā)展目標。林毅夫（2005）認為產業(yè)政策應該基于比較優(yōu)勢理論，只有基于比較優(yōu)勢的產業(yè)才會形成競爭優(yōu)勢，并認為政府的作用就是為企業(yè)創(chuàng)造一個有利于比較優(yōu)勢發(fā)展的環(huán)境。在其后來所著的《新結構經(jīng)濟學》（林毅夫，2012）一書中，林毅夫進一步闡述政府應起到“增長甄別和因勢利導”的作用，并提出了一個具體的指導框架，認為產業(yè)政策的有效性在于能否實施基于比較優(yōu)勢戰(zhàn)略。張鵬飛和徐朝陽（2007）在分析90年代盛行的新干預理論時比較了東亞國家與拉美國家實施產業(yè)政策的效果，認為二者在產業(yè)政策的實施手段上并無差別。究其原因，他們引用了克魯格曼的結論，認為二者結果的不同在于拉美國家在制造業(yè)方面缺乏比較優(yōu)勢，靠進口替代等保護政策不會創(chuàng)造出競爭力，而日本等東亞地區(qū)在不同的發(fā)展階段恰好重點發(fā)展了符合自身比較優(yōu)勢的產業(yè)，因此出口導向型的產業(yè)政策取得了成功。所以他們建議在我國產業(yè)政策的制定中，不能盲目扶持缺乏比較優(yōu)勢的行業(yè)，需要把注意力放在人力資本、產權保護、公平競爭等環(huán)節(jié)。持這一觀點的學者們強調，比較優(yōu)勢理論并未否認國家干預的作用，只是在產業(yè)選擇上給與了理論建議，但無論是理論本身還是在政府操作層面都引發(fā)了一系列、長久的爭論。杜凱等（2010）認為對“比較優(yōu)勢”的誤用是造成全球分工與交易失衡的原因，中國利用比較優(yōu)勢生產低端產品加大了產業(yè)升級和結構調整的難度，必須進行調整。余永定（2013）認為比較優(yōu)勢理論可以證明國際分工的好處，但不能作為一個產業(yè)升級理論，因為比較優(yōu)勢理論無法解釋日本、韓國趕超階段的產業(yè)政策對后來經(jīng)濟發(fā)展的正向影響；賈根良（2018）也認為實施技術趕超產業(yè)政策是成功的后發(fā)經(jīng)濟體的理論基礎，這一產業(yè)政策的理論也符合生產力創(chuàng)造國民財富的論斷，而交換價值只能產生蓄積的財富。雖然對采取基于比較優(yōu)勢的產業(yè)政策的爭論頗多，但這一學派隨著新結構經(jīng)濟學興起為很多學者研究現(xiàn)實經(jīng)濟問題提供了理論工具，也為中國省、市的經(jīng)濟發(fā)展和產業(yè)轉型提供了理論指導。

除了對產業(yè)政策的類型和干預理論的基礎有各種爭論外，這一階段的學術研究也重點關注了產業(yè)技術政策領域。王允貴（2002）認為技術是全球化時代統(tǒng)一比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢最好的要素，并結合我國的實際，認為鼓勵中技術產業(yè)發(fā)展應該成為我國當前產業(yè)政策的中長期主題。王平和錢學鋒（2007）認為我國產業(yè)政策長期采取出口偏向型技術進步，忽視了進口技術含量提升，是我國貿易條件惡化的根本原因，提出應將產業(yè)技術政策向中高技術進口偏向型傾斜，同時需要改變對外資和加工貿易企業(yè)的優(yōu)惠政策，轉為對具體產業(yè)發(fā)展給與差別性待遇的政策。雖然在具體政策實施上有不同的看法，但學術界基本對以電子計算機、半導體芯片制造、高端機械裝備制造等產業(yè)作為戰(zhàn)略新興產業(yè)達成共識，這也與其他發(fā)達國家當時的戰(zhàn)略產業(yè)選擇基本一致。

六、2013年之后的產業(yè)政策研究

十八大以來，我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段：對內出現(xiàn)了經(jīng)濟增速換擋、結構調整尚未結束、新舊動能轉換等一系列挑戰(zhàn)；對外逆全球化趨勢加劇、貿易摩擦增多、世界經(jīng)濟增長乏力也為中國經(jīng)濟制造了諸多困難，面對百年未有之大變局，中國的產業(yè)政策也需要適應新形勢進行調整。

中國的產業(yè)政策如何調整，需要先對既有的產業(yè)政策效果進行評價。研究者從不同角度對以往的產業(yè)政策效果進行了理論和實證分析，隨著計量方法和數(shù)據(jù)的更新，對于產業(yè)政策效果的實證研究越來越豐富。從產業(yè)政策實施過程中地方政府的作用出發(fā)，研究者們探討了很多可能造成產業(yè)政策失效或偏離效果的原因。有些研究者從微觀視角實證分析了產業(yè)政策的效果，認為中國產業(yè)政策對企業(yè)的經(jīng)營效率并沒有促進作用，還容易造成產能過剩、資源錯配等問題。黎文靖和李耀淘（2014）分析了2001-2011年A股上市公司的財務數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)總體上產業(yè)政策對公司投資的激勵作用并不明顯，產業(yè)政策的激勵無效更多地體現(xiàn)在國有企業(yè)中。黎文婧和鄭曼妮（2016）利用A股上市公司數(shù)據(jù)考察了財政扶持對企業(yè)創(chuàng)新行為的影響，發(fā)現(xiàn)產業(yè)政策的實施可以促進企業(yè)專利申請數(shù)量增加，特別是實施之后上市公司的非發(fā)明專利數(shù)量增多，但對創(chuàng)新質量影響不大；特別是企業(yè)為了獲得產業(yè)政策支持，會利用創(chuàng)新策略“尋扶持”，追求創(chuàng)新數(shù)量而非質量，壟斷行業(yè)中的企業(yè)尤甚。王克敏等（2017）利用A股上市公司數(shù)據(jù)，用政府補助、長期負債衡量產業(yè)政策支持鼓勵的力度，分析了信息不對稱條件下，地方政府實施產業(yè)政策對公司生產效率和投資效率的影響，結果發(fā)現(xiàn)產業(yè)政策會引發(fā)企業(yè)投資效率低下、過度投資嚴重的問題；受到政府的支持越大的企業(yè)，則越容易出現(xiàn)過度投資的問題。程俊杰（2015）利用中國1999-2011年制造業(yè)面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國轉型期實行的產業(yè)政策會增大產能過剩發(fā)生的可能性并使其持續(xù)存在，并分別從稅收政策、貿易保護和創(chuàng)新補貼的角度予以實證計算，說明不同領域的產業(yè)政策如何造成產能過剩。祝繼高等（2015）則分析了產業(yè)政策與企業(yè)建立銀行關聯(lián)的動機，發(fā)現(xiàn)不屬于產業(yè)政策支持的企業(yè)更有動機去建立銀行關聯(lián)，這也說明我國的產業(yè)政策對不同的企業(yè)提供的金融產品有一定的歧視性。錢學鋒等（2019）構建了不同所有制企業(yè)、不同市場結構在上下游產業(yè)非對稱分布的垂直結構模型，認為現(xiàn)有“交互補貼”的產業(yè)政策導致資源誤置和社會福利損失，應該調整為“上游征稅、下游補貼”的產業(yè)政策。余壯雄等（2021）考察了產業(yè)政策對出口企業(yè)數(shù)量、出口產品的影響，發(fā)現(xiàn)產業(yè)政策不僅可以促進重點產業(yè)內部企業(yè)的分配，減少中小出口企業(yè)退出，也會拉低重點產業(yè)的出口市場進入壁壘，導致更多的低價低質企業(yè)進入該行業(yè)。

雖然這些實證研究結果都認為產業(yè)政策的效果并不理想，但考慮到實證研究所采用的數(shù)據(jù)以及趕超型的產業(yè)政策與微觀企業(yè)經(jīng)營效率存在的背離，大部分研究人員認為我國實施的產業(yè)政策有一定的作用，在促進制造業(yè)擴展、吸納就業(yè)、產業(yè)集聚等方面具有明顯的推動作用（張川川，2017），但目前的產業(yè)政策的弊端越來越明顯，需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的階段和目標進行轉變。劉志彪（2015）認為過去的產業(yè)政策缺少“平等競爭”，按照不同所有制、不同規(guī)模、不同地區(qū)的標準對不同企業(yè)進行挑選，是一種非中性化的歧視性產業(yè)政策，容易造成產能過剩現(xiàn)象，進而提出產業(yè)政策的中性化、去地方政府化、采用競爭政策和產業(yè)政策橫向化的政策建議。江飛濤和李曉萍（2018）在評述中國產業(yè)政策演變時也認為，現(xiàn)階段中國以選擇性政策為主體的產業(yè)政策體系的不良政策效果日趨顯著，應該及時調整為競爭政策，在政策工具選擇方面應采用功能性、服務性的政策工具，并重視對技術創(chuàng)新的促進。也有學者密切跟蹤了國外產業(yè)政策的變化，對美國、日本的產業(yè)政策升級過程做了詳細的梳理，認為應該以企業(yè)為主體來驅動產業(yè)升級，注重對創(chuàng)新的激勵（趙麗芬，2015）。也有學者對坊間認為美國產業(yè)政策較弱的觀點進行了駁斥，認為美國各級政府一直以來都采用多種手段為其產業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境，特別是近年來加強了對生物、航天、新能源等新興產業(yè)和先進制造業(yè)的鼓勵、保護政策，有力地促進了美國制造業(yè)回流（顧強等，2019）；美國政府不僅在使用產業(yè)技術政策，也使用產業(yè)組織政策推動美國市場結構和產業(yè)組織變革（周建軍，2017）。為我國實行積極的產業(yè)政策提供了新的角度。

這一階段學術界對產業(yè)政策的爭論也引發(fā)了社會的廣泛關注，2016年林毅夫與張維迎就產業(yè)政策進行了公開爭論，很多經(jīng)濟學家也參與其中。該爭論的核心在于對政府作用與市場機制的關系的理解，林毅夫認為產業(yè)政策是因勢利導而非政府主導；張維迎則反對任何形式的產業(yè)政策；田國強認為有效市場的條件是有限政府，政府只在市場無效時才干預；顧昕認為產業(yè)政策應該是服務于產業(yè)發(fā)展的，可以彌補市場不足。就學術界討論結果而言，大部分經(jīng)濟學家都肯定了產業(yè)政策的存在意義，但就產業(yè)政策的實施形式、政策工具選擇、適用的經(jīng)濟發(fā)展階段有了更多的認識。楊闊和郭克莎（2020）將國內產業(yè)政策爭論的主要觀點按照理論邏輯不同分為三類：新結構主義、新自由主義以及演化發(fā)展經(jīng)濟學；認為這三類產業(yè)政策適用的發(fā)展階段并不相同，新結構主義適用于后發(fā)經(jīng)濟體追趕階段的前期，演化發(fā)展經(jīng)濟學適用于經(jīng)濟快速追趕的后期，而到了市場體系完備、技術水平和企業(yè)研發(fā)水平位于世界前列時，干預性產業(yè)政策就應讓位于競爭性政策。侯方宇和楊瑞龍（2019）在對產業(yè)政策的有效性做綜述時認為，鑒于21世紀以來，各國政府都采用了較為實用主義的發(fā)展策略，均實行了不同程度的產業(yè)政策，學術界不應再討論“產業(yè)政策的有效性”問題，而是應該將注意力轉移到“產業(yè)政策的有效性邊界”問題之中；并提出了可以采用不完全契約理論的框架來定義政策和企業(yè)的關系，從不完全契約的角度來研究產業(yè)政策有效性的邊界。

除了爭論本身引發(fā)的學術界對產業(yè)政策的探討外，近年來以人工智能、大數(shù)據(jù)為代表的新技術的發(fā)展也促使中國的產業(yè)政策研究更為關注前沿領域，特別是以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為代表的產業(yè)領域。與國外互聯(lián)網(wǎng)公司相比，中國擁有一批世界級的平臺企業(yè)，有更廣闊的市場進行市場創(chuàng)新（姜奇平，2015）；因此在制造業(yè)領域，中國企業(yè)的優(yōu)勢體現(xiàn)在市場創(chuàng)新，美國企業(yè)的優(yōu)勢在于技術創(chuàng)新，德國企業(yè)的優(yōu)勢在于制造業(yè)的中間環(huán)節(jié)（盛亞和戴建新，2019）。因此中國目前在這些領域的產業(yè)政策也更加強調量化指標，注重市場應用推廣，容易造成“產能過剩”“同質化競爭”等不良后果，也較為缺少對基礎性研發(fā)的投入和培育（陳小亮和陳彥斌，2019）。也有學者認為，平臺企業(yè)的出現(xiàn)，改變了買賣雙方的力量對比，賣方的博弈話語權更大，對個人數(shù)據(jù)的利用涉及較為復雜的產權問題；而數(shù)據(jù)是這些科技企業(yè)最為重要的生產要素，對其監(jiān)管與出臺的產權政策需要在個人隱私保護與促進行業(yè)創(chuàng)新之間尋求謹慎的平衡（張海豐，2020）。對前沿領域的產業(yè)政策，學術界基本認為應該采取促進創(chuàng)新的橫向功能性政策，盡量避免縱向的選擇性政策，注重營造適合中小企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，培養(yǎng)企業(yè)的創(chuàng)新能力。近年來貿易保護主義抬頭使得中國面臨多邊規(guī)則的改變，既往的產業(yè)政策也需要進行調整，特別是中美貿易戰(zhàn)的爆發(fā)，使得中國的產業(yè)政策調整迫在眉睫。有學者對比了中國與美國、歐盟和日本在產業(yè)政策上的不同，認為中國既往的產業(yè)政策補貼，大多是針對產業(yè)鏈的下游產品進行直接補貼，而發(fā)達國家多是在產業(yè)鏈上游的研發(fā)、政府購買、人才培養(yǎng)方面進行補貼，補貼方式不僅隱蔽，還可以帶動下游產業(yè)，因而中國的產業(yè)政策經(jīng)常遭到發(fā)達國家的質疑（梅冠群，2019）。在近幾年關于WTO改革的提案中，美歐日等發(fā)達國家在產業(yè)補貼、國有企業(yè)、技術轉讓等方面提出了一系列針對中國的提案；尤其在數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字貿易等新興領域，發(fā)達國家普遍支持全球數(shù)字市場開放、降低或消除跨境數(shù)據(jù)流動收費、反對強制性技術轉讓等政策，制約和限制發(fā)展中國家特別是中國的意圖明顯，也與中國現(xiàn)階段在數(shù)字經(jīng)濟領域的很多規(guī)定相悖（全毅，2019）。因此未來的產業(yè)政策制定，除了關注前沿產業(yè)領域外，中國還需積極應對國際組織中多邊規(guī)則調整帶來的挑戰(zhàn)，在向功能性產業(yè)政策轉型的同時，競爭政策、產業(yè)政策管理體系的建立和探索應成為新形勢下的研究課題。

七、總 結

縱觀我國產業(yè)政策的研究歷史，不僅是學術界不斷將中國經(jīng)濟實踐與國外產業(yè)發(fā)展理念相結合的過程，也是中國不斷破除體制機制障礙、建立健全市場機制的過程。從實踐中看，我國的產業(yè)政策已經(jīng)經(jīng)歷了完全的計劃安排、計劃管理與選擇性產業(yè)政策相結合、選擇性產業(yè)政策三個階段，正在向競爭性產業(yè)政策過渡。在新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展的新環(huán)境、新背景下，可以預見，未來我國的產業(yè)政策會以市場機制為基礎，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，重視并激勵創(chuàng)新，加強知識產權保護，為我國經(jīng)濟的高質量發(fā)展助力。同時也需要認識到現(xiàn)有的產業(yè)政策在應對新興產業(yè)方面的不足，亟需根據(jù)新興產業(yè)的發(fā)展要求以及中國企業(yè)在新興產業(yè)的戰(zhàn)略布局進行調整。在中央新頒布的“十四五”發(fā)展規(guī)劃中，對加快轉變政府職能有了明確的要求，其中還專門提到“對新產業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管”，如何在實踐中制定切合新興產業(yè)發(fā)展實際的產業(yè)政策，也將成為未來值得學者們研究的課題。

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A Review of the Research on Industrial Policy in he 70 Years Since the Founding of New China

WENXUAN LI

（Chinese Academy of Social Sciences）

Abstract： This article summarizes the research on industrial policies in the academic circles since the founding of New China， and divides the development of industrial policy into five stages according to the orientation and positioning of industrial policy. By analyzing the academic research on industrial policies at different stages， this article finds that Chinas industrial policies research has established a mature evaluation and analysis system， the scope of policy has been continuously expanded， and the focus of implementation has gradually shifted from heavy industries to emerging industries with shifting from a catch-up policy to seeking first-mover advantages in certain emerging industries. After years of economic practice， industrial policies have played a role in promoting Chinas economic development. Under the new development situation， research on industrial policies will be closely linked to the reality of Chinas economic development， focusing on emerging industries and international cooperation.

Key Words： industrial policy； competition policy； market mechanism； emerging industries

〔執(zhí)行編輯：秦光遠〕